建築法的規範體系概論

本文以狹義建築法為主，分析我國建築法之規範架構，並以行政秩序法上責任人 之觀點，分別「人」為中心所生之義務及「物」為中心所生之義務，作為我國建築法 基本規範架構－建築物實施之管制與針對建築物本身所為之管制二項規範架構，以建 築施工完竣後，建築物取得使用執照維判準，並繪製體系表供參考。

最後，本文於末節篩選幾則於建築法上責任人具有討論價值裁判，篩選方式係以 近 10 年，並以最高行政法院為主而涉及建築法規範並與本文所討論之責任人相關聯 者為主。包含建築法第 73 條第 2 項責任類型之認定、建築物所有權人與使用人競合 之選定與具體義務之特定、建築法上狀態責任繼受問題、招牌廣告與樹立廣告之責任 人等爭議為釐清。

第一節 建築法的規範體系概論

第一項 建築行政管制原則與目的

建築管制屬於管制行政體系之一環，於建築許可、施工管理、使用階段，其中涉 及憲法上對於人民基本權利之限制及保障，雖基本上係有關人民財產權之限制、存續 保障，或是涉及營業自由之限制，惟實則常與居住權、生存權相牽連。再者，本於財 產權之社會義務性，更可體現於建築法濃厚公益之性質，因此可以發現我國建築法規 泰半涉及人民對於建築實施行為以及對於建築物本身管理之限制，諸多條文即將財產 權之社會義務性具體地展現出來，並以比例原則構成國家管制之界線。

按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，

特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」建築法第 1 條定有明文。據此，

建築法係建築行政管制之總則性規定，並作為管制之母法。所謂建築管理，係指主管

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機關採取各種行政措施，對於建築行為與建築物本身所採之各項以公權力之方式，形 成之各項管制措施。考其主要目的，在於「維護公共安全」，而為達該目的，於建築 法上設計有行政機關核發證照制度之管控機制³¹⁹。申言之，本條指出建築管理之四大 目的，其價值均與公益相關，可解釋為實踐計畫發展之方向、增進市容觀瞻提升建築 品質、保障建築物構造設備之安全、維護公共利益、提升居住環境品質、保護國民生 命財產免於肇致危險、增進社會福祉及區域特色之維護等多元目的³²⁰。

第二項 我國建築法規範架構

狹義之建築法，係指由中華民國 27 年 12 月 26 日國民政府制定並公布，最近一 次於 100 年 1 月 5 日正修正，名為「建築法」之法律。廣義之建築法，則係指一切涉 及建築行政管制之法律規範，包含由建築法第 97 條之 2 授權訂定之「違章建築處理 辦法」、建築法第 97 條之 1 授權訂定之「山坡地建築管理辦法」、建築法第 34 條之 1 第 3 項授權訂定之「建照執照預審辦法」、「都市計畫法³²¹」「建築技術規則建築設計 施工編」以及依建築法第 101 條之規定，地方政府得依據地方情形，分別訂定建築管 理規則，報經內政部核定後實施。如「臺中市建築管理自治條例」、「臺北市建築管理 自治條例」等。另外於「公寓大廈管理條例」另有針對公寓大廈所有人及使用人之規 範，其部分條文係因應公寓大廈之特性而另外制定之建築特別法。而本文主要討論行 政秩序法上之責任人，因之將以狹義之「建築法」為核心，附帶提及相關法規範，以 作為論述之基礎。

我國建築法規範，處處可見政府機關行政管制介入之痕跡，具有濃厚之公益性。

其管制作法強調危險預防(Gefahrenabwehr)之概念，係對於財產權社會義務之體現，

避免無限制或無管制之建築自由，導致土地利用之不合理與不經濟，影響有限資源之 利用及都市合理發展，另亦使對建築設施之使用人安全性無法確保，所設之管制規範

322。具體而言，建築法即在危險預防之設計上，採取建築許可制，透過開工前事先之 審查機制，以免設計或結構計算錯誤，致生使用人生命、財產上之危害³²³。自該觀點

319 林明鏘，論建照執照之審查與簽證--技術與行政分立制度?，月旦法學雜誌，第 151 期，2007 年 11 月，頁12。

320 張俊哲、林明鏘，臺北市建築管理規制建立之研究，臺北市政府工務局建築管理處委託研究，2000 年，頁5。轉引自，郭高明，建造執照審查程序之研究，國立政治大學法律學系碩士論文，2005 年，

頁48。

321 蓋建築法第 3 條第 1 項規定：「本法適用地區如左：一、實施都市計畫地區。二、實施區域計畫地 區。三、經內政部指定地區。」

322 林明鏘，建築管理法制基本問題之研究－中德比較法制研究，國立臺灣大學法學論叢，第 30 卷第 2 期，2001 年 3 月，頁 31。

323 林尚卿，從建築物公共安全災害論公務員之責任－以建築法為中心，國立中正大學法律學研究所碩

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建築行政管 制

建築施工完竣前

建築許可 施工管理

建築施工完竣後

使用管理 拆除管理

出發，可分為建築許可、建築物使用管制與紛爭處理三大方向，建構出建築行政管制 之三大任務³²⁴。

具體而言，觀察「建築法」第一章總則之規範，可分為以建築物為規範對象(建 築法第 4 條至第 8 條)、建造行為之規範(建築法第 9 條)以及建築關係人之規範(建築 法第 12 條至第 14 條)。以此延伸，本文以行為責任與狀態責任之脈絡探索，分別「人」

為中心所生之義務及「物」為中心所生之義務，顯現出我國建築法基本規範架構－建 築物實施之管制與針對建築物本身所為之管制二項規範架構，茲繪製體系架構如下

325。

圖4-1：建築法管制架構

士論文，2013 年 1 月，頁 12。

324 侯慶辰，我國建築法制之研究，國立台灣大學法律學研究所碩士論文，2000 年，頁 27。

325 本圖為作者自繪，其中，有關違建處理，係規定於違章建築處理辦法。

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第三項 以行為責任與狀態責任區分之管制架構

按本法所定之建築關係人(規範義務主體)，包含起造人(建築法第 12 條 )、所有 權人與使用人(建築法第 77 條)、設計人與監造人(建築法第 13 條)、承造人(建築法 第 14 條)等。以下分別就責任人，依行為或物之狀態作為連結要素作為區別之判準。

第一款 建築實施階段之管制

於建築物實施階段之管制，法規範重點在於形成建築物之過程，建築物本身之存 否與安全性並非重點，其核心毋寧在於「建築關係人」之「行為」³²⁶。規範之行為，

主要指建築許可(建築法第二章)與施工管理(建築法第五章)。另於使用管理(建築法 第六章)，亦有許多行為或不行為義務之規範。

於建築許可階段，建築法第 24 條及第 25 條第 1 項分別規定：「公有建築應由起 造機關將核定或決定之建築計畫、工程圖樣及說明書，向直轄市、縣 (市) (局) 主 管建築機關請領建築執照。」、「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機 關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於第七十八條及第九十 八條規定者，不在此限。」因此，行為人於無經主管機關核准並取得建築執照下，原 則上不得對建築物為「建造、使用或拆除」之行為，該核准之行為，具有規制相對人 之效果，並合於行政程序法第 92 條第 1 項³²⁷之規定，屬於行政處分無疑。另依建築 法第 28 條之規定：「建築執照分左列四種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改 建及修建，應請領建造執照。二、雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。

三、使用執照：建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領使用執照。四、拆除執 照：建築物之拆除，應請領拆除執照。」故而，於建築許可階段³²⁸，即以該四種執照 類型，對於各類參與建築者，依其工作之性質，分別發給相關證照，並作為證照課予 義務之依據。上開規定即為民法第 765 條³²⁹所稱之「法令限制」，體現公法與私法雙 軌規範體系³³⁰，除了為財產權社會義務或限制之具體化，亦涉及了工作權之限制，細

326 蔡宗珍，前揭註 183，頁 927。

327 行政程序法第 92 條第 1 項：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」

328 除許可執照外，尚有變更使用執照(建築法第 73 條第 2 項)、室內裝修之許可(建築法第 77 條之 2)、

特種建築物之許可(建築法第 98 條)

329 民法第 765 條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人 之干涉。」

330 侯慶辰，前揭註 324，頁 133。

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部而言，此屬於職業選擇自由之主觀條件限制³³¹。

另於施工管理階段，由於施工品質直接地影響了建築物之良窳，更會直接或間接 地影響了人民之生命、財產安全，故於此階段，亦可見許多公權力介入、干預、管制 之觸角，例如透過施工之勘驗，藉以確保施工之品質。於本階段，建築法主要係針對 建築期限(建築法第 53 條、第 54 條)、建築工程勘驗(建築法第 56 條)、施工場所安 全維護(建築法第 63 條)、防止噪音(建築法第 67 條)、不得損害公共設施(建築法第 68 條)及不得損害附鄰建物(建築法第 69 條)等為規範並管制。

綜上所陳，行為人或違規行為人之概念，僅適用於建築實施管制之範疇，此因上 開規範內容，係針對行為或不行為義務而設，係屬於行為責任人之範圍。換言之，建 築法中對於建築實施之管制，係以人之行為作為規範之重心，著重於行為或不行為之 義務內容，於此範疇內所建立之行政法義務，自應屬行為責任之類型³³²。

第二款 針對建築物本身所為之管制

於針對建築物本身所為之管制，係以安全管理管理階段為規範重點，以維持建築 物之安全為核心³³³，係對於參與建築物安全管理者，課予應取得證照之義務。於本階 段，係以使用執照之核發為中心，對於建築物本身³³⁴，係屬相當重要之最後管制，一 旦取得使用執照後，方得依法令申請接水、接電及使用，並得為買賣之交易³³⁵。如建 築法第 73 條第 1 項本文規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。」、

於針對建築物本身所為之管制，係以安全管理管理階段為規範重點，以維持建築 物之安全為核心³³³，係對於參與建築物安全管理者，課予應取得證照之義務。於本階 段，係以使用執照之核發為中心，對於建築物本身³³⁴，係屬相當重要之最後管制，一 旦取得使用執照後，方得依法令申請接水、接電及使用，並得為買賣之交易³³⁵。如建 築法第 73 條第 1 項本文規定：「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。」、