金融監理背景

1929 年紐約股市崩盤後，美國金融體系嚴重受挫，進入嚴重且歷時長的經濟 蕭條時期。政府設立調查委員會展開調查，發現直接或透過其證券相關企業來從 事證券業務之商業銀行，過度投資與冒險經營，且往往對證券業務提供過多援助，

危害自身財務健全性，提高所面臨之風險，並對金融體系安全與穩健經營造成威 脅 ⁶⁷。社會輿論亦指向此點，認為銀行把存款資金投入股市的投機行為促長股市 泡沫，當股市崩盤後，反過來摧毀銀行體系⁶⁸。在此背景下，產生改變金融制度 之強烈動機，遂由參議員Carter Glass提出金融管制之構想，限制商業銀行涉足證 券業。同時眾議員Henry Steagall有意促進儲蓄與保險業的發展，不想讓商業銀行 與證券公司與之競爭，在利益交換下，兩人分別在參眾兩院提出銀行、證券與保 險業分業經營的法案，國會通過防弊色彩濃厚之 1933 年銀行法以加強金融監理，

嚴禁商業銀行經營投資銀行業務 ⁶⁹，確立金融業分業經營制度，成為往後 60 多年 美國金融制度的基本框架。

1950 年代銀行以設立銀行控股公司之方式，規避經營地區和業務範圍的限制 規定 ⁷⁰，使其可從事較多之業務，銀行、證券分離之規定形同具文。為填補此一 漏洞，國會於 1956 年制定銀行控股公司法（Banking Holding Company Act 1965）

與 1970 年的修正案，始將銀行控股公司納入聯邦準備理事會之管轄，規定銀行控 股公司之子銀行本身不得經營證券業務⁷¹，嚴格限制母子公司之營業項目，銀行

67 李姍諾（2009），《次貸危機與美國金融監理制度》，國立臺北大學經濟學研究所碩士論文，頁 60。

68 同前註。

69 其中關於銀行證券分離條文共有四條：

第 16 條：商業銀行禁止直接從事有價證券承銷等相關證券業務，但銀行合格證券不在此限。

第 20 條：禁止聯邦儲備系統的會員銀行設立主要從事證券業務的分支機構。

第 21 條：有價證券承銷業者不得從事收受存款業務。

第 32 條：有價證券承銷業之董事、經理人或從業員不得兼任銀行之董事、經理人或從業員。

70 美國銀行控股公司出現於 20 世紀初，係指一家銀行公司控制一家或多家銀行及金融機構股權的 集團公司，迄 1929 年底總計 332 家，其分行或子公司達 2165 家，占銀行總數近 9%，總資產占 25%。

1972 年 Mcfadden Act 禁止商業銀行（包含聯邦銀行和州政府立案的銀行）括州設立分行，但未對 銀行控股公司加以限制。

71 李坤儀（2009），〈美國金融改革與次級房貸危機之研討（上）〉，《信用合作》第 101 期，頁 39-41。

26

與證券業亦不得透過相同之控股公司成為關係企業，在銀行、證券、保險業務間，

設立層層障礙與防火牆，嚴格禁止金融機構彼此間之跨業經營。

第一項 機構別監理模式

由聯邦組成之美國，在金融監理上也採取聯邦與州雙軌管轄之模式。金融監 理在分業經營之制度下，採行機構別監理模式，依照金融機構之類型設立不同監 理機關（包含聯邦和州兩個層級）。

第一款 銀行業

美國採取雙軌銀行體系，即聯邦政府與州政府皆有權核發銀行經營執照，並 有權予以監理，分為聯邦銀行與州政府立案的銀行。聯邦層級之監理機關有五個，

分別為：

聯邦準備理事會（Federal Reserve System，下稱Fed）：管理貨幣供應、監督造 幣廠，決定成員銀行的法定準備金並審核各銀行的穩定性，以及制訂國家的貨幣、

信貸政策等，有超然獨立的地位，地位類似於中央銀行。監理對象為聯邦銀行、

為聯邦準備系統會員之州立銀行 ⁷²、銀行控股公司、外商銀行⁷³以及愛奇法案公 司 ⁷⁴。

通貨監理總署（Office of Comptroller of the Currency）：監理對象為聯邦銀行，

內容包括執行金融檢查、分行設立之核准、制訂銀行營運作業方面之強化措施、

合併案審理、破產宣告與核發執照等。

聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation）：負有清算失敗銀

72 聯邦儲備法規定所有聯邦銀行都必須成為聯邦儲備制度的成員，必須接受 Fed 所提供的保險，

同時也須受 Fed 之監理。而為在吸收存款上和聯邦銀行競爭，州立銀行會選擇由 Fed 提供保險，同 樣受 Fed 監理。同在情形也存在於儲貸協會、儲蓄銀行及信用聯盟。

73 1978 年 International Banking Act 允許聯邦政府核准外商銀行分行與辦事處的成立。1991 年的外 商銀行監理強化法案 Foreign Bank Supervision Enhancement Act 給予 Fed 檢查外商銀行分行及辦事 處權限。

74 愛奇法案公司 Edge Act Corporation，根據 1919 年修訂之聯邦籌備法運許設置之公司，係指根據 該項法案而專門從事國際金融及投資業務之聯邦註冊公司。使美國銀行可以設立子公司，惟其營業 範圍限於銀行業務，在從事國外金融業務時，可規避國內許多銀行法的規範。

27

行，擔任清算人的責任，主要監理對象為有加入存款保險之銀行。

聯邦儲貸監理局（Office of Thrift Supervision）：監理對象為聯邦儲貸協會、儲 貸協會控股公司、州政府立案的儲貸協會而參加聯邦儲貸保險公司者以及聯邦立 案儲蓄銀行。

全國信用聯合會（National Credit Union Admonition）：監理對象為參加全國信 用聯合會保險的聯邦及州立案信用聯盟；州層級之監理機關則為各州之銀行局。

以商業銀行為例，在聯邦須向通貨監總署申請執照之核發，依法加入聯邦準 備制度，成為聯邦準備系統之會員銀行，並向聯邦存款保險公司投保，做為被保 險的會員銀行。換言之，聯邦商業銀行同時受到三個聯邦監理機構之監理。反之，

在州設立之商業銀行，則由各州之銀行局核發執照並負責監理，同時須向聯邦存 保公司投保，受其監理。惟州政府立案的銀行可選擇是否加入聯邦準備制度，加 入者則受 Fed 之監理。

雙軌制度造成監理之分散，權限劃分複雜且容易重疊，因此在檢查權之部分 經協商後分配給各機關。同時為統一報告格式與歧見，幫助金融監理架構之運作，

乃成立聯邦金融機構檢查委員會（Federal Financial Institutions Examination

Council），訂定金融機構統一評等制度，統一監理機關對於金融機構進行檢查評等 之標準及方法，以促進金融監理事務之一致性。然而此種聯邦與州政府相互競爭 之監理模式被批評為造成監理機關忽略銀行之安全性與健全性，引發道德危機，

且監理成本過高，對受監理者而言仍存監理重複之問題 ⁷⁵。

第二款 證券業

早期美國對證券業之管理採取以證券交易所自律為主的不干涉主義，直至 1929 年股市大崩盤後，方重新檢討對證券市場之規範，認為不應全盤放任亦不該 直接管制，改行折衷模式，即在政府有效監督下，以自律團體之管理為主。1934 年制定之證券交易法（Securities Exchange Act of 1934），採取由證券交易委員會

（Securities Exchange Commission，下稱SEC）與自律組織相互協調合作之監理模

75 Heidi Mandanis Schooner, Recent Challenges To The Persistent Dual Banking System, 41ST.LOUIS U.

L.J.263 (1996).

28

式 ⁷⁶。賦予SEC監督及管理證券經紀商、結算機構、自律組織之權限。從事證券業 者必須向SEC登錄，並加入經審核之自律組織，由自律組織以自律規範處罰會員之 不當市場行為，而SEC有權審核自律規範⁷⁷，確保市場公平運作及保護投資人。各 州亦設有證券監理機關，審閱在該州行政範圍內申請上市證券的公開說明書，並 負責在該州內銷售證券之經紀商與自營商及資本額低於 2,500 萬美元之投資顧 問 ⁷⁸。

另在期貨市場也採取折衷之監理模式，由期貨交易委員會（Commodities Future Trading Commission）與自律組織協調合作，負責檢閱所有期貨及選擇權合約，監 管交易與市場，以及執行對營業員的牌照和操守之監理。

第三款 保險業

起因於稅之問題，保險業務依照 1869 年著名案例Paul v. Virginia⁷⁹並非商業交 易，因此聯邦政府缺乏監理權限，劃歸為州政府監理。直至 1944 年United State v.

South-Eastern Underwriters Association⁸⁰一案中受到質疑，法院認為保險無疑為州際 貿易，從而應受聯邦政府之監督。聯邦政府應設置機關管理保險業，保險業務也 須適用現行州際貿易之相關法律 ⁸¹。在保險業者之遊說下，1945 年

McCarran-Ferguson Act確定保險業務專屬州政府管轄，由各州保險委員會負責核發 執照，監理保險公司所提供之服務與商品，國會不得制訂任何法案使管理保險業 務之州法無效、受損或被取代。

為協助各州保險委員會能統一部分制度，形成有效率之保險監理，乃成立國 家保險監理官協會（National Association of Insurance Commissions），由各州保險委 員會之最高負責人組成，負責交換資訊情報、協調監理活動，藉由模範法律與規 則進行監理政策之統一。國家保險監理官協會雖無法律上權限，惟在各州保險監

76 U.S.GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE, REPORT TO THE CONGRESSIONAL COMMITTEE, FINANCIAL REGULATION –INDUSTRY TRENDS CONTINUE TO CHALLENGE THE FEDERAL REGULATORY

STRUCTURE, GAO-08-32 (Oct, 2007), at 8.

77 15 U.S.C. §77, 78 (2006).

78 15 U.S C. §80b-3a (a) (1) (A).

79 75 U.S. (8.wall.)168, 19 L. Ed. 357 (1869).

80 322 U.S.533, 64 S. Ct. 1162, 88 L Ed. 1440 (1944).

81 如 the Sherman Antitrust Act、the Clayton Act 與 the FTC Act。

29

理上具一定影響力 ⁸²。

第二項 機構別監理架構之衝擊

第一款 證券市場自由化

由於資本市場之活絡，國會於 1975 年修訂證券交易法，廢除交易所之固定手 續費制度與放寬市場集中交易限制，以便促進證券業者競爭力。同時強化SEC之權 限，可強制證券業者進行登記、股票買賣與持有狀況之報告。同年 5 月 1 日美國 證券市場完全自由化，被稱為第一次金融大改革 ⁸³，對證券業者產生極大影響，

手續費之收益大幅下降，由自營及投資收益取代，證券商自己進行短期投資交易 與資產管理業務，營運趨於多樣。由於競爭激烈，引起證券業者之整併風潮。並 因證券買賣委託手續自由化，同時透過電話、電腦下單買賣之發展，吸引大量個

手續費之收益大幅下降，由自營及投資收益取代，證券商自己進行短期投資交易 與資產管理業務，營運趨於多樣。由於競爭激烈，引起證券業者之整併風潮。並 因證券買賣委託手續自由化，同時透過電話、電腦下單買賣之發展，吸引大量個