美國地方府際合作

美國是多元民主國家，制度上更鼓勵地方自治與府際合作，所以其地方政府 既競爭又合作，並且各州之地方政府間因法制或需求不同，也造就了各種模式的 地方政府的合作，案例更是不勝枚舉，並且容易跨越不同合作組織。欲探討美國 地方政府協力合作，應就美國地方政府跨區域間發展合作的機制與管理，以及實 際合作做一番探討。首先讓我們檢視一下美國地方政府間合作程度光譜的分佈，

再探討其地方政府間合作途徑，以及地方政府合作協議之類型。然後再就美國地 方政府合作的方法或案例加以介紹（陳立剛，2001：12-18；1996：44-45）：

一、美國地方政府協力合作程度之分佈：

美國學者 Christensen 曾就其觀察，提出美國地方政府協力合作程度光譜圖，

從自主性的運作（Autonomy）至機關之合併（Merger）加以分析（Christensen 1999：

32-39；轉引自陳立剛，2001：13-14）。

（一）自主性（Autonomy）

政府間彼此獨立運作，並不受其他機關的影響。亦即機關本身不與其他機關 發生互動合作關係。

（二）交換資訊（Information Exchange）

此為基礎性的府際互動關係。透夠彼此資訊的互換，瞭解未來可能產生之公 共問題、趨勢所在，通常透過網路、發行簡訊（newsletter）等方式傳遞。

（三）共同學習（Joint Learning）

.共同學習乃指地方政府共同發覺新的事務或學習解決問題的技巧。這種共同 學習的參與可來自資訊共同彙整或由外部團體提供學習的知識和經驗。這些學習 可透過共同尋找問題所在、共同舉辦公聽會討論互動的方式來尋求問題解決的共 識。

（四）評估與討論（Review and Comment）

此方式要求較多的府際互動。這種互動方式常見於當某一地方政府的行政行 為，將影響其他周遭的地方政府時，常需提出報告並尋求其他機關的評估與討論，

甚至於有可能針對共同的討論做出一些原訂計畫的改變。

（五）共同計畫（Joint Planning）

這種合作指稱的是一些政府規劃方案，透過彼此的評估與討論，共同設定行 動。但在規劃後，往往由單一政府執行或參與的地方政府個別予以執行。

（六）共同負擔財務支出（Joint Funding）

這種合作關係是指政府間共同負擔支出，以便執行地區事務或工程。這種互 動已較共同計畫方式更加密切合作，因此，這種共同負擔財務支出方式，往往會 在正式文件中規範彼此負擔的義務及責任等法條。

（七）聯合行動（Joint Action）

聯合行動要求，不僅在規劃及財源上合作，更進一步要求一起執行計畫、方 案。聯合行動包括由各組織不同機關的分工合作。

（八）聯合開發（Joint Venture）

聯合開發是指政府間共同合作，進行工作的執行，而且在執行中並不將工作 分化成分由個別單位執行。聯合開發在組織性質上，有可能是臨時性質的任務編 組，但亦有可能是全職的正式性質之編制方式。

（九）合併（Merger）

合併是一種極端性質的府際間合作模式，亦即相關政府間將其目的、權力、

資源、人力做全面的併整，而成為一個新的機構，且具有其新生的任務。不過，

合 併 亦 意 味 著 府 際 關 係 的 互 動 亦 不 復 存 在 ， 因 為 原 來 機 關 已 合 併 為 一

（Christensen,1999：32-39；轉引自陳立剛，2001：12-14）。

二、美國地方政府間合作之管理模式

有關美國地方政府區域性的合作，於 1980 年末及 1990 初相當盛行，主要原 因是地方政府財政困難，共同合作可以減少施政成本、創造共同利益。另一方面，

有些府際跨區域合作除了解決區域內共同面對的交通運輸、垃圾處理、空氣管制、

休憩等問題之外，同時也為了避免州政府對區域性問題的立法規範（mandate）之 干預。因為一些州會採取由上而下（top-down）的立法方式，要求地方政府必須 共同合作解決區域性的問題，為減少這些干預，許多地方政府便建構其協力合作 的模式。這樣的地方政府區域性的合作，共可分為以下的十一種合作管理類型

（Walker,2000：287-297；Nice,1987：191-196；轉引自陳立剛，2001：14-17）：

（一）非正式合作（Informal Cooperation）

此為區域內各地方政府透過非正式之協力合作及行動，進行地區性之發展與 建設，這是一種最簡單易行的府際合作方式。

（二）府際服務契約（Inter-local Service Contracts）

這是指地方政府以簽訂契約的方式，共同來提供各地方政府所需的服務或其 他合作事宜，這是一種在大都會（metropolitan）常常使用的方式。

（三）合力協議方式（Joint-Power Agreements）

這是由二個或以上的地方政府共同協議進行服務的規劃、財政的分配及執行 的合作，將服務一視同仁，送及參與合作協議的所有地方政府轄區。

（四）正式或非正式的組織間協力（Formal and Informal Interagency Collaboration）

這是指透過不同地方政府的組織或機構的正式的或非正式的協力，來完成一 些特定的府際方案，如公共事業、犯罪防治、公園休閒等活動。

（五）境外管轄權（Extraterritorial Powers）

這種方式是指有些都會區的地方政府被允許將其一些的管制權力（regulatory authority）延伸至轄區外的非法人郊區，這種管轄權給予都會地方政府對其都會成 長所需的管轄權力。

（六）區域政府聯盟（Councils of Governments , COGs）

這是一種在美國各地區盛行的一種地方政府合作模式。此為一種多功能的地 區性的合作機制，它常由地區裡的地方政府自願或州規範成立的。COGs 內部成 員不一，大多數的 COGs 扮演地區性規劃及協調性的功能，以做為區域合作的觸 媒。COGs 的預算主要來自聯邦、州的補助款，各參與地方政府的捐款及研究、

規劃方案所帶來的經費，及地方上企業的捐款。

（七）城市聯邦制（Federate Government System）

此為將區域內地方政府，以聯邦（federate）的方式組合成法定管理機構。

（八）市、縣合作制（Municipality and County Cooperation）

此方式是指將相鄰之市、縣予以協調合作，將其協調合作之成果擴及於全部

（市、縣）轄區。

（九）兼併（Annexation）

這是指將鄰近的地方政府（大部分為郊區政府）加以合併，這樣的由中心城 市為主逐漸向郊區擴大兼併的方式，這在十九世紀時的美國相當流行，尤其是在 美國西部及西南區最常發生。其原因是這些區域，中心城市的郊區大都為非法人 化的郊區，故得以採取兼併的方式，進行都會整合。

（十）區域性的特區及管理局（Regional Special Districts and Authority）

這些區域性的特區政府是由州政府所設定的，它的主要功能是提供區域或都

會區內的某種共同需求的服務功能，如公共運輸、衛生下水道處理、污染控制、

供水等。這些地區性的特區或管理局有三種特性：

1.須透過州立法規範並牽涉區域地方政府的功能轉移（functional transfer）； 2. 它是一個獨立、專業而且政府功能完備的組織；

3.它的營運情形，須向特區公債擁有者、地方政府及消費民眾負責。在不少 的美國跨地區發展中，區域性的特區及公共管理局可算是普受使用模式。

（十一）.外包（Contracting）

將地方政府業務透過與私人企業之簽約外包，是地方政府經常使用的服務提 供方式。尤其在「政府再造」的推動下，過去傳統由地方政府提供的服務，已逐 漸由私人企業承包提供。進行公私部門之協力、聯合開發，對於政府經費之撙節 不無幫助。

三、美國地方政府間的行政協議（administrative agreement）之類型

美國地方政府為履行跨行政區域之事務，最常使用的方式之一就是與其他地 方行政機關訂定行政協議（administrative agreement），甚至向其他私人機構或地 方政府購買服務或共同分享資源及分擔服務經費。類似這種跨行政區域的協議，

可包括各種不同的業務，如交通運輸、垃圾處理、廢土處理、水資源保護、環境 保護、消防業務等。據調查分析，有將近百分之六十三的地方政府皆有簽訂此類 服務的協議或契約。

地方政府間的協議，往往具有以下特色：

（一）由二個以上的地方政府參與訂定。

（二）訂定協議乃針對特定事務或服務。

（三）這些協議並非永久有效，其內容包括重新協商或停止協議的相關規定。

（四）一些重要事務的跨行政區域合作協議，須經由州議會同意。

這種透過府際間的服務協定（inter- local service agreement），大致可分為下列 三種類型（Henery,1999；轉引自陳立剛，2001：17-18）：

（一）府際服務合作契約（inter-governmental service contract）

透過地方政府間的契約簽訂，給另一地方政府提供某一服務，並訂定給付的 程序及方式，以便為其居民提供服務。

（二）共同服務協定（joint service agreement）：

由二個以上地方政府共同規劃、辦理並分攤財務，以提供服務於共同加入協 定的行政區域之居民，所簽訂的協議。

（三）府際間服務轉移（inter-governmental service transfer）：

此即將某一項事務移轉（transfer）給另一個地方政府、公共管理局（authority）

及非營利機構。這些轉移的事務領域常包括社會福利事業、重大公共設施的興建 與運作等。

美國地方政府間之協力合作，於一九八０年代末期及一九九０年代初期，府 際間相當盛行，又適逢政府再造運動旋風，使得地方政府在彼此的合作伙伴關係

上及公私角色互動關係上，採取較具彈性、鬆綁的方式。地方政府間的合作則多 樣化，故地方政府間協議亦形成多種形式及多重性。然而，在地方政府間協議訂 定上，其內容上仍有必須特別注意之處：1.經費之分擔 2.哪些明確的服務項目協 議中提供 3.協議終止與重新續約的期限 4.如何取得協議生效的程序 5.協議進行時 之監督事宜 6.協議執行發生之糾紛，應當進行的協調機制及其程序。

四、美國地方政府跨區域合作的案例

區域或都會區的治理，有其多元性及複雜性，而美國在其多元自治的府際關 係下，呈現出「多重層次的治理」（multi-level governance）的治理制度。在不同 程度及不同形式的合作關係下，所呈現的跨區域治理的類型，則是相當有創意及 彈性化。故其地方政府的跨區域合作的方式，同樣呈現多樣性甚或綜合化，不容 易歸類而名稱亦不一致，型態亦多樣化。但最為熱門且較為重要的合作機制，則 是成立特區（Special Districts）。

（一） 美國的「特區」（Special Districts）

美國的「特區」，由於是州建立的五種經美國普查局（U.S. Census Bureau）

所正式承認的地方政府之一 ¹，故亦稱「特區政府」。「特區」是獨立於「一般目 的政府」（General Purpose Government ）之外個別的政治、行政、財政個體。「特 區政府」與「學區政府」（School District Government ）合屬「限定目的政府」（Limited Purpose Government）。限定目的政府的性質很特別，是將傳統的一般目的政府的 特定一項或幾項功能獨立出來，依州法律規定，另行成立的政府。成立的目的即 在處理該特定功能或達成某種特定任務，其種類頗多，如消防、水源處理、公共

1 郡（county）、自治市（ municipalities）、鎮區（townships）、學區（school districts）及特區（special districts）是透過州憲或一般法律所建立之地方政府。參閱蕭全政等譯、2001：780-784、