高高屏「水資源開發與河川整治」實例探討

「高高屏三縣市跨域合作」所進行的跨域公共事務，歸納為「生活品質」、「文 化交流」、「產業發展」、「交通運輸」與「區域行銷」五個面向進行研究。而每一 面向皆含括兩個行動方案，共十個反映民眾需求的行動方案。而本研究即選擇其 有關生活品質方面之「水資源開發與河川整治」行動方案，作個案研究。以下依 個案選擇、台灣目前「水資源開發與河川整治」之概況及高高屏「水資源開發與 河川整治」之跨域合作，作簡要論述：

一、案例選擇

由於生活品質的好壞，影響大眾之身心健康甚鉅，政府有責任改善、提升生 活品質。例如做好環境保護之無噪音無污染、提升飲用水之質優量豐、營造健康 和樂的社區生活等等。而高高屏三縣市之跨域合作正如火如荼推行，其中「水資 源開發與河川整治」及「廢棄物清理」兩個行動方案正是生活品質面向的跨區域 合作行動方案。尤其是高高屏地區的缺水、水質差、水污染等影響生活品質、身 體健康，形成居民怨聲載道的民生問題，地方政府應該責無旁貸的儘速加以妥善 解決。然而就水源、水流域的維護與管理，水污染防治或興建水庫、攔河堰、淨 水廠，以及輸水管線配置與維護等，皆非高高屏任一地方政府在本位主義之下可 以單獨解決的，應該及早經由跨區合作，圓滿完善解決高高屏地區飲、用水問題。

而有關整個高高屏三縣市跨域合作，共十個行動方案，確實無能力在有限時間於 一次研究中作成研究報告，故選擇與我們生活密切相關之「水資源開發與河川整 治」的跨域合作，作案例研究，除了探討高高屏三縣市之跨域合作之實際情況，

並用以探究我國其他地方府際合作之可行模式。

二、我國「水資源開發與河川整治」之概況

關於水資源開發與河川整治，可歸屬於水資源管理與河川管理問題。大部分 的人可能會認為台灣水是取之不盡、用之不竭，但事實上根據統計台灣的水資源 一向缺乏。台灣地區年平均降雨量高達二千五百多公厘，約九百多億立方公尺，

是世界平均降雨量的 2.5 倍至 3.5 倍，但是有兩個特性使得留下來的水很有限：

一是中央高山地區年降雨量高達四千公厘，而沿海地區約僅及二千公厘。但因地 勢陡峻，所以河川逕流量很快，能夠留下來可被利用的水資源非常有限。另外，

尤其是在南部地區特別明顯，即約 78﹪之雨量集中於五月至十月之豐水期，與十 一月至四月之枯水期差別很大，豐水期之水量多又過度集中，但有水時卻又留不

住，甚至會造成災害。以致其他時候經常都是乾旱的狀況，缺水情形非常嚴重。

故而帶來水資源開發與河川整治的問題（林照真，1998：25；詹中原，1999：

503-504）。

由於河川陡峻又短小，豐水期急流入海，行水區又未嚴加規劃管理，違建、

搶建使得河面更窄，而河川的污染、傾倒廢棄物、盜採砂石等，大大破壞環境及 河川蓄水及排水之基本功能。加上山區或森林的濫墾濫伐，破壞水土保持。故颱 風、雨季來臨，則山區土石流，窪區是洪流，例如民國九十年「桃芝」及「納莉」

颱風之肆虐。更重要的是台灣主要飲、用水，幾乎完全依賴河川及水庫蓄水調節、

供應，再經由自來水公司取水、淨化、輸送到用戶。枯水期是到處缺水、限水；

而由於河川受污染，水質惡化，浪費許多防治、淨水成本。所以水資源開發及河 川整治已成為重大事件，而地下水可能被污染含毒、超抽又會地層下陷故不足取，

海水淡化處理則成本過高。所以台灣水資源開發，必須依附於良好的河川整治、

維護與管理。

由以上論述，可以知道河川整治之重要，但以往我國的河川管理或治理上卻 是存在許多缺失。例如：河川從山上流下來直到出海口，但分三段管理，上游林 務局管、中游水土保持局管、下游水利處管；另一問題為我們的河川在不同河段 適用不同法律，上游適用森林法、中游適用山坡地保育條例與水土保持法、下游 適用水利法；以往淡水河一半歸台灣省政府管，一半歸台北市政府管；上游的水 庫也一樣，一個是省政府管，一個是市政府管，然後是各自為政，責任也容易互 相推諉，造成權責不清。而在其他先進國家，一條河川都是一個單位管，整個流 域從上游水庫，包括水資源的利用、防洪的運轉與錯開洪峰，到下游精華地區的 洪水預報、防洪措施、甚至抽水站的開關控制，都是連成一個系統，如此事權統 一，才有效率。台灣很多水資源惡化的情況，都是管理失敗的例子。上游集水區

濫墾、下游河口沈陷就是難以挽回的缺失（林照真，1998：309-311）。 有關水資源開發與河川整治之府際合作，過去省政府水利處負責水資源的調

配工作時，就曾文水庫越域引水工程而言，因曾文水庫還有庫容，希望豐水期能

把高雄縣的水引到台南縣，然後再利用管線把水送回去給高雄人用，這是個以智 慧向大自然要水來用，既不用再另行建造水庫，又可留下一去不回的河水之絕妙 方法，沒想到高雄地方人士卻加以反對。同樣的本位心態，也出現在南投縣集集 共同引水計畫中，南投人就反對把水引到雲林給六輕用、給彰化用。

由於河川流域的不當開發及河川的污染，最不利於水資源開發與河川整治。

因水資源開發與河川整治，近年來已倍受重視，故而為了整治河川，相關縣市政 府形成合作聯盟，已有可能。目前最好的水資源開發與河川整治之府際合作模式，

即為高高屏跨域合作之水資源開發與河川整治之府際合作，不管是南化水庫之越 域引水工程，或是高屏溪之共同成立高屏溪流域管理組織，如目前已成立的「高 屏溪流域管理委員會」積極與環保署、林務局、水土保持，以及自來水公司合作，

應會更有效果，我們可以拭目以待。

三、實例探討

高高屏三縣市，經由八十八年第一次高高屏首長暨主管會報，發佈了「高高 屏區域聯盟共同聲明」，其宣示了「聯合整治河川污染，徹底改善飲用水品質」。 同時在首長暨主管會報中，十九個提案中有六個提案是與水資源保育及河川整治 相關，故知，水的問題還是最受重視，而這與高高屏地區長期水質不佳及旱季時 常缺水最有關係。自此時開始，高高屏三縣市進入緊鑼密鼓的合作推動水資源開 發及河川整治。以下就高高屏三縣市「水資源開發及河川整治」跨域合作，其合 作的推動、過程及到目前的一些成果，加以探討（洪富峰，2000：76-81）。

（一）高高屏三縣市「水資源開發及河川整治」跨域合作之推動

從整體面來看，由於台灣的雨量分配太不平均，加上地勢陡峻，豐水期大量 雨水流失、甚或成災，枯水期則不管是民生、工業、農業等用水，到處缺水。以

往是經由在山區興建大型水庫儲水，再經過自來水公司取水、淨水作業，輸送到 用戶，就是「自來水」了。但隨著用水需求增加，在環保及生態保育意識下，「反 水庫」成為民意主流，加上深井、攔河堰都會受到各種抗爭，故開發水源困難重 重，而河川又是最重要的水資源來源，所以水資源開發一定要做好河川整治及山 林保育。但是河川等水源又常受到嚴重污染，如高高屏地區主要的水源高屏溪就 有嚴重的工業廢水、畜牧廢水、工業廢棄物及家庭污水等污染。所以在缺水日益 嚴重情況下，暫時只能寄望南化水庫、曾文水庫等越域引水，做好區域調水。而 更重要的是，整治河川、淨水設備、輸送水管維護與節約用水等配合措施。而這 些問題，就如前文所曾論述，非單一地方政府所能獨力解決的跨區域公共問題。

故在高高屏跨域合作一啟動，就同時積極推動「水資源開發及河川整治」的跨域 合作。

（二）高高屏三縣市「水資源開發及河川整治」跨域合作之過程

「水資源開發及河川整治」之跨府際合作記已取得共識、正式啟動，則各參 與合作之地方政府，開始密集作業，從議題規劃、研究、可行性探討，到訂定提 案、提報首長暨主管會報預備會議，經研討後作成初步決議，最後在高高屏三縣 市首長暨主管會報中確認可行，則訂出執行辦法，按決議由相關主辦人員積極執 行並嚴加管考，若已完成則解除管制、否則繼續追蹤直到完成任務。

合作開始至今，已經提出許多相關提案，例如：八十八年第一次高高屏首長 暨主管會報就提出：高屏溪、東港溪水源、水質、水量保護區範圍之劃定不切實 際，高高屏三縣市通盤檢討維護水質對策，以應高高屏生活飲用水之需求（屏東 縣政府提案）；為生態保育及永續經營方式開發水資源，以解決大高雄地區用水問 題，建議反對興建美濃水庫（高雄縣政府提案）；高屏溪整治工作應成立專責機構 持續推動整治工作（高雄縣政府提案）；建請中央優先整治高屏溪，俾澈底解決大 高雄地區飲用質問題（高雄市政府提案）；請高雄縣市負擔屏東縣興建高屏溪及東

港溪流域之污水下水道之配合款九•一九億元（屏東縣政府提案）；請高雄縣政府 配合高雄市前鎮河污染整治計畫，就管轄鳳山溪流域積極辦理整治，俾市縣共同 努力早日完成前鎮河污染整治工作（高雄市政府提案）。請高雄縣政府配合高雄市 前鎮河污染整治計畫，就管轄鳳山溪流域積極辦理整治，俾市縣共同努力早日完 成前鎮河污染整治工作（高雄市政府提案）。八十八年第二次高高屏首長暨主管會 報提出：請高雄縣政府儘速配合省水利處辦理仁武鄉曹公圳拓建，將雨水依規劃 排往後勁溪，俾減少縣市交界及本市低窪地區水患（高雄市政府提案）；為保護大 高雄地區自來水源，請配合環保署政策，推動高屏溪上游禁養豬隻之規定（高雄 市政府提案）。八十八年第三次高高屏首長暨主管會報提出：建請經濟部水利處河 川局配合公路局針對高屏溪流域之橋樑上下游調查是否需辦理疏浚等問題，以確 保橋樑安全（高雄縣政府提案）；請成立「高高屏自來水業務會報」，俾利推動籌 辦成立自來水事業單位之相關事宜，以徹底解決高高屏地區飲用水問題（高雄市 政府提案）。

八十九年第一次高高屏首長暨主管會報提出：儘速辦理高屏溪流域污水下水 道系統，以解決高屏溪水污染問題，並確保大高雄地區飲用水安全（高雄市政府 提案）。八十九年第二次高高屏首長暨主管會報提出：茲擬定「高高屏三縣市實施 工業用水總量管制作業要點」，請會商後實施（高雄縣政府提案）。

九十年第三次高高屏首長暨主管會報提出：建議高雄縣嚴加取締前鎮河上游

（鳳山溪）沿岸民間偷倒廢油（高雄市政府提案）；建議典寶溪土庫段未整治河段 應加強清疏（高雄市政府提案）等。由此可以瞭解，高高屏三縣市對「水資源開 發及河川整治」跨域合作，這幾年相當努力的付出。同時為儘速徹底解決水資源 開發及河川整治問題，高高屏三縣市積極朝向下列合作目標前進：

1.成立「高屏溪流域管理局」。 2.成立「高高屏自來水公司」。 3.設立「高級淨水處理廠」。

4.推動「南化水庫與高屏溪攔河堰水源聯合運用輸水管計畫」。