高高屏跨域合作

設等的整體合作發展，這些也都是每個現代的、服務的政府必須共同面對，並且 應積極負起責任。而自由、民主、開放的社會，民智大開、人民主權及社區意識 蓬勃發展，人民不僅要求政府作更多更好的公共服務，並且積極介入公共事務以 爭取最大的公共利益。因而，政府施政必須將民意趨向列入考量，積極反映民意，

為民眾謀取最大的福利，更可以避免抗議事件之發生。而且高、高、屏三縣市對 於跨區域合作，在主觀意識上認知到尊重民意，而在客觀環境上又必須合作解決 區域公共問題以及促進區域發展，而非獨善其身。尤其精省之後，各縣、市地位 提升、直接面對中央，造成地方政府更為競爭。相對的，府際間的合作帶來的資 源共享、創造共同利益，則是各地方政府的共識。所以，區域間之聯盟與合作的 需要，及其重要性更為增加，也正是地方政府所嚮往的。

（二）有鑑於高、高、屏三縣市，雖兼具農、工、商及觀光休閒重鎮地位，以 及世界級的高雄港灣城市，目前在國家整體發展上已逐漸扮演舉足輕重的角色。

但由於政府長期重北輕南，全國各種政治、經濟、文化等資源，以及重大建設，

大都集中於中央政府所在的北部地區，比較之下，南台灣的高高屏地區的建設、

發展是相對地落後、遲緩。故而南台灣大眾常常發出不平之心聲，並常常砲打中 央。但是在政府財政赤字已超高，而經濟持續不景氣時，中央政府可能已自顧不 暇。所以南台灣的高高屏地區，希望透過府際間積極合作，並爭取中央支持與協 助，努力迎頭趕上，以平衡南北差距，甚或超越台北都會區。而高高屏地區經過 近年來的發展，已然形成共同生活圈，加上區域間的合作發展，使得地方政府之 府際關係，形成互補與互利的伙伴關係，因此跨域合作已是潮流所趨，故高高屏 跨域合作也是時勢所逼。所以在高雄市謝長廷市長上任後，就積極與高雄縣及屏 東縣聯繫合作事宜。更於八十八年元月三十一日，第一次高高屏首長暨主管會報 中，發佈了具重大指標性的「高高屏區域聯盟共同聲明」，從其如下的共同聲明之

「前言」，就可知道高高屏三縣市推動跨區域合作的決心，並從此正式拉開「高高 屏三縣市跨域合作」的序幕。

高雄市、高雄縣及屏東縣三縣市幅員均相當有限，但各有其區域特色及優

勢條件，例如，高雄市有發達的工商港埠，高雄縣有蓬勃的農業生產，屏 東縣有聞名的觀光遊憩。所以，高高屏三縣市若能以「共存共榮」的精神 進行跨域合作，建立協調溝通的管道，將可一起營造休戚與共、唇齒相依 的高高屏共同生活圈，進而成為台灣地區最有活力及競爭力的區域。

高高屏跨區域共同性問題的出現，並非一朝一夕之間，而各地方政府資源有 限，又缺乏單獨處理問題的能力。另一方面，高高屏三縣市針對高高屏跨區域合 作的實際情況而言，在行政運作上，無論是歸併、設置區域專管機關、設置聯盟 政府或授予境外管轄權，都涉及改變現有的政治運作，甚至修、訂法規才可能達 成，且對於政治生態的衝擊較大，所可能產生的阻力也就相對提高，故高高屏跨 區域合作以採取「政府間的合作」即府際合作，是較為可行的作法。故而積極進 行「高高屏跨區域合作」（洪富峰，2000：69-70）。

二、高高屏跨域合作方法及過程

由於高高屏跨域合作進行已經過五年，其合作事項及內容，因過多且屬於靜 態面的資料，於「高高屏首長暨主管會報」會議資料、或會議記錄，及平面媒體，

皆容易獲悉，故不在此討論。而僅就較動態面的跨域合作之推動方法及過程，於 下文作一簡單探討。

從第一次「高高屏首長暨主管會報」中，發怖了具重大指標性之「高高屏區 域聯盟共同聲明」中所列舉的四項「做法」：

（一）正式成立高高屏首長聯繫會報。

（二）三個月召開會議一次為原則。

（三）以議題討論為導向。

（四）委託民間團體或學術界研擬議題。

已經為探討高高屏三縣市跨域合作，提出了跨域合作推動方法的大方針：先 經過三縣市預備會議討論、協調出可行之會報提案，再經過「高高屏首長暨主管

會報」研討、達成合作議題共識，通過提案並提出解決辦法，再由相關組織部門 負責執行並持續追蹤、列管，直到任務完成、解除列管。

經過訪談主辦人員，其實際的運作則為：

（一）各縣市先就自己欲在「高高屏首長暨主管會報」中提案的相關議題，

邀請相關學者專家及相關業務主管先做研討，做最好準備。例如高雄市在八十九 年三月至八月間，共曾舉辦四次有關「大高雄都會區跨域合作行動方案之研究」

的座談會，設定議題、並深入討論研究。

（二）各縣市先就各自議題，經內部研討達成共識，設定為各自政府的提案。

預先把各縣市擬提出之提案提報會議籌備處，以便籌備單位統籌整理，做好預備 工作。

（三）主辦單位先召集各提案相關業務主管及經辦人員，召開預備會議（各 縣市提案暨歷次決議案辦理情形檢討協調會），充分討論提案，並作可行性篩選。

若具共識則作成初步決議，提交「高高屏首長暨主管會報」中成為事務性報告案，

提出報告，並予照案通過。若於預備會議未達共識或須更深入研討，則於「高高 屏首長暨主管會報」中提出建議或作成政策性討論案，於會報中提出討論做成決 議，同時提出解決辦法。若有臨時提案則於會報中即席提出討論，並於做成決議 後提出解決辦法。

（四）會報中藉由三縣市首長及相關機關主管充分討論，對於各項提案都均 能達成共識，獲致具體決議，並制定解決辦法。

（五）會後再經由各相關單位或機關依決議積極辦理與推動，更時時繼續追 蹤議決事項辦理情形，並列入嚴格管考，直到圓滿執行完畢，才予以解除列管。

自八十八年至九十二年高高屏首長暨主管會報，共計有三十件決議事項，其 中十六件已解除列管，十四件尚繼續追蹤。由此可見高高屏三縣市對於府際合作 之積極與熱忱。例如去（九十二）年通過之「為因應未來城市與區域合作暨競爭 之需，建請高雄市公教人力發展局配合開設相關訓練班。（高雄縣政府、屏東縣政 府提案）」，高雄市政府公教人力發展局即積極配合規劃於本（九十三）年辦理三

期「區域發展執行力專案班」與高屏兩縣積極推動區域合作發展，並已分別於四 月二十七日至五月三日、五月十七日至五月二十一日開設「交通觀光」專案班及

「環保、水資源」專案班，並獲得三縣市相關人員的熱烈參與訓練。

而且在執行跨區域合作事務，若須中央協助，則由相關主辦單位，積極向中 央相關部會，請求協助。為突顯出高高屏跨域合作行動的毅力與決心，以及對合 作事項表示重視與緊迫需要，高高屏三縣市首長，則常聯袂北上，向行政院遞交 三縣市相關共同訴求之說帖，以爭取中央的支持。如此進行推動方法，一直受到 各界肯定，也希望高、高、屏三縣市跨域合作，能有具體成效，寫下南台灣奇蹟。

同時就高雄市、高雄縣及屏東縣三縣市目前一直最為人民所關心或是最具急 迫性，並已經過多次討論的跨區域公共事務，分別歸納為生活品質、文化交流、

產業發展、交通運輸及區域行銷等五個面向進行研究，以反映民眾殷切的需求。

並同時依此五個面向，整理出十個行動方案，積極進行高、高、屏三縣市跨域合 作。其內容列舉如下（洪富峰，2000：11-12）：

（一）生活品質方面

1.「水資源開發與河川整治」行動方案。

2.「廢棄物清理」行動方案。

（二）文化交流方面

1.「文化資源與文化活動交流」行動方案。

2.「海洋文化的塑造」行動方案。

（三）產業發展方面

1.「高雄多功能經貿園區發展」行動方案。

2.「高雄軟體科技園區發展」行動方案。

（四）交通運輸方面：

1.「爭取設置南部國際機場」行動方案。

2.「興建大高雄都會區捷運系統」行動方案。

（五）區域行銷方面：

1.「觀光景點整合及精緻化」行動方案。

2.「都市節慶的創造」行動方案。

另一方面，高、高、屏三縣市跨域合作的實際推動過程，可以依循「高高屏 首長暨主管會報」之各次會議之進行，以及決議執行情形，得以瞭解此跨域合作 進行方式、過程及結果。到目前為止，會報流程如下：

自謝市長於八十七年底就任高雄市長後，就積極促成高高屏首長聯繫會報，

期盼有效解決三縣市共同關心的議題。高高屏三縣市首長決定，每年依高雄市、

高雄縣、屏東縣順序，共同輪流辦理「高高屏首長暨主管會報」共三次，自八十 八年一月三十一日第一次會報於高雄市麗尊大酒店召開，至九十二年止，每年確 已各由三縣市共同輪流辦理，各召開三次，已舉行過十五次。今（九十三）年第 一次會報亦於五月十五日於高雄市圓滿完成。會中計有四件提案（九十三年第一 次「高高屏首長暨主管會報」）：

（一）高雄市、高雄縣、屏東縣三縣市共同成立「高高屏地區永續發展委 員會」。（高雄市政府提案）

（二）第二次「高高屏三縣市聯合招商活動」接辦縣市及相關事宜。（高雄 市政府提案）

（三）建請共同向中央爭取經費，辦理省道高屏大橋、里嶺大橋、雙園大 橋等橋面景觀改造工程。（高雄縣、屏東縣政府共同提案）

（四）建請高高屏三縣市首長共同向中央相關單位爭取，於橫跨高屏溪之 各座公路橋樑兩端設置路檢設施及監視系統。（屏東縣政府提案）

經由上述，可以大致瞭解高高屏三縣市跨域合作之輪廓，從合作進行過程中 皆可看出高高屏跨區域合作確實是艱難及具挑戰性。

三、跨域合作之機制

高高屏跨域合作組織就是在特定的政治氛圍下的產物，如「高高屏首長暨主 管會報」、「因應加入 WTO 會議」、「水資源規劃小組」、「空污聯合稽查小組」、「九 二一震災南部各縣市聯合賑災小組」等非常設性的組織可以作為基於事務性需要 所成立的跨域合作組織，再藉由這些合作組織所達成的議題合作共識，如「高高 屏首長暨主管會報」、「反對興建美濃水庫共同聲明」、「空氣品質清新公約」、「成 立自來水公司合作計畫」等作為跨域合作共識，再以組織及共識做為理性合作的 基礎。

然而，跨區域合作的組織，如果要長期運作並能確實發揮功能，就不能僅維 持非常設性的型態，應以首長定期集會為最高決策機構，其次交由合作推動小組 據以執行，再基於個案或業務需要成立工作委員會，分別執行所交付的任務。

再透過這些合作共識的達成以及組織的運作，區域內的互動必然增加，資源 的整合運用將更為便利，政府部門之間功能性的連繫也因而提高，並因而建立起 區域內的連繫網絡，進一步形成區域性集團，同時透過政策的宣導也會引發民眾 意識的覺醒，此外這些功能性的影響，也會交互影響，相互成就因而產生。

這些功能性聯繫與互動的結果，自然會對區域內的「決策者」（如各縣市政府 的首長及單位主管等）、「技術官僚」（主管相關業務之人員）造成決策與執行的影 響，而「利益團體」原本可能只針對個別縣市政府運作以影響決策，當跨域合作