第三章 行政罰與行政秩序法上責任人
第三節 狀態責任之理論
基於行政管制防止危害之產生或擴大的整體考量，立法者除授予行政機關危害防
226 洪家殷，前揭註 215，頁 50。
227 洪家殷，前揭註 215，頁 51。
228 吳庚，前揭註 18，頁 505。
229 蔡震榮、鄭善印，前揭註 190，頁 236-237。
230 江嘉琪，論行政法上共同違反義務行為之處罰，收於 2007 行政管制與行政爭訟(黃舒芃主編)，中央 研究院法律學研究所籌備處，2008 年 11 月，頁 24。
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止之權限外，通常先課予人民防止危害之義務231。所謂狀態責任，係指物之所有人或 對物有事實上管領力之人，本於對物的支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止 或排除危害之自己責任。此理論係本於財產權之社會義務而生此係為達到維護公共安 全，具有公益性之考量下，而為之立法模式。我國實務上，則將「排除危害可能性」
作為物之所有人、管理人、使用人於干涉行政法上是否成為責任人之判準232。
於本節中，本文擬將狀態責任之概念，為更詳盡之論述，以作為第四節討論與行 政罰概念釐清之論證基礎。
第一項 狀態責任之基礎論
第一款 危害防止義務
按危害防止一詞，於德國秩序行政法上，其內容與範圍，包含「預防」、「制止或 排除」涉及個人或公眾之「危險或損害」在內233。其係從德國警察法與秩序法之理論 產生，係作為連結行政法總論與各論之法理。於各論中，包含環境保護、水土保持、
公共衛生、建築管理、消防管理、都市計畫等秩序行政法領域內，皆有其適用。有關 危害制止、排除行為，可透過三面管道：1.透過行政權防止危害。2.透過責任人防止 危害。3.透過非滋擾人防止危害。其中，物之所有人係本於對物之狀態而負有危害排 除任務234。
其係以物之狀態為中心，與人之行為並無直接或必然關聯，與行為責任之成立，
係以行為人因其違規或特定行為造成危害之發生，因而負擔對於該等危害排除其結果 之義務有別235，故其行政法上義務之課予，並無行為之要素，判斷之關鍵毋寧在於「與 物之聯結因素」所生之狀態責任排除危害之義務。
第二款 財產權之社會責任與法定限制
按德國基本法第 14 條之標題為財產權、繼承權與徵收，關於其中第 1 項與第 2
231 李介民，前揭註 33，頁 77。
232 如臺南地方法院 106 年度簡字第 3 號判決、高雄高等行政法院 105 年度訴字第 9 號判決、桃園地方 法院102 年度交字第 348 號判決等同此見解。
233 李介民，前揭註 92，頁 27。
234 李介民，前揭註 104，頁 45。
235 蔡宗珍，前揭註 183，頁 918。
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觀察歷年來釋憲實務，似未提供一套具體區別標準241，本文礙於篇幅，於此不論。
因此，並不排除立法者依據憲法第 23 條之規定，以財產權之社會義務或拘束性 為由，限制人民基本權。學者陳正根亦認，自憲法第 145 條之規定，國家對於私人財 富，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應以法律限制之242。而狀態責任屬於對物之 維護、照管或管領責任，如係物之所有權人，依民法第 765 條之規定，享有自由使用、
收益、處分其所有物，並排除他人之干涉之權利，自被選定為最直接且主要之狀態責 任義務人。其所承擔之義務，其法理依據近似於於民法第 191 條第 1 項243所定工作物 所有人之責任，均屬所有權之法定限制之一，為所有權之社會責任244。
第三款 因果關係之問題
有認為應考慮因果關係者，認為物之所以受到危害係有直接造成之原因，即物本 身帶有潛在之危害且與造成原因有很大之關聯性，故應與行為責任一般具有因果關係。
認為不考慮因果關係者，認為物之狀態，並非某一特定原因造成損害，而係長期間直 接的形成，於物之狀態與危害間並不去因果關係，而係一固有、內在之關係245。
惟多數見解認為，狀態責任之成立毋庸判斷因果關係，蓋因果關係理論主要係針 對行為與損害間之關聯性，狀態責任係法律課予對物具有事實上管領力者，負有維護 物之安全之狀態義務246。易言之，負擔狀態責任之義務人，並非因行為與危害之發生 具因果關係而承擔責任，而係因對於危害發生之物有管領實力而負責，責任歸屬之理 由在於對物之控制247。亦即，就因果關係而言，應取決於物之狀態是否直接造成危害 之發生，至於其原因則非重點，即便係天災或因第三人之行為引起或肇致危害發生，
對於該物有支配實力之人，仍成為狀態責任人248。
第四款 狀態責任屬於結果責任－客觀取向認定標準
241 林明鏘，財產權之特別犧牲與社會義務－評司法院大法官釋字第 747 號解釋，月旦裁判時報，第 64 期，2017 年 10 月，頁 15。
242 陳正根，前揭註 76，頁 66-67。
243 民法第 191 條第 1 項：「土地上之建築物或其他工作物所致他人權利之損害，由工作物之所有人負 賠償責任。但其對於設置或保管並無欠缺，或損害非因設置或保管有欠缺，或於防止損害之發生，已 盡相當之注意者，不在此限。」
244 蔡宗珍，前揭註 183，頁 917。
245 李介民，前揭註 104，頁 48。
246 李介民，同上註，頁 48。
247 黃啟禎，前揭註 38，頁 301；陳正根，前揭註 76，頁 56；翁曉玲，前揭註 39，頁 307。
248 謝碩駿，前揭註 34，頁 228。
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關於狀態責任人之認定，承前所論，因其屬物之特性，故係以客觀取向作為認定 標準，以物之狀態跨越了危害之門檻，作為是否成立狀態責任人之判準，此與行為責 任人，應判定行為與結果之因果關係，兩者有別。又其具有責任附隨於標的物，而非 特定之責任人之特性，僅有與標的物具有聯繫因素之人，始能成為狀態責任人249。
故狀態責任係對於物有事實上管理力之人是否成為行政法上責任人之判斷，係以 個人社會表現為判斷標準，如有違反狀態者即應負責250。行政法上狀態責任所欲處理 之法律關係，在於判斷或確定須自費排除危險狀態、回復安全狀態之義務人，並非損 害結果之分擔，其不問所有權人與真正肇致物之危險者間之求償關係，且因主管機關 以特定行政行為，具體化狀態責任人之危害排除義務前，其因物所生之具體危害排除 義務尚未產生，故而本質上為結果責任251。本文以為，更精確地說，所謂結果責任，
毋寧係屬「違法」的結果責任，即責任人未能滿足應對物有所維持，或應排除危險之 法律上要求，如發生違法之狀態或結果，即應負責者而言。
學者陳正根亦指出，人民在法律上是否成為責任人之判斷，係以個人之社會表現 行為作為判斷標準，苟有違反的狀態即應負責，不問其出於故意或過失。因此除因本 身之行為而可能成為責任人外(行為責任)，如已對其他人之生活產生違法狀態時(狀 態責任)，亦應負責252。
實務上如高雄高等行政法院 96 年度訴字第 1011 號判決253指出：「狀態責任係指 人民對於物之性質或狀態，原則上最能把握，具有防止危害發生之可能，且依法規之 規範目的，亦課予人民有防止之義務，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須 受到行政秩序罰之處罰，核其性質，該項責任乃是一種『結果責任』。」因此，本判 決認為，對物有事實上管領力者，即應承擔排除危害之責任，其本質上屬於結果責任。
本文認為，前開以行政罰法第 7 條探討狀態責任理論，似有待商榷。蓋承前所論，
行為責任與狀態責任，乃係行政秩序法上責任體系之一環，係源於德國警察行政法之
249 林三欽，前揭註 108，頁 6。
250 尤重道，行政罰責任概念與責任類型暨責任競合問題之探討，全國律師，第 16 卷第 7 期，2012 年 7 月，頁 80。
251 蔡宗珍，前揭註 183，頁 918。
252 陳正根，前揭註 76，頁 54。
253 另外，最高行政法院 98 年度判字第 452 號判決亦指出：「不論渠等是否有為導致此危險狀態之行為」
亦隱含相同概念。
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概念，屬於機關為了公共安全與秩序，以干預措施排除之對象問題254。申言之，行政 秩序法體系之責任，應屬行政法上義務之類型，並非結果，自不應與行政罰法中之責 任條件混為一談。亦即，責任人之認定屬於前端性之問題，與違反法律所規定義務所 生之法律效果，此為後端性問題，兩者體系與概念有別。準此，狀態責任之確立，旨 在排除危險義務之課予，與行政罰中之責任原則仍有所別255。
第二項 狀態責任之功能
第一款 補足行為責任人難以認定之難題
行為責任人本負有特定作為或不作為之義務，其責任之成立以其行為與結果間具 備因果關係為要件，例如汙染行為人因其過去或現在的直接非法棄置廢棄物之行為，
進而造成現今土地汙染，其汙染行為與污染結果間須具有因果關係，且認為係重要原 因而將其選擇為行為責任人256。
而狀態責任係重於財產之支配關係而生之危害防止義務，除了與行為無關外，亦 不強調因果關係。故而於行為責任人不明或難以確定，或該等人無力支付整治費用，
無法透過經濟上、事實上、法律上之理由來使其負責。另外，以土壤汙染為例，該事 件具有長期性、持續性、隱晦性、連動性之生態課題，常形成因果關係難以認定之狀 況257，為避免公共秩序維持及危害防止之目的落空，因此狀態責任人得以作為應負責 之對象258。
第二款 危害防止效率之考量
另外，於責任人選定之問題上，主管機關本於其裁量權之行使，以快速且有效率 的防止危害，得因狀態責任人對於危害來源之特定物具有法律上或事實上作用之之配 可能性，選定其作為應負責之人，以達成危害防止之目的259。
254 陳正根，前揭註 76，頁 53。
255 蔡宗珍，前揭註 183，頁 924。實務上，如法務部 101 年 6 月 20 日法制字第 1010211369 號函亦指
255 蔡宗珍，前揭註 183，頁 924。實務上，如法務部 101 年 6 月 20 日法制字第 1010211369 號函亦指