經由以上制度規範面之府際關係之探討，我們可以瞭解法定的中央與地方政 府的關係及權限劃分，地方政府的權能及監督。但實際上，中央與地方關係是相 互關連及相互影響的，不容易界定或硬性規定各自的行動領域，甚至有些事務是 必須府際間協力合作才能完成的。為了政治安定以及政務暢通，各級政府應事先 協議，認知並遵行各自行政領域和權限劃分，並且必須隨時空環境變遷，針對個 別事項時時檢討、調整，或做必要的改進。尤其是探討到府際兼有跨區域合作之 研究時，在探討了制度規範面的府際關係之後，應當輔以動態過程面的府際關係 研究，更加能經由府際互動，知道政府更進一步擴大其權能，不僅可補制度規範 之不足，而且可以極大化政府為民服務的功能。
一、府際管理
府際管理（Intergovernmental Management, IGM），其實是 1970 年代開始，
美國聯邦政府因財政狀況逐漸惡化，原先各種對地方補助制度出現許多重大變 革，府際互動因而轉趨緊張。在僧多粥少的壓力之下，聯邦、各州與地方政府皆 需更加重視並適當調整彼此間的府際關係，找出各種有用的府際互動途徑，方能
維持或擴大施政績效，從此時起府際關係概念，轉而改稱府際管理。府際管理特 別關注政策執行面的問題解決取向，更期待透過非層級節制的網絡行政，以協商 談判與化解衝突來達成特定政策目標 4。
府際管理是公共行政學科中新出現的探究主題，更是行政革新或政府再造的 重要產物之一。這似乎也反映出府際互助關係已發展成為當代公共管理重要課題 之一。它通常代表一種複雜而且交互依賴的管理過程。府際管理一詞與聯邦主義 的特徵和府際關係複雜的現象有密切關連。討論聯邦主義和府際關係，可以提供 理解府際管理所必須的系絡。國外學者艾格蘭夫（Robert Agranoff）認為：府際 關係的管理部分在於強調連接不同的政府單位，以實現特定政策目標的過程
（Robert Agranoff,1988：361；轉引自張四明，1998：218）。張四明教授嘗綜合 學界之論述，指出府際管理與府際關係的區別，主要反映在下列三項特徵：
（ 一 ） 府 際 管 理 是 以 問 題 解 決 為 焦 點 ， 被 視 為 一 種 行 動 導 向 的 過 程
（action-oriented process），通常允許政府官員採取必要的手段，去推動 各項具有建設性的工作。
（二）府際管理是瞭解和處理聯邦政府組織變遷的一種方法或工具，可以用來解 釋各級政府，如何以及為何用特定的方式進行互動，並可提供吾人採取有效 策略行為的建議。
（三）府際管理強調聯繫、溝通以及網絡發展的重要性，這些途徑是促使府際間 計畫得以推展的正面因素。
因為有完善的府際管理，才能達成良好的府際合作。所以府際管理與府際合 作關係極為密切，而本文認為，借鏡於英、紐、澳、美、加等國，藉由「新公共
4 江大樹，府際關係理論（台北：暨大府際關係中心，初版，2001 年 12 月）頁 13。轉引自陳金 貴，「美國府際關係與府際管理」的探討，行政學報，（1990 年）第 22 期，頁 19-22。
管理」（New Public Management）之實踐或改革，得以推動國家進步發展。我國 府際管理應該納入公共管理的理念，並在實務上配合目前中央已積極推行的「 新 政府運動」與「政府再造」。因為從公共管理的興起可以得知：早在 1960 年代末 期至 1970 年代初期，許多學者專家與論著，對傳統的公共行政典範進行反省與挑 戰，企圖擺脫傳統官僚典範陷溺於層級節制的嚴密監控、狹隘的效率觀、政策執 行程序不確實與抽象的公共利益等問題。開始強調「管理」的重要性，並在整個 公 共 事 務 研 究 的 領 域 形 成 一 股 「 從 行 政 官 員 到 公 共 管 理 者 」（ from public administrator to public manager ） 或 「 從 公 共 行 政 到 公 共 管 理 」（ from public administration to public management）難以抵擋的大趨勢。此外，在實務層面上，
1980 年代以後公共管理在累積多年的發展，最後進一步以「新公共管理」的理念 風行全球。例如： 英國在完全變移的典範理念下，推動了包括 1979 年 Thatcher 的主政下之「續階計畫」（Next Steps）及 1991 年 John Major 主政下之「公民憲 章」（Citizen Charter）等再造措施；美國 1990 年代的這波政府再造所進行的「國 家績效評估」（National Performance Review, NPR）等皆有很大成效。值得我們學 習，於進行府際管理時，應融入新公共管理的革新、改造精神。尤其是如下的新 公 共 管 理 之 創 新 機 制 之 內 涵 ， 或 所 謂 的 「 新 公 共 管 理 典 範 」（ New Public Management Paradigm）之八項特色，更是不可忽略（詹中原，1999）。
（一）移轉權威、授予彈性與專業服務
（二）績效控制、測量、結果控制與責任確立
（三）競爭及誘因的企業政府
（四）回應性即時服務的提供
（五）改善人力資源的管理
（六）資訊科技最適化
（七）簽約外包與提升管制品質
（八）強化政府中央的導航功能與準市場操作
事實上，近年來之各國行政改革方案，其重點幾乎都集中在「降低施政成本」
與「提升服務效能」。然而，大部分倡議推動行政革新的領導者，經常面臨內外的
「雙環困境」（catch-22 situation）：改革者若欲降低施政成本，最直接之方式就是 對內刪除部分施政計畫，裁減機關並精簡員額，但此舉勢必遭致龐大官僚體系之 頑抗；改革者若欲提高服務效能以滿足人民需求，則需對外增稅以擴增財政收入，
然而此舉亦難逃反對黨與一般民眾的反彈。Osborne 與 Gaebler 為了抒解這種雙環 困境，遂提出「企業精神政府」（entrepreneurial government）的理念，以為因應。
並提出了改造政府的十項策略，即「如何」可使政府「做好」的十項原則（詹中 原，1999：134-136；劉毓玲，1993）：
（一）導航性的政府：政府對公共問題的解決，係處於引導而非事必躬親的 角色。即自己少划槳，多指揮，發揮「指導性」。
（二）競爭性的政府：政府應將競爭觀念注入其服務與產出之中，以取代傳 統之觀念。及政府用多種誘因鼓勵良性的市場競爭、地區性競爭、以及產業間競 爭，以發揮「競爭性」。
（三）任務導向的政府：認清政府任務之優先順序，藉以集中精力並有效分 配資源。政府機構做事要有彈性，接受隨時指派的工作，以及隨時調整工作之優 先順序，注重「任務性」。
（四）結果導向的政府：政府應對其施政結果負責，並已知作為評量的標準。
即成效比成本更重要，更注重產出而不僅是投入，更應發揮「效率」。
（五）顧客導向的政府：政府的顧客是人民，應將資源及終於對顧客的服務，
並應提供顧客多樣的選擇。
（六）企業心的政府：政府除了節流，更要注重開源，發揮「企業性」。
（七） 分權化的政府：員工自主權力之增加及決策權之下授；在適當的監督 下，讓地方政府或當地機關發揮因地制宜的功能，做好「權力分散」。
（八） 屬於社區的政府：政府將控制權由官僚組織移轉至社區民眾，鼓勵當 地政府及民間社團熱心參與地方事務，發揮「社區自主性」。
（九）預防性的政府：事先的防範中於事後的彌補，政府應具備「預見性」。
（十）市場導向的政府：對不同公共問題，選擇不同市場機能之解決方式；
運用市場力量，鼓勵民間扮演過去政府扮演的部分角色。
另一方面，積極推動新政府運動、實施「國家績效評估」的美國，則是將此 十項策略整合為四項原則：
（一）顧客至上、民眾優先
（二）刪減法規、簡化程序
（三）授能員工、追求成果
（四）撙節成本、提高效能（Gore, 1993；轉引自詹中原，1999：136）
由此可知，新政府運動或政府再造是新公共管理之學術理論在實務面的反 映。我們在探討府際管理，當然應該隨時注入具有企業精神管理的政府之理念，
才能做好府際管理，進一步，才能達成府際合作。
二、府際協調
有鑑於過去我國政府對於政策的制訂與推展，因長期處於監護型地方自治環 境，一直傾向於由上而下的政策類型。因而過渡依賴中央的規劃與決策，形成中 央職權獨大、地方有責無權，更忽略了地方政府政策執行人員的能力與意願，政 府績效也乏善可陳。解決之道，應在中央與地方共同參與政策規劃，政策執行應 考慮地方政府的能力與意願，時時做好績效評估。而這些問題與解決之道 ，首要 及根本的途徑，就是做好府際協調（intergovernmental coordination）。由於府 際關係不僅重視政府間之權限劃分，同時也重視各級政府之間的互動行為。而就 府際之互動關係來看，府際的協調應不僅止於靜態制度面或法規面的理論訴求，
同時也擴及動態運作面是呈現和諧抑或衝突的狀態。故府際協調是一種政府間互 動型態的表現，目的在取得參與互動機關之間的合作行為。
協調（coordination）不僅是公共行政的重要元素之一，同時也是府際關係 運作、府際管理的核心議題。過去三十幾年以來，無論是在組織理論或公共政策，
乃至於府際關係的文獻，協調經常被視為回應組織間或府際間計畫執行問題的一 項標準處方。然而，傳統理論侷限於組織內部控制的觀點，一般只將協調假定是 基於合法性權威，或透過正式的層級節制體系來完成，卻未正視府際間協調活動 所具有的複雜性。換言之，府際間的協調是涉及許多各自擁有不同偏好的參與者
（multiple actors with divers preference），各級政府的組織結構也經常呈現 片斷化和鬆散組合（fragmentation and loose coupling），以及府際間的權力型 態是相當分散而且不對稱的（dispersal and asymmetry）。
故而，在此種情況下，過度依賴正式權威或層級節制的整合，自然無法避免 政策執行的困難、拖延和高度不確定等問題 5。所以府際間協調在府際互動中，
是既重要又困難的任務，而且極易產生協調難題。例如，參與執行的機關之間缺
5張四明，「府際間的協調：問題與解決途徑」，行政學報，29 期（1998 年 8 月），頁 213-250。