第四章 單一整合法規之立法例-以英國為主
第三節 2008 年金融海嘯衝擊與監理改革
2007 年美國次級房貸風波衝擊既深且遠，不僅影響美國房地產市場、導致次 級房貸不良貸款比率上升、連帶引起擔保債權憑證等金融商品騷動 322，更影響全 球金融市場，造成全球股市震盪、貨幣市場資金枯竭、市場信心喪失。英國北岩 銀行首當其衝，爆發英國近百年來第一宗銀行擠兌案。隨後歐美各地金融危機案 件頻傳，英國財政部先後發布兩次之金融紓困措施，提出資本重整方案、信用保 證機制、資產購買機制、資產保護機制與信用保證機制等方案，舒緩市場流動性 緊縮困境、協助金融機構取得資金，以穩定金融體系的正常運作。面對危機，英 國先後通過銀行法、金融服務法之修正法案，各界陸續提出研究報告，指出監理
317 Abrams & Taylor, supra note 315.
318 聖誕樹效應（Christmas-tree effect）係指藉由主體不斷延伸相關功能和範圍，被賦予之功能亦不 斷增加，肩負與主體主要功能偏離之監理工作及責任，就像購買聖誕樹後還要購買其他的裝飾品。
319 Alistair Alcock, A Regulatory Monster, J. Bus. L. 371, 375(1998).
320 Id.
321 Ferran, supra note 229, at 150.
322 參閱第三章第三節第一項。
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制度之缺失、提出改革建言。新政府上台後，規畫嶄新之監理架構，以寄完善對 總體金融之監理，維持金融之穩定。
第一項 2008 年金融海嘯衝擊
受美國次貸危機影響，投資者收緊對抵押貸款銀行的融資，證券化市場之癱 瘓使資產回收速度銳減，殘害英國第五大抵押貸款人北岩銀行 323短期籌資能力，
縱然銀行實際資產遠大於其負債，然流動性不足以應付債務的支付需求，迫使其 於 2007 年 9 月 12 日要求英格蘭銀行協助提供資金 324。當北岩銀行發布重募資本 和獲利警告後，9 月 14 日存戶開始擠兌，當日提領存款占存款總額的 5%，股價亦 迅速下跌，直至英國政府出面宣布英格蘭銀行將對該行存款提供全額保障，情況 方穩定下來。截至 2008 年 1 月，北岩銀行向英格蘭銀行借款金額已高達 260 億英 鎊，加上英格蘭銀行提供的 300 億英鎊保證，以及該行帳列的 550 億房貸資產，
合計大約 1,000 億英鎊皆被認為是國家債務，北岩銀行實質上已形同收歸國有。英 國政府雖試圖以併購交易來解決該行問題，然買方皆未提供足夠償付納稅人所付 出之價值。同年 2 月 18 日北岩銀行的股票在倫敦證交所停牌，22 日正式國有化325。
北岩銀行事件雖非銀行內部舞弊事件所引發之金融危機，而係受到全球大環 境影響，然根本原因在於管理制度的混亂，管理階層此前沒有尋求任何對其融資 風險進行控制或避險之策略，導致在金融危機初期即發生流動性問題。另一方面，
財政部、英格蘭銀行與 FSA 等單位落後十天才成立專案小組，又低估金融危機發 生的機率與嚴重程度，與欲接管銀行談判破裂後延宕一個月之久方進場干預。錯 失最佳救援時點，只好投入大量資金將北岩銀行收為國有，並由 FSA 等三單位提 供存款保障。反映出英國金融監理制度仍有不足、主管機關反應過慢，以致事件 越演越烈、難以收拾。重創英國金融服務業，亦使大眾對金融市場與金融機關之
323 主要資金來源為發行債券，傳統吸收存款零售性籌資方式比例低，主要業務在於藉由將同儕銀 行間短期借貸重新包裝成抵押貸款賣給投資者。
324 黃富櫻（2008），〈英國北岩銀行對央行貨幣政策的啟示〉，《國際金融參考資料》第 56 輯，頁 14-42。
325 為進行北岩銀行之國有化，英國國會於 2008 年 2 月 21 日迅速通過 The Banking (Special Provisions) Act，賦予主管機關為期一年之權限來處理瀕臨倒閉之金融機構。該法於一年後被 the Banking Act 2009 取代。參閱 George A. Walker, Credit Crisis-Regulatory and Financial Systems Reform, BUTTERWORTHS J.OF INT'L BANKING &FIN.L. 567-72 (2007).
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信心全失。
隨著 2008 年 9 月美國雷曼兄弟公司聲請破產，全球金融市場緊張情勢再度升 溫，隨著房價暴跌，英國最大之房地產貸款業者Bradford & Bingley（B&B）股價 崩盤，於 2008 年 9 月 28 日收歸國有 326，主要金融機構財務狀況持續惡化。為避 免類似冰島之破產、防堵金融危機擴散並紓解銀行業信用緊縮情勢，財政部於 2008 年 10 月 8 日宣布第一波金融紓困措施，包括資本重整方案及信用保證機制 327。然 金融機構並未將所獲得的大量救援資金貸放出去，許多企業因無法取得資金週轉 而倒閉。財政部乃於 2009 年 1 月 19 日宣布第二波金融紓困措施，藉由政府對金 融機構問題資產提供擔保，促使金融中介功能恢復運作。
第二項 金融市場改革計畫
自金融危機爆發後，英國政府採取之回應措施係以恢復金融穩定、處理問題 金融機構及協助實質部門取得授信等三大面向為主，藉以保護企業與一般大眾免 於金融不穩定及信用緊縮影響 328。2009 年 2 月 12 日英國國會通過 2009 年銀行法 修正案（Banking Act 2009），重點置於預防銀行倒閉、賦予金融主管機關更多金融 穩定之職責，透過金融服務賠償機制處理破產或瀕臨破產銀行。同年 3 月 18 日FSA 主席Lord Adair Turner針對此次危機提出透納評論報告 329，除分析金融海嘯危機之 成因外，主要內容在於建立穩定而有效之金融體系之必要措施、闡述未來全球金 融監理架構。財政部長Alistair Darling於 7 月 9 日以「金融市場改革計畫」330作為 回應，重新評估英國金融監理架構，對金融體系進行改革，強化金融穩定架構，
以因應全球化下日益複雜之系統性風險。並與歐盟、G20 國家及國際間其他國家 共同研商，加強跨國監理機關合作，以防範全球性金融危機重演。通過 2010 年金
326 工商時報（2008/09/29），步美後塵 英最大房貸業淪陷，A5 版。
327 2008 年 10 月 13 日財政部宣布對 Halifax Bank of Scotland（HBOS）、Lloyds TSB 與 Royal Bank of Scotland（RBS）合計注資 370 億英鎊，並取得其普通股及優先股。參閱 George A. Walker, Credit Contraction, Financial Collapse and Global Recession, BUTTERWORTHS J. OF INT'L BANKING &FIN.L.
5-10 (2009).
328 黃淑君（2009），〈英國金融市場改革計畫〉，中央銀行編印，《全球金融危機專輯》，頁 167。
329 Lord Adair Turner, The Turner Review A Regulatory Response To The Global Banking Crisis, Mar.
2009, available at http://www.fsa.gov.uk/Pages/Library/Corporate/turner/index.shtml.
330 HMTREASURY, REFORMING FINANCIAL MARKETS, July 2009, Cm 7667, available at http://www.hm-treasury.gov.uk/d/reforming_financial_markets080709.pdf.
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融服務法（Financial Services Act 2010），確立FSA「維持金融體系穩定」之新目標，
擴大其之職責，並強化FSA、財政部與英格蘭銀行三單位間之合作，部分爭議事項 則由 2010 年大選後由新任執政黨決定。新任財政部長George Osborne於 2010 年 6 月 16 日宣布將對英國之金融監理體系進行徹底改革，在英格蘭銀行下設立監理總 體審慎監理、個體審慎監理與消費者保護與市場規範等三機構，預計兩年內廢除 FSA，將金融監理權限集中於英格蘭銀行。
第一款 2009 年銀行法
北岩銀行事件讓英國政府正視金融監理機關面臨經營困境時，緊急危機處理 機制之重要性 331。2009 年銀行法旨在強化主管機關處理銀行體系危機之能力、強 化金融穩定，藉由提供全面且具永久性之法定架構，以處理問題銀行所衍生之問 題 332。新法針對銀行建立新的特別處理機制333並修正英格蘭銀行與金融服務補償 制度之運作模式，然並未改變金融服務暨市場法之下一元化監理法制架構 334。
2009 年銀行法提供監理機關處理問題銀行事務之法源，採行永久性之SRR335， 取代 2008 年所設立暫時性之SRR，使監理機關在銀行面臨倒閉風險，或是其他存 款機構威脅到金融穩定、存戶存款或納稅人權益時，立即可介入處理並防範風險 擴散。明定 5 項特別處理目標，聚焦於保護及維持英國金融體系之穩定、維持公 眾對銀行體系之信心、保護存款人與公眾基金336。具體執行上由財政部、英格蘭 銀行與FSA共同協調制定處置問題銀行之措施，包含由民營機構購買與承受問題銀 行、設立過渡銀行及暫時性國有化 337。一旦FSA判定銀行瀕臨倒閉，英格蘭銀行 即有權力介入處理。為有效處置陷入破產危機之問題銀行，該法建立引進新的銀 行破產程序，提供步驟清楚的程序以關閉問題銀行，同時透過金融服務賠償機制 加速賠付或存款移轉作業。訂定新的監理銀行程序，藉由SRR機制確保瀕臨倒閉銀
331 2007 年 10 月、2008 年 1 月和 7 月英國財政部、英格蘭銀行與 FSA 共同發表有關銀行之諮詢報 告，並於 2008 年 10 月 6 日發表 the House of Commons the Banking Bill 2008。
332 楊靜嫻（2009），〈參加國際存款保險機構協會 2009 年第一場次中高階主管訓練會議報告〉，《行 政院及所屬各機關出國報告》，頁 9。
333 Special Resolution Regime，簡稱 SRR。
334 George A. Walker, Financial Crisis-U.K. Policy And Regulatory Response, 44INTLLAW 751,(2010).
335 Under Part 1 of Banking Act 2009.
336 Banking Act 2009, §4.
337 Banking Act 2009, §1(2).
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行之資產與負債得以順利移轉至民營承購者或過渡銀行 338。
明確規定英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩定中的法定職責 339，重新整合英 國監理機關之金融穩定功能，創建金融穩定委員會（Financial Stability Committee）
以監督此一目標 340。並賦予其新的政策工具與權限，例如在流動性支持上可採取 非公開方式秘密進行。規定英格蘭銀行與FSA在金融穩定方面之資訊共享，同時加 強與存款保險機構在SRR程序中之協調合作。
第二款 透納評論報告
透納評論報告指出此次金融危機之三項根本原因：全球總體經濟失衡、缺乏 社會價值的過度金融創新、銀行資本和流動性監理方面存在嚴重缺陷 341。針對此 三項問題，以銀行業或準銀行業務機構為焦點，檢討英國當前金融監理應興革事 項，提出建立穩健金融體系之必要措施，涵蓋系統性風險控制、市場體系與透明 度、監理制度之徹底改變、監理範圍等問題層面。被視為英國金融危機後重要之 檢討改革報告，成為英國財政部規劃金融市場改革之重要參考。以下簡述其重要
透納評論報告指出此次金融危機之三項根本原因：全球總體經濟失衡、缺乏 社會價值的過度金融創新、銀行資本和流動性監理方面存在嚴重缺陷 341。針對此 三項問題，以銀行業或準銀行業務機構為焦點，檢討英國當前金融監理應興革事 項，提出建立穩健金融體系之必要措施，涵蓋系統性風險控制、市場體系與透明 度、監理制度之徹底改變、監理範圍等問題層面。被視為英國金融危機後重要之 檢討改革報告，成為英國財政部規劃金融市場改革之重要參考。以下簡述其重要