第五章 階段式法規整合之立法例-以日韓為例
第一節 日本金融法規之發展
1990 年代日本受到國內外金融自由化及國際化壓力，傳統以銀行、證券、信 託、保險等分業監理制度，以及長期實行「護衛船隊」式 394的金融保護政策，已 無法因應國際嚴苛的競爭環境，泡沫經濟之瓦解更帶來沉重打擊。1997 年在各種 壓力揭開金融改革序幕，首先進行金融監理組織一元化，以漸進式改革完成單一 金融監理組織—金融廳之設置。隨後日本金融廳發布「金融改革計畫—面對金融 服務立國的挑戰」，積極立下使日本成為亞洲金融中心之目標，以「金融服務立法」
為宗旨計畫建立單一金融服務法，效法英國整合全體金融法規 395。先以消費者角 度於 2000 年 3 月制定「金融商品販賣法」」（金融商品の販売等に関する法律），
2006 年 3 月提出「金融商品交易法」（金融商品取引法），取代原有的證券交易法
（証券取引法），對股票、債券、外匯存款等風險性金融產品進行一元化管理，以 確實保護投資者利益。
394 本指戰時為防止敵方襲擊，儘量避免船隻單獨行動，採取編隊形式，並以速度最慢的船隻為標 準，集體航行的方式。於此係指日本政府為確保對金融機構的有效控制，在金融領域嚴格限制競爭，
並對金融機構實行保護政策。參閱謝學如（2009），〈日本金融大改革及對我國之啟示〉，《經濟研究》
第 9 期，頁 130。
395 大崎貞和『解説金融商品取引法』11-14 頁（弘文堂，2007）。
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第一項 金融監理背景
第一款 泡沫經濟危機
日本於第二次世界大戰後，為有效利用有限資金、保持金融體系穩定，對金 融市場採取嚴格控管，1927 年銀行法賦予大藏省極大權力，以不透明、超乎書面 規則之行政指導來規範金融機構 396，實行保護政策，具體手段如：嚴格管制外匯、
分離長期資本市場與短期貨幣市場，嚴格規定銀行、證券公司及信託投資機構的 業務範圍、統一銀行之存款利率、嚴格監督新金融商品的開發和新金融據點的設 立等。此種由政府以行政措施保障業者一定利潤之「護衛船隊」式金融體系，幫 助戰後日本經濟迅速回復，然隨著 1970 年代金融自由化與國際化，卻也彰顯出日 本金融產業保守和不具競爭力 397。一方面因政府嚴格限制新加入者，另一方面則 是因金融產業本身風險管理能力薄弱，並隱含極高之道德風險，管制者與被管制 者相互共生，缺乏嚴格的財務公開監督體制，對於問題金融機構之處理都在檯面 下進行，當金融問題紙包不住火而顯現時，問題已極為嚴重。
隨著經濟成長減緩，企業投資減少，企業部門的負債比例逐步下降，惟資金 提供面並無明顯變化，儲蓄與投資間出現供大於求的局面，呈現資金過剩的狀態。
日本政府以發行國債擴大公共投資欲減輕民間企業投資不足之影響，順勢推動以 自由利率進行交易之資本市場的發展，增加國民對於金融商品與服務之需求，亦 動搖護衛船隊式之間接金融體系 398。1985 年「廣場協定」之後 399，日圓急速升值，
加上政府金融緩和政策，使金融機構融資之質量產生極大變化，熱錢不斷湧入，
房地產、證券市場交易熱絡，資產價格不斷膨脹，經濟呈現泡沫化。當金融機構 之不良債權形成問題開始時，大藏省認為金融機構仍有盈餘，縱然不良債權已超
396 何思因（1999），〈日本金融體系的政治分析〉，《問題與研究》第 38 卷第 9 期，頁 32-33。
397 謝學如，前揭註 394，頁 131-132。
398 同前註。
399 1980 年代初期美國財政赤字劇增，對外貿易逆差大幅增長。美國希望通過美元貶值來增加產品 的出口競爭力，以改善其國際收支不平衡狀況。1985 年 9 月美國、日本、德國、法國以及英國的 財政部長和中央銀行總裁達成五國政府聯合干預外匯市場之協議，在國際外匯市場大量拋售美元，
使美元對主要貨幣有秩序地下調，以解決美國巨額的貿易赤字。由於該會議在在紐約廣場飯店
（Plaza Hotel）舉行，故被稱為「廣場協議」（Plaza Accord）。
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出必須以破產處理之 20%上限尚不至於破產 400。拖延處理之結果，以住宅金融專 門公司 401之倒閉為首，長期信用銀行破產事件、四大證券之一的山一證券倒閉，
主要銀行與地方銀行接連倒閉，壞帳數額依日本全國銀行協會估計高達 72 兆日元，
自 1995 年起日本深陷金融危機之窘境，反映即時進行金融體系改革的急切性與必 要性 402。
第二款 金融改革方案
日本泡沫經濟破滅後，金融機構累積大量不良債權引發一連串倒閉風潮。歸 咎於金融監理制度不當，造成金融機構喪失國際競爭優勢與國內金融體制的不穩 定。另一方面，日本面臨急速高齡化及人口減少的課題，有必要透過健全之金融 體制將個人金融資產做最適當分配，以提供產業發展所需，維持日本經濟發展的 活力。1996 年橋本內閣發表六大改革政策方向，提出金融體制改革規劃，師法英 國進行日本之金融大改革，以三大原則做為改革之基本理念 403：（一）自由化，促 進銀行業、證券業及保險業的開放設立及相互進入，廢除長短期金融機構分離限 制，產品及價格多樣化，以及自由的海內外交易等；（二）公平化，建立公正而透 明的市場，訂定明確的規則、提供透明的資訊，嚴懲違反規則之交易者等；（三）
國際化，建立具有國際標準的會計制度及法規制度，以因應衍生性金融商品的發 展，並確立全球性的監督合作體制。
具體落實在 1998 年實施新「外匯管理法」，放寬資金進出國境的限制，對外 國市場之投資無需事前申請核准 404。參議院通過「金融體制改革法案」，就金融交 易市場做出重要規範：擴充資產運用方法、籌備多樣化資金供給方式、建構令使 用者安心之交易制度、提供具吸引力之服務市場 405，施行銀行法、保險法、證券
400 陳儔美（2000），〈日本金融改革之剖析〉，《問題與研究》第 39 卷第 6 期，頁 54。
401 住宅金融專門公司最早為大藏省與民間共同出資，提供國民購屋房貸等專業服務。後因銀行加 入競爭與住宅之不景氣，80 年代將業務擴展到融資給提供住宅的建設公司及房地產業者，導致 1990 年後半因融資對象陸續倒閉與利息延滯，形成呆帳。
402 張晏慈（2006），〈從金融商品販買法到金融商品交易法-日本近期金融法制發展介紹〉，《證券暨 期貨月刊》第 24 卷第 10 期，頁 19-20。
403 謝學如，前揭註 394，頁 133-134。。
404 同前註，頁 135。
405 李智仁（2006），〈近來日本金融法制發展變革之觀察〉，《台灣金融財務季刊》第 7 輯第 2 期，
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交易法等 22 條新法令，進一步打破銀行、證券、保險業間之藩籬，促進彼此相互 投資 406。施行「金融再生法」，成立金融再生委員會，處理瀕臨破產之金融機構，
推動銀行部門資本強化與組織精簡。推動「金融機能安定化法」、「金融早期健全 化法」，以求安定金融體系。1999 年通過存款保險法修正案，建立投資者保護基金，
引進早期導正措施。2002 年小泉內閣提出「骨太方針」，以購買金融機構特別股和 次順位公司債之方式挹注金融機構資金，加速不良債權之處理，對金融機構採取 嚴格之特別檢查並強化公司治理，強化金融資購之資本結構，大幅降低不良債權 額和比例 407。
第三款 金融監理組織一元化
日本金融體系之監督與管理權限原由大藏省獨攬，僅部分特殊性金融機構與 其他省廳共管，部分基層金融機構則由地方政府監理。旗下設金融檢查部、證券 局、銀行局及證券交易監視委員會分別負責不同監理作業 408。在「財政與金融分 家」、「行政監理不得兼負檢查工作」等爭議下，於 1998 年 6 月依據「金融監督廳 設置法案」，將原隸屬於大藏省大臣官房底下之金融檢查部提升為另一特別機關，
即金融監督廳，隸屬總理府之外部獨立機關，掌理金融檢查與監督 409。大藏省則 負責整體金融制度之規劃發展、政策擬定與國內財政業務。同年 12 月設立於總理 府下之金融再生委員會，將金融監督廳畫於其下，除原有金融監理業務與所轄證 券交易監理委員會外，金融制度之政策規畫擬定也改歸於金融監督廳 410。
1999 年日本立法通過政府組織精簡計畫，將中央行政組織精簡為一府 12 省廳，
2000 年先整合金融監督廳與大藏省金融企劃局兩單位，2001 年將金融廳提升為內 閣府直接管轄，廢除金融再生委員會，由金融廳專責金融監理與一般金融政策事
頁 102。
406 陳儔美，前揭註 400，頁 63-67。
407 林文斌（2009），〈日本金融制度之變遷：當發展型國家不再「發展」〉，《問題與研究》第 48 卷 第 1 期，頁 82。
408 五味廣文「ここ 10 年の金融行政を振り返って」落合誠一=五味廣文=鬼頭季郎=武井一浩『金 融危機の教訓-行政と司法の役割分担と処方箋』112-113 頁（商事法務，2009）。
409 同前註，頁 115-116。
410 同前註，頁 117。
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項之企劃與制定 411。大藏省則更名為財務省，僅負責國家財務監理權，與金融廳 一起負責金融破產、危機管理與政策規劃等412。
依據金融廳設置法與金融廳組織令，金融廳為日本金融監理一元化之主管機 關，其監理目標有二：確保金融機能穩定及維持金融市場運作順暢，及保護存款 人、證券投資人、保險契約締約人等金融消費者之權益 413。旗下主要設有三局414， 分別為：負責整合金融廳內事務與金融制度相關之政策研擬之總務企劃局、專職 金融機構的金融檢查之檢查局，與從事金融機構營運許可、證照核廢與合併監督 之監督局。另外設有證券交易監理委員會和會計師暨稽核審查會兩個外部單位。
金融廳內部組織係依不同功能來設定，惟監督局下仍分設有銀行課、證券課及保
金融廳內部組織係依不同功能來設定，惟監督局下仍分設有銀行課、證券課及保