金融監理現代化

由於金融機構在整體經濟中扮演關鍵角色，其資金多來自於社會大眾之存款，

用於各產業之生產要素，從而具有強烈的公益性。為保障存款人利益，並維繫金 融體系運作的穩定，促進整體經濟發展，而有實施金融監理之必要，金融機構受 到各國政府高度管制。伴隨金融自由化、金融國際化之趨勢，金融業跨業經營與 整併，面對著瞬息萬變之金融體系，世界各國也在「管制」、「解除管制」、「再管 制」一連串過程中，尋覓最合於國情之金融監理方式，寄以穩固國內金融環境，

並加強金融產業之競爭力。

第一項 金融監理基本概念

最廣義之金融監理可分成三個不同層次：第一層次為金融本身之自律系統，

包含內部控制體系、稽核系統以及風險管理等；第二層次為外在金融監理，主要 是政府金融主管機關對金融市場與金融機構之監督、管理與檢查，輔以會計師之 查核簽證；第三層次來自金融市場本身之制裁，包括同業公會的制衡以及在有效 率的金融市場下，諸如存款人、投資人等對金融機構所形成的市場競爭、監督力

39 蔡朝安、謝文欽（2006），〈金融服務法制整合之發展趨勢〉，《全國律師》4 月號，頁 83。

40 See Michael Taylor, The Search for a New Regulatory Paradigm, 49 MERCER L.REV. 793, 799 (1998).

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量 ⁴¹。惟金融機構內部自律系統須仰賴其員工之道德操守，金融市場之制裁力量 則須建立在市場機制健全與資訊透明化下方得發揮功能，兩者皆有其功能上限制。

從而，由政府主導、具有法律上強制性，且可施以有效制裁之外在金融監理即顯 重要。故一般論及金融監理之重點及意義時，係指「金融主管機關依法對金融機 構所為之監督與管理」，透過政府行政權之作用，對金融體系有預先性規範與事後 補救措施，藉由法律強制力作用即時建立金融秩序、維持金融穩定，並對破壞金 融秩序者加以制裁，保障市場參與者之權益。

金融機構位居融通資金之樞紐，在追求利潤之餘亦須顧及資金之流動性與償 債能力，與總體經濟發展息息相關。同時為政府所用來控制貨幣與經濟政策之工 具 ⁴²，一旦個別機構失序，可能影響市場上流動性，致無法正常為償付行為、發 生擠兌現象，容易影響整體經濟發展，造成嚴重社會問題，故有監理之必要。由 此可知，金融監理帶有穩定金融秩序安定之目的，維護金融體系與貨幣市場之正 常運作，進而健全金融機構之業務經營。進一步言之，金融機構吸收存款、創造 信用，其資金源自於社會大眾，故於運用上須特別注意安全性與公益性問題。也 因多數存款人無法了解金融機構營運情況，亦無能力判斷其良窳，皆須透過金融 監理要求金融機構遵循規範，以保障存款人、貸款人與投資人之權益、確保金融 交易契約之合理性、公平性。同時配合工商產業的發展，提供、分配產業資金的 需求，協助建立產業基礎，以促進經濟的穩定發展。

金融監理體系之架構大體可分為三部分：監理目標、監理模式和監理方法 ⁴³。 監理目標係指政府所訂定之金融政策與監理目標；監理模式則是配合金融政策之 執行與達成監理目標所設計之組織安排、法律規範，包括立法機關制定之法律與 金融監理機關依據法律授權或本身職權所訂定之命令，提供金融監理機關設置及 實施法定職權之法律基礎；監理方法乃金融監理機關達成有效監理所設定之標準 和技術方法，涵蓋範圍廣泛包含監督管理、檢查與處分，用於取得金融機構之必 要資訊，以知悉其業務經營及財務概況、督促其遵守法令規定、對於違反法令之

41 殷乃平（1997），〈金融監理制度的檢討與建議〉，《台北銀行月刊》第 27 卷 10 期，頁 5-15；蕭 文生（2000），〈金融監理法制化之研究－以德國法為參考〉，《經社法制論叢》第 25 期，頁 29。

42 例如中央銀行透過對金融機關之重貼現及最低存款準備影響信用成本。

43 監理目標（public policy objectives）、監理模式（institutional arrangements）和監理方法（techniques and methods）。See Michael Taylor, supra note 40, at 794.

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行為，命其糾正改善，必要時則施以警告、罰鍰、勒令停業、撤銷營業許可或派 員監理等行政制裁，以及監理人員執行監理時須具備所需之專業知識和技能。透 過此三部分形成一個完整的金融監理體系。

第二項 傳統金融監理體系

第一款 概說

傳統金融體係建構於 1930 年代，為重建經濟和恢復市場信心，各國採納凱因 斯的經濟思維：政府介入市場運作，管制市場價格和業務競爭，對金融市場採機 構別、分業管理和分業立法之限制政策⁴⁴。將金融活動嚴格區分，限制各金融機 構所得經營之業務，區分成經營存貸業務之銀行、買賣證券之證券商與提供保險 契約之保險公司等三大類別。同時採取「機構別監理」模式（Institutional Regulation Model），以金融機構之「機構別」訂立不同法律規範，監理機關則依機構名稱分 立複數組織、各自執法。換言之，乃是著重金融機構之類型，而非其從事活動之 性質。譬如被劃分為銀行業之金融機構將適用銀行法，不論從事何種業務，只由 銀行監理機關管轄監理，縱然是銷售證券或保單，仍非由證券或保險監理機關管 轄。並以法規做為監理方法之基礎，即監理機關以金融組織法之規定為本，審核 新設立機構資格條件，且對已設立之機構進行經營期間的監理。在傳統金融監理 體系的金融環境中，市場競爭鬆緩，金融機構朝專業化經營發展，使得風險趨於 單一、各機構間風險差異明顯，各業別監理機關可依其監理目標、訂立不同規範，

以制式化但適用明確且便於執行之法律來監督金融機構的經營概況。

第二款 監理困境

隨著市場機制逐漸恢復，金融創新帶動新型金融商品推陳出新，為增強自身 競爭力，促使金融機構透過跨業經營進行業務整合，發展成多角化經營，造成金 融機構暴露在眾多的風險中。又因市場之不穩定性和波動性持續攀升，導致金融

44 楊偉文主持（2006），〈金融監理機關功能性組織調整之研究〉，行政院金融監督管理委員會 95 年度委託研究計畫，頁 5。

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機構本身和監理機關均難以預測和管理。加上金融機構在功能上逐漸整合的趨勢，

機構別監理模式面臨公平競爭、法規套利、監理死角、重複監理和無法有效監理 金融機構之風險控管等等監理困境，茲分述如下：

一、監理套利與法規套利

由於機構別監理模式係以金融機構之名稱或是行業別區分監理機關與法律規 範，易流於形式認定，使金融機構得以規避機構和業別之外觀，逃避法律規定。

在個別組織法之規範環境下，因適用之法規範不同，致使金融機構本身與其從事 金融商品或服務之交易主體範圍限制寬嚴亦有差別，可能造成金融機構在不同法 規間投機套利或不同監督體系間從事投機套利⁴⁵。

二、監理漏洞與重複監理

金融機構跨業經營的結果，可能使個別監理機關對該從事多重業務之金融機 構進行重複監理，耗費過高監理成本。再就金融機構遵循法令的成本觀之，於提 供一次購足之金融商品或服務時，因各個商品或服務所適用之法律規範未必相同，

必須逐一檢視是否符合相關規範，加重金融機構在人員及法規遵循上的成本負擔⁴⁶。 反之，也可能出現無法歸於任一法規之新型金融商品或服務，亦無法以機構別來 釐清其監理機關，產生監理漏洞。不僅有引發金融機構道德風險之疑慮，更可能 形成監理機關間推諉卸責之情況，嚴重影響監理成效。

三、不公平競爭

不同業別之金融機構所創新之金融商品或服務，縱然經濟功能類似，惟適用 個別組織法的結果，容易產生歧異標準。除有規範論理邏輯矛盾之感，並因各金 融機構所受之監理程度不同，遵循法令成本有異，導致部分金融機構享有較優之 競爭地位，形成競爭秩序之不公。

四、金融風險控管

在金融機構分業經營下，各業者只須控管該業別之風險：銀行業主要從事與 授信相關的業務行為，存放款為其主要業務，主要風險來源為信用風險。證券業 從事之業務為金融商品的投資與買賣，當金融商品受到市場因素造成價格波動時，

45 Kenneth W. Dam, The Subprime Crisis And Financial Regulation: International And Comparative Perspectives, 10CHI.J.INT'L L.581, 595-598 (2010).

46 黃銘傑主持（2007），〈日本金融商品交易法之研究〉，行政院金融監督管理委員會委託財團法人 萬國法律基金會執行之研究案，頁 8。

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將面臨市場風險所造成之損失，主要風險來源為市場風險和流動性風險。至於保 險業以保險契約交易為業，提供被保險人未來之保障，負擔保險風險與資產管理 風險。隨著商品需求與電腦統計技術的發展，衍生性金融商品透過各種商品包裝 與組合後，結合保險與投資特性，因投資標的不同，金融商品亦面對各種複雜之 風險。這些具有高度風險的衍生性商品成為金融機構之資產管理工具，加深風險 的複雜度 ⁴⁷。同時金融機構跨業經營後，所需承受之風險種類不僅隨之增加，且 面臨之風險程度亦在無形中擴大，傳統機構別監理模式難以控管。如何因應傳統 自身行業範圍外之風險，並整合各類型風險、規劃整體風險管理策略，成為金融 監理之一大課題。

第三項 金融監理現代化

第三項 金融監理現代化