同床異夢：地方發展的角逐競賽

錢來也雜貨店成功的委外經營，經營者秉持著一股為發展北門而努力的經營，

成功的經驗使得雲嘉南濱海國家風景管理處針對北門區域內另一個知名景點「井 仔腳瓦盤鹽田」的經營也萌生委外經營的想法。「井仔腳瓦盤鹽田」OT 承租案，

是北門區域內的第二處景點委外經營的地點，早期雲嘉南濱海國家風景管理處對 於該景點的經營方式是每年招商協助鹽田復育的維護與管理，以付費給廠商的方 式尋求協助管理，主要就是針對鹽田復育進行維護，但並未能針對鹽田的經營衍 伸出更多的附加價值，受訪者 R5 提到，委外復育鹽田持續了幾年後，鹽田的復 育工作也較為成熟，管理處便以 OT 的方式與一般民間企業合作，遊說廠商進入 協助經營鹽田：

最早雲管處是委外經營，最早是用委外找人來曬鹽的方式，就是我一年 政府花多少錢聘請人家來曬鹽，後來它們就改變這個方式，開始去設計 用 OT 的方式，遊說廠商進來，五年一期，現在政府不用拿錢出去，還可 以回收錢回來。（受訪者 R5，20170214 訪談）

像是錢來也雜貨店、井仔腳瓦盤鹽田，這樣的地方，稍微有一個可以當 賣店，有收益的部分我們會用委外的方式，透過廠商去經營來分擔一些 維護管理的人力與費用，像井仔腳目前就是委外管理，早期我們剛進來 的時候是由我們管理處自行管理，每一年都要花不少費用來維護，所以 出租之後我們就負責收租金，廠商也會負責幫你管理這樣。（受訪者 G4，

20170309 訪談）

井仔腳瓦盤鹽田區於 2012 年由皇尚企業取得經營權，以「夕遊井仔腳」作 為品牌行銷，持續聘請北門地區的老鹽工，來推動復育鹽田工作，以維持傳統生 產流程，讓鹽田的製鹽文化可以透過老鹽工繼續傳承，也持續推行體驗鹽田生態 活動，開放遊客體驗；提供定點導覽講解製鹽流程，以供遊客認識天日曬鹽的方 式；鹽田旁邊設置販賣中心，販售以鹽為發想的文化創意產品，提高鹽的使用價

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值，在販售中心也提供老鹽工們所曬製的天日鹽來販賣，是 2001 年台灣正式停 止人工曬鹽之後唯一可以購買到人工曬鹽的場所，體驗曬鹽及日曬鹽產品的供應，

這是井仔腳瓦盤鹽田成為知名景點的因素，關於井仔腳瓦盤鹽田轉為 OT 經營的 歷程及經營方式，在井仔腳擔任鹽工的受訪者 R6 井仔腳當地的文史工作者受訪 者 R5 就提到：

雲管處將井仔腳瓦盤鹽田開放委外經營，皇尚企業就進來標商，當時候 雙方就協調，井仔腳瓦盤鹽田這塊區域不能收取門票，但雲管處也給皇 尚企業很大的空間，景區內的鹽要賣多少都可以拿去賣、拿去製作成對 這個景區有幫助的製品……。(受訪者 R6，20170217 訪談)

皇尚企業那邊經營一定是得聘請鹽工，鹽工不是聘請一個、兩個，一次 請了四個，所以他們要有生產、收入，所以就賣東西，他賣的東西就是鹽 精緻後的產品，像安平出張所一樣，賣以鹽為發想的文創商品，增加產 品的價值。(受訪者 R5，20170214)

以井仔腳瓦盤鹽田區的 OT 委外案是由外來的財團進入到北門進行投資，屬 於結構的作用力進入北門地區，透過其本身擁有的資源，進到北門後提供就業機 會，也提供景點的維護、環境的清潔這類觀光景點基本所需要進行的服務，並且 由財團培育訓練導覽人員以作為鹽田文化的推廣作用力。除鹽田當地的服務外，

也積極透過技術提高鹽的生產價值，將鹽轉換成高價值的文化創意產品。例如皇 尚企業員工受訪者 B4 提到：

我們這邊主要都會聘請北門在地人，因為主要這是 OT 案的合作方案，基 本上就是要創在在地就業機會，像是在鹽田曬鹽的員工都是以前台鹽的 老鹽工，我們請他們回來協助鹽田復育的工作。（受訪者 B4，20170217 訪 談）

我們這邊沒有門票收費，所以如果有有遊客來我們員工就是定點導覽大 概十分鐘左右，講鹽田的歷史、講鹽田曬鹽的過程。（受訪者 B4，20170217 訪談）

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井仔腳瓦盤鹽田區的 OT 委外案成為一種媒介，為北門當地置入來自不同力 量的資源，是為一種結構作用力，但資源進入北門地區的同另外一方面也成為限 制當地發展的規則，在井仔腳瓦盤鹽田在風景管理處為釋出 OT 案出租之前，鹽 田旁的興安宮就已經將廟宇的土地開放給商家承租使用，這個區域的商業行為也 早於皇尚企業進駐之前就已經存在，因此井仔腳瓦盤鹽田區在以 OT 案委外給財 團經營的過程中雙方之間就存在利益分配上的問題，也產生一些衝突，例如：興 安宮廟方以及當地攤販起初對於風景管理處的 OT 案並不知情，是風景管理處與 企業之間已經簽約要到鹽田現場才得知，攤販們便集體圍住入口的路，拒絕皇尚 企業進入，他們認為 OT 廠商進駐後會與原本販售的產品重複搶走生意，也因此 有了衝突，台南縣生態旅遊發展協會工作人員且當時擔任雲嘉南濱海國家風景管 理處志工受訪者 A1、承租興安宮攤販區的受訪者 B3、在地文史工作者受訪者 R5，

以及雲嘉南濱海國家風景管理處公務員受訪者是 G4 都提到井仔腳瓦盤鹽田 OT 案與當地攤販及廟宇所產生的衝突：

剛開始井仔腳要 OT 出去，雲管處已經跟皇尚企業簽約好了當地才知道，

那時候皇尚企業的董事長就很跩，一副那邊他們標到了已經是它們的了 這種感覺，當時候井仔腳本來就已經有攤販區了，雲管處跟他們攤販區 也沒溝通好，反正村民就不爽，就圍路不給他們進到鹽田區去。(受訪者 A1，20170215 訪談)

廟前面的話是私人的，因為鹽田復育之後有一些商機他們就過來擺攤，

所以我們一開始在委外的時候也是有受到一點阻力，它們會有一點反彈 拉，但就是要去溝通協調。(受訪者 G4，20170309 訪談)

他們那邊比我們攤販區還晚設置，差不多我們這邊有三、四年後才進來 雲管處。 (受訪者 B3，20170217 訪談)

那個地方當時要進來的時候，原本的攤商是反對他們進來的，皇尚企業 標到 OT 案要進來設據點前，攤販就抗議封路。(受訪者 R5，20170214 訪 談)

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井仔腳瓦盤鹽田 OT 委外案作為一股結構作用力對於景點的經營帶來改變，

也使得在區域裡原有的行動者權益受到威脅，對此兩方透過協調互動，研擬出一 套雙方接受的提議，也變成財團與在地攤販之間經營井仔腳瓦盤鹽田區的一種新 的規則。雙方之間透過販賣商品的區隔，土產類由攤販區來販賣，廠商以鹽為主 體的文創商品或較精緻的產品，分別服務不同類型的客群，提供不同的服務，例 如受訪者 R5 及 B3 就都提到：

他們彼此就約法三章，攤販這邊賣的東西你們這邊就不能賣，就做出區 隔，小攤販區就賣土產、OT 廠商就賣比較精緻的鹽。(受訪者 R5，20170214 訪談)

在他們標之前都有講好不能賣我們攤販區這邊有賣的東西，只會賣鹽的 產品。（受訪者 B3，20170217）

以井仔腳鹽田的 OT 委外經營案而言，可以發現資源的分配上本身即容易產 生衝突，但也在衝突的過程中使得不同的作用力之間能夠彼此協調、溝通，協商 出對於區域間商業服務的新規則。

二、國家濕地法的施行：觀光發展與保育間的矛盾

2015 年 2 月內政部營建署施行「濕地保育法」，公告台灣 83 處重要濕地，包 刮國際級 2 處、國家級 40 處及暫定地方級 41 處，該法針對濕地管理提出以「明 智利用(Wise Use)」及「零淨損失(No net loss)」之內涵，濕地的利用應該濕地生 態乘載範圍內，對其施以適當、適量、適性之永續利用，實質管理的部分以重要 濕地保育計畫進行；濕地資源開發使用要以濕地面積及濕地生態功能得以復育達 到無淨損失之目標。

國家濕地法的對於濕地提出限制及處罰規範，是濕地保護上一項重要的保護 屏障，然而濕地保育法所提出的濕地範圍，與台灣許多現行計畫重疊，如：國家 公園、自然保留區、野生動物保護區、自然保護區，都市計畫區等，以雲嘉南濱

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海國家風景區範圍而言，就被劃設八處國家級濕地，由雲林開始為鰲鼓溼地，嘉 義朴子溪河口、好美寮、布袋鹽田、八掌溪口，台南北門、七股鹽田、曾文溪口、

四草、鹽水溪口等，濕地保育法的出現雖為濕地保育帶來制度上的規範，卻也使 得與之重疊的土地使用受到限制，使得雲嘉南濱海國家風景管理處在推行觀光政 策時受到干擾及限制，例如雲嘉南濱海國家風景的公務員受訪者 G5 提到：

國家濕地法的畫設的，讓我們在觀光景點的推行上受到諸多阻擾，以北 門來說在水晶教堂的景點設了之後，開始吸引到人潮，我們管理處都已 經想到後續的景點規劃跟遊程安排了，結果來弄一個國家濕地，這讓我 們在觀光建設上綁手綁腳，第一，以實際要執行來講，有的區域畫到住 家，會影響到人家的生活；第二，被劃設的地區長久以來都算是窮困的 區域，好不容易已經要翻身了結果被劃為國家濕地什麼事都不能做，我 們就覺得很無奈。(受訪者 G5，2017/03/10 訪談)

內政部國家濕地法訂定，以及雲嘉南濱海國家風景區的設置，對於西南沿海 的濱海發展都置入結構性的作用力，一方執保護濕地的角度限制土地的開發與使 用，期望讓溼地的經營能夠永續且持續；另一方則是以觀光發展的角度以各種的 規劃來活絡地方，帶動地方經濟的發展，主要以開發為導向，也因此二結構之間

內政部國家濕地法訂定，以及雲嘉南濱海國家風景區的設置，對於西南沿海 的濱海發展都置入結構性的作用力，一方執保護濕地的角度限制土地的開發與使 用，期望讓溼地的經營能夠永續且持續；另一方則是以觀光發展的角度以各種的 規劃來活絡地方，帶動地方經濟的發展，主要以開發為導向，也因此二結構之間