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法國地方府際合作

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第三章 地方府際合作的比較研究

第三節 法國地方府際合作

一、法國的地方制度概況

傳統上,法國是一個單一國體制、中央集權制的國家。從法國大革命到第二 次世界大戰,原則上有「省」(departement)、「區」(arrondissement)、「縣」(canton)

以及「市(鎮)」(commune 或譯「鄉、鎮、市」)四級地方的治理,不是由中央直

4劉明德,重構台灣縣市政府組織(台北市,翰蘆圖書出版有限公司,初版,1998 年 10 月),頁 70-90。

接下達命令,統一管理,就是由中央政府派駐官員。各級地方亦設立有專司討論 與決議的議事機關,其委員,如同當時的地方行政首長一樣,均是由政府任命,

而非民選產生。

戰後在全球風起雲湧的「住民自治」的浪潮下,同時法國為回應本土居民「提 高行政效率」的呼聲,地方制度開始重大改變:戰後所制定的第四共和憲法第十 章「地方」,首次引進地方自治的觀念;1958 年起施行的目前法國第五共和憲法 裡,才有「地域團體」(Collectivites Territoriales 或譯「領地團體」、「地方 組織」),係指具有憲法保障的地方行政單位。1972 年法國國會立法通過,增設「大 區」(Region 或譯「區」或「州」);1982 年 3 月 2

「地方分權法」(Loi de Decentralisation)通過後,「大區」才正式具有明確「地域團體」法律位階。此 時法國的地方分為中央行政體系下的「地方行政區域」,以及地方自治制度下的「地 方自治團體」,形成一為分成五個層級,乃是中央派出的地方行政區域;另一則為 分成三個層級(「大區」、「省」、「市(鎮)」)的地方自治法人,但同時是地方行政 區域,因此「行政雙軌制度」之謂乃應運而生(徐正戎、2002:91-92;趙永茂、

2000:49-50,理論與政策第十四卷第一期)。

二、法國地方府際合作

由上文可以知道法國的地方自治,是第二次世界大戰之後就積極推動,同時 推動地方制度的大變革,例如創設「大區」(Region)之全面性地方政府改造制度,

同時帶動地方府際之互動。

法國的鎮(市)非常多,在 1982 年時,法國本土內約有三萬六千法個鎮(市), 但鎮(市)的規模有的非常小,百分之九十六的鎮(市)人口不到五千人,五百 人以下的鎮(市)約有二萬四千個,二百人以下的鎮(市)約有一萬個。大部分 的鎮(市)規模太小、財源不足,自十九世紀以來,雖多少採取措施,促進鎮(市)

的統合,但長期以來並無積極推進的政策。二次大戰後,情況改變,各種促進鎮

(市)統合(groupement des communes)的手段被相繼使用,故而帶來地方府際 互動、合作。其合作方式列示如下:5

(一)鎮(市)組合(syndicats de communes)

此種組合是鎮(市)為了共同處理一種或兩種以上之特定事務所設置而具有 獨立法人格的組織,但一九五九年以前,只能為單一目的,而由相關鎮(市)依 自由契約而設置。一九五九年一月五日命令(ordonnance)承認多目的的組合,

讓組合可綜合性地營運管理複數的公共事務。

鎮(市)組合所共同處理的事務當中,主要的有電力、瓦斯、上下水道、交 通、防洪、灌溉等。

(二)都市區之設立

都市區是具有獨立法人格的事業團體,是在人口聚集地區,由該區內之鎮(市)

所共同設立。一九五九年一月五日命令(ordonnance)以大都市為中心將其周邊 多數的鎮(市)涵括在內,成立都市區,並綜合性地開發、發展水道、瓦斯、電 力、交通工具、公共衛生等各種設備。此一都市區可基於有關鎮(市)之申請或 由命令形成之,它以區內的鎮(市)議會代表所組成的議會(conseil)來經營。

都市區具有法人格,它與鎮(市)組合有如下不同之處:

1. 都市區固得依有關有關鎮(市)之合意而設置,即使無鎮(市)彼此之合 意,亦得經諮議院(Conseil d’Etat)所議決之政令而設置。

2.在議會的結構上,採依人口比例之比例代表制;在鎮(市)組合上,其運 作原則是各鎮(市)平等的平等代表制。

5 張正修,地方制度法理論與實用(一)(學林文化,初版,2000 年 9 月),頁 26-38

都市區的權限,是由議會於取得經鎮(市)之同意後決定之。除了特定的權 限,例如住宅興建、消防設施之外,在都市區形成以前,由既有的鎮(市)組合 所管理、營運的所有業務也當然由都市區加以管理。

(三)都會圈共同體(communaute urbaine)

都會圈共同體係由位於大都會圈( aire metropolitaine)的鎮(市)所共同 設立的廣域性聯合組織,該組織的中心目的是在擬定都會計畫並建設公共設施。

都會圈共同體係基於國會所制定的「特別法」(一九六六年十二月三十一日公 布、一九六八年一月一日施行)而創設,該特別法之目的乃欲使大都會圈內的都 市行政更加順暢、更有效率。

都會圈共同體的第一特色:為了因應將來都市化區域的擴大,故除了既有的 都市化區域外,也將未來有都市化可能的區域包括至該區域圈內。

都會圈共同體的第二特色:在都會圈內,以都會圈共同體為第一級,而以鎮

(市)為第二級,導入了事實上的二級政府體制。都會圈共同體雖非地方自治團 體但具有準地方自治團體的性格,因其行政之執行,係基於適用於鎮(市)之現 行法而為之。

都會圈共同體設有議會,議會由各個鎮(市)自其議會所選出之代表組成,

議員數額因加入鎮(市)數目而異,亦因聚集之人口數而異。

一般都會圈共同體之事務以及權限只限於由有關之鎮(市)所明確委任的事 務與權限。而前述的特別法例示了有關鎮(市)可適宜委任給都會圈共同體執行 之事務。鎮(市)對於都會圈共同體所委任的事務,有如下:

1.有關都市計畫之調查、研究等。

2.都會圈全區域應廣域性加以利用的公共設施之建設管理,以及與大部分鎮

(市)有關之公共投資。例如:道路、上下水道、交通、公共衛生、公共 用地、住宅、小學等。

3.未必是都會圈全區域應廣域性利用者,但卻橫跨鎮(市)的境界,而相當 程度可廣域性利用的公共設備之建設管理。例如:保健(醫院等)、體育、

社教、美術文化等之設施。

4.法律中雖未明示,但都會圈共同體議會與各鎮(市)議會間互相協議,而 以之為都會圈共同體所應處理之事務。

(四)新市鎮(vills nouvelles)

新市鎮是解決鎮(市)問題的一個方法,它是在人口不太多的地區裡,以充 分的事前計畫建設新的都市集團,使該都市具有完整的基本結構,用以充足居民 生活上的需求。一九七○年七月十日立法之目的,即在於建設及整備新市鎮,在 其建設預定上,須至少建設一萬戶之住宅,且新市鎮之設立須於諮詢相關機關後,

依經諮議院(Conseil d’Etat)之議決所通過之政令而決定。

在設定新市鎮時,居民可以選擇都會圈共同體(communaute urbaine)、及都 會區域(ensemble urbain)等其他方式。

(五)大區(region)

第二次世界大戰之後,法國的工業化進步快速,國土規劃及區域之開發成為 重要課題。由於縣作為行政區劃單位,其區域過於狹小,不符合與擬定國土綜合 開發之基本計劃時所需,應比縣更廣闊之區域為規劃單位之需求,故積極劃定、

創設「大區」(region)。於是在一九五九年時,政府內部就有創設新大區制之提 議,同時決定設置大區行政首長以掌管縣彼此之間的聯絡、調整業務,繼而於一 九六一年決定將所有的縣分割為二十一個大區。此制度於法國一九六四年正式運 作,歷經一九七二年的改革,於一九八二年正式成為公法人,並於一九八六年具 有民選議員所組成之議會,議會所選出的議長就是大區行政首長。大區政府下設

一行政總署,置署長一人,為高級常任文官。總署之下再依法定執掌的規範原則,

就各大區政府之規模大小,預算多寡,施政重點來分設局、處或任務編組,並設 立經濟及社會諮詢委員會之諮詢性機關,組成大區的行政團隊。

大區之創設等同於國土規劃與行政區劃之同時進行,既因應經濟發展之需,

大區可以參加國家經濟規劃,並對於其本身大區? 經濟規劃擁有相當程度自主 權。另一方面,由於按實際需求,因取數縣為一大區,故除基於國家政策推動經 濟開發與區域開發;並就橫跨數縣的公共設施進行調整;在大區內進行各縣的調 整。並同時解決各縣、鎮(市)所難以處理的跨域問題。

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