日本地方府際合作

關於日本的地方政府間跨區域合作，有其日本的用語，稱為「廣域行政」，與 我們所謂的「跨域行政」、「跨區域合作」，在涵義上、內容上有某種程度上是相當 的。也就是，係與我們所稱的區域政府相類似。在論及日本地方政府跨區域合作 之前，先就有關日本之地方自治做概略性介紹，以瞭解日本地方自治團體之性質 與組織，然後探討日本的「廣域行政」。

一、日本之地方自治

從日本地方自治的歷史來看，日本於一八七一年（明治四年）廢藩置縣，封 建制度解體，形成中央集權的統一國家。嗣於一八七八年公布所謂「三新法」（郡、

區、町、村編成法；府縣會規則及地方稅規則），一八八○年公布區、町、村會法，

使區及町、村皆成為帶有自治色彩的團體，而府、縣亦具備某種程度的自治性質。

明治憲法制定的前一年，亦即一八八八年，日本復公布新的市制、町村制，

開啟近代地方制度的新頁。一八九○年制定府縣制及郡制，形成府縣、郡、市町 村三個層級的自治體。但是，府縣自治程度不高，實際上屬於半官制的團體。郡 制大體相同，自治要素亦不夠完備，卒因存在意義不大，於一九二三年（大正十 二年）遭到廢止。一九二○年代末期起，迄戰時體制出現為止，曾有多次修正，

強化自治權，促使地方制度趨向民主化。一九三一年進入戰時體制後，情況急轉 直下，地方制度的官制色彩更加濃厚。

第二次世界大戰後，日本進行憲政改革，於一九四六年公布新憲法，揭櫫民 主法制的理念。新憲法宣揚「地方自治之本旨」，對地方自治而言，不僅具有防禦 性的保障功能，並可積極誘導制度的形成與運用，誠屬地方自治體制的一大進展。

一九四七年，日本依新憲法的理念，制定地方自治法，與新憲法同日付諸施行。

該地方自治法強化地方公共團體的自律性與民主性，將國家的監督 減至最小限

度。其後，地方自治法曾經多次修正，大體言之，直到聯合國佔領結束，和平條 約生效為止，係朝地方制度民主化與分權化的方向發展，後來的改革則以追求地 方行政的簡化與效率為主要目的。

日本現行地方自治團體採二層結構制，上層為都、道、府、縣，下層為市、

町、村。都道府縣與市町村並無隸屬關係，且其特性及權能有相當程度的差異。

市町村與住民最接近，可謂地方自治的基礎。都道府縣介於中央與市町村之間，

屬於廣域的自治團體，負責廣域的事項、必須統一處理的事項、有關市町村聯絡 調整事項，以及通常市町村不適合處理的事項。

二、日本地方政府的廣域行政

日本有鑑於交通、產業及都市的發展，使得住民的生活圈逐漸擴大，乃出現 廣域行政之議，主張擴大行政區域，強化地方自治團體間的合作，以提高行政效 率，滿足住民的需求。首先是地方自治團體的合併問題，市町村方面在中央政府 引導之下持續推動，而都道府縣方面較無進展。一九五七年第四次地方制度調查 會曾提出「府縣制度改革具體方案」，建議廢除現行府縣，改設「地方」（即道州 制），全國區分七至九個「地方」，「地方長」為國家公務員，由總理大臣提名經「地 方」議會同意後任命。惟此案廢除府縣，有違憲之嫌，受到強烈的反對，卒束諸 高閣。其後，復有若干改革方案，迭遭反對而未能實現。

其次，關於地方自治團體間的合作，依據地方自治法規定，地方自治團體得 設立「一部事物組合」及「地方開發事業團」等特別地方自治團體，以共同處理 事務或實施綜合開發事業。地方自治團體亦常依同法規定，設置協議會、委託辦 理事務、派遣職員、成立全國性聯合組織等，以各種方式進行合作。此外，基於 大都市共同圈的構想，制定首都圈整建法、近畿圈整建法及中部圈開發整建法等 法律，作為跨府縣廣域行政的合作基礎。甚至於一九六九年起，自治省在沒有法 律依據的情況下，推動「廣域市町村圈構想」，頗受重視。廣域市町村圈乃住民的

日常生活圈，由都道府縣知事與市町村協議後，再與自治大臣協議而設置。其目 的係為肆應住民需要，加強地方建設，而由地域內的市町村共同擬定廣域市町村 圈計畫，據以推動之。總之，日本政府為建立廣域及都市行政制度，兼採多種方 式進行；其方式計有：明訂於地方自治法者；明訂於其他個別法律者；藉行政上 的指導而為之者 ³。

由於日本地方政府跨域合作「廣域行政」在日本行之多年，並且頗為成功，

也帶來戰後日本經濟及國家競爭力的高成長。雖然「廣域行政」兼採多種方式進 行，但法制面的探討則較為學界所嚮往。故而就此「廣域行政」之實施過程中之

重要立法，及相應的模式，加以探討。

根據日本學者之定義「廣域行政」所指，廣義乃「為因應跨越既存的行政區 域間，所產生的行政需求，而涉及的相關制度與運作。」；而狹義則為「兩個以上 的地方自治團體，其事務的共同處理；或地方自治團體間的合併」（村田敬次郎，

1965：39；轉引自劉明德，1998：71）。可以得知日本的廣域行政，主要的也是針 對合作解決跨區域的行政需求及共同事務之處理。而隨著時代的進步、人民生活 圈的擴大，更增強對跨區域合作的需求。故有關日本跨區域合作的「廣域行政」

制度，雖於戰前即有如：公共事務之共同處理、事務委託、設施的共同利用等的 實施。戰後更是積極展開對「廣域行政」的討論與實施，其間，重要的立法與措 施有：1953 年的「町村合併促進法」；1954 年修正「地方自治法」，明白將都道府 縣定位為涵蓋市町村的廣域地方自治團體；1963 年為了配合地域的開發，所產生 的廣域行政需求，將「地方開發事業團」的規定納入「地方自治法」；1965 年制 定「市町村合併特例法」、「地方行政聯絡會議法」；1974 年再修正「地方自治法」。

總之，這一時期，有關「廣域行政」的討論與立法，已經為日本在這方面的發展 奠定了堅實的基礎。然而，1973 年石油危機的爆發，使得日本的經濟進入低成長 時期，日本政府與民間開始流行「小政府」的思想，影響所及，遂產生分權的觀

3許志雄、許宗力、劉淑惠、羅秉成、黃世鑫、林志鵬著，地方自治之研究（台北：業強出版社，

初版，1992 年 8 月）頁 19-25。

念，進而促進其發展。到了平成時代（1989→），地方分權的提倡更為積極，「廣 域行政」遂成為地方分權的具體手段。終於 1995 年 5 月 19 日完成「地方分權推 進法」的立法工作，同年 7 月 3 日公佈實施。並於同年完成法制化的「廣域連合」。 而且新的廣域行政問題不斷出現，為了適應或解決，會一直不斷修法或訂定新法，

以便加以回應並解決問題。例如：日本之地方分權推進法，就以地方自治法為首 之四百七十五個法律，以包裹立法的方式修改通過，也因此法律之制定，將日本 明治時期以來中央集權體制轉化為地方分權型之行政體制，並使國家與公共團體 長期以來的上下、主從關係改變為對等、協力關係，並擴大地方的自主性與自立 性，更利於廣域行政（林文清，2004：90-91；劉明德，1998：70-90）。

「廣域行政」經過多年的討論與運作，已有許多相關的作法，基本的如：市 町村等行政區域的合併、一部事務組合，以及根據事務共同處理原則所設置的各 種協議會等等。而其間為了達到廣域行政適當性、有效率、多樣化的的需要，相 關作法也同樣求新求變才能適應。所以一直有新的廣域行政體制的建立，作法當 然跟著進步變化。有關體制創立的原因、過程及作法的產出，都須經過千錘百鍊，

頗值得探討。但因與本研究較不相關，不予深究。僅於下文，提出「廣域行政」

的具體作法：

（一）市町村合併

為追求市町村的組織及營運更為合理、有效率。經由訂定專法、優惠、鼓勵 及尊重地方特色、合併意願，合併資源少、不具規模的町村或市。以集合資源，

從事建設及擴大經營共同事業。

（二）協議組織

地方政府間透過相互聯絡、協調，以共同處理地方政府間事務之協力組織。

此組織有明訂於法律者，也有事實上存在者。以下就其地方自治法中涉及的協議 組織，加以說明：

1. 在行政區域外設置公共設施

地方自治團體可以在領域外設置公共設施共同使用。

2. 組成地方政府協議會

為了共同管理執行地方政府某一部分事務或其聯絡協調，以及作成廣域綜 合計畫。

3. 委員會、附屬機關、職員等之共同設置

地方府際經過協議可以共同設置委員會、委員、執行機關的附屬機關。或 為了輔佐地方政府首長、委員會、委員處理公務，也可以應需要而共同設置 官吏、文書、專門委員、其他職員。

4. 事務之委託

普通地方自治團體，依協定將其本身、中央委辦、其他地方自治團體、其 他公共團體等事務之部分，委託其他地方自治團體負責執行與管理。

5. 職員的派遣

為事務的管理或執行，可以請求其他地方自治團體派遣職員支援。

6. 相互救濟事業經營的委託

為因應火災、水災、地震及其他災害所造成之損失，可以與其他地方自治 團體共同成立相互救濟事業，而委託全國性的公益法人來執行。

7. 地方自治團體的機關間聯合組織

各地方自治團體之間，為保持密切聯繫、協議與處理共同的問題，遂有此 機關間的聯合組織。

8. 都會協議會

基於都與特別區及特別區相互之間的聯繫協調、管理與執行，得由都與特 別區設都區協議會。

9. 地方自治團體的組合

為解決地方公共團體之部分事務或全部事務，得成立地方自治團體之各種 組合。其得設「一部事務組合」、「全部事務組合」、「役場事務組合」。

10. 地方開發事業團

普通地方自治團體，依據一定區域綜合性開發計畫，為綜合實施屬於該普 通地方自治團體之事務（包括屬於該普通地方自治團體首長權限之中央事 務），得與其他普通地方自治團體共同設置地方開發事業團。