行政罰之裁罰對象

行政罰法第 3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自 然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」準 此，本條揭示了違反行政法上義務而成為處罰之對象，此即行政罰法中所規定之行為 人，惟此僅總則性規定，如於特別法規²¹⁴中別有規定，仍應依各該規定之文義解釋之，

惟仍隱含自然人、法人、非法人團體及機關皆得成為受處罰之對象(責任之主體)。除 此之外，除單獨行為人外，亦有可能係多數行為人之共同參與，關於其形態與處罰，

則定於行政罰法第 14 條。至於行政罰法第 15 條及第 16 條，則係分別就私法人違法 之處罰，以及私法組織、非法人團體之準用規定，以下分述之。

第一項 自然人

自然人之行為有違反行政法上義務時，得作為處罰之對象。另須說明者為，承第 二章責任基礎論所述，關於責任人之類型，可分為行為責任人、狀態責任人等，固然 均以自然人為主體，惟此並非專屬於行政罰法受處罰對象下之概念，其體系毋寧在於 前端性，居於管制行政體系下之管制對象。而行政處罰僅係行政機關為了達成管制行 政之目的，對於過去已發生之違法事實，對於違反行政法上義務之人，課予行政處罰，

以達成嚇阻之效果，屬於後端性之概念，惟其受處罰對象之理論基礎仍相同，論者遂 有於探討行政罰法受處罰對象時，探討其內涵²¹⁵。

第二項 法人

依我國通說，法人雖不得作為刑罰之主體，惟仍得於行政刑法中加以處罰。其係 依據法人格實在說²¹⁶，因而法人有權利能力、行為能力和侵權行為能力；然基於法人 之特殊性，法人受到處罰多以罰鍰處分為之，另有停止營業、廢止營業許可等。法人

214 例如，建築法第 87 條第有左列情形之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣九千元以下罰鍰，

並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。一、違反第三十九條規定，未依照核定工程圖樣及說明書 施工者。二、建築執照遺失未依第四十條規定，登報作廢，申請補發者。三、逾建築期限未依第五十 三條第二項規定，申請展期者。四、逾開工期限未依第五十四條第二項規定，申請展期者。五、變更 起造人、承造人、監造人或工程中止或廢止未依第五十五條第一項規定，申請備案者。六、中止之工 程可供使用部分未依第五十五條第二項規定，辦理變更設計，申請使用者。七、未依第五十六條規定，

按時申報勘驗者。

215 如洪家殷，行政罰法：第四講--行政罰之處罰對象，月旦法學教室，第 90 期，2010 年 4 月，頁 44-56。

216 行政罰法第 15 條立法理由指出：「私法人亦得為行政法上之義務主體，故如發生義務違反之情形 時，自得成為行政法上之處罰對象，且行政罰係以罰鍰、沒入或其他種類之行政罰為制裁手段，性質 上亦得對私法人為裁處，故私法人得為行政制裁之對象，在理論及實務運作殆無疑義。」

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雖可為獨立受處罰之對象，然另有轉嫁罰、與自然人併同處罰之規定者²¹⁷。惟法人畢 竟與自然人有本質上之不同，故而，於處罰自然人與法人間之選擇，毋寧應屬複雜之 課題。

附帶論及，所為「轉嫁罰」，係指按法律規定非以故意過失為成罪要件之場合，

則行為人縱無故意過失存在，亦仍須就一定之事實或狀態負其刑罰上之責任，則屬諸 例外。此即立法例上所見之「轉嫁罰制」(或稱轉嫁法則、代罰制)與兩罰制(或稱兩 罰規定)之情形²¹⁸。就行政秩序法管制狀態責任人之規定，操作上似與轉嫁罰之結論 相似，即非實際行為人受轉嫁而承擔違法結果之責任。惟仍有所差異，因轉嫁罰之核 心乃在於「法人犯罪者僅處罰其行為之負責人」，即所表達者為替他人的行為負擔責 任，然狀態責任人所承擔者仍屬自己之責任，此為區別所在。

第三項 行政機關或其他公法組織

按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代 表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織」，行政罰法第 3 條定有明 文。是以，本條將行政機關及其他公法組織納入行政罰之對象，然此問題涉及行政機 關得否作為行政處分之對象。

部分見解採取否定說。認為行政處分之作成，須有「外部性」，同一法人內，應 無以行政處分規制個別機關間權利義務之可能性，如各行政機關執行行政任務有違法、

不當，致違反不同行政機關主管之行政法規時，應由上級機關運用指揮監督權，或下 達一般抽象行政規則，不宜捨棄行政監督措施之可能性²¹⁹。縱或不同公法人之行政機 關間所為之行政措施，雖有「外部性」，惟中央與地方間之關係，依據地方制度法第 75 條以下，監督機關應採法律所定之自治監督措施，而逕為行政處罰，此亦係本於中 央與地方間分權之考量²²⁰。亦有指出，機關間依其職掌各有其法源，不應將他機關納 為處罰對象而加以干預，毋寧應各有所本，進行利益衡量，確保行政之正常運作²²¹。

採肯定說者，認為雖行政機關不具法人格，惟長久以來已被接受作為具有行政主

217 洪家殷，前揭註 215，頁 47-48。

218 參臺灣高等法院臺中分院 106 年度上訴字第 360 號判決。

219 陳愛娥，行政院版「行政罰法草案」關於處罰對象之規定方式的檢討，月旦法學雜誌第 111 期，2004 年8 月，頁 35-36。

220 陳愛娥，同上註，頁 40。

221 黃啟禎，前揭註 38，頁 321-322。

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體之地位，於事實上亦有違反行政法上義務之可能，故應就對行為負責²²²。況依行政 程序法第 2 條第 2 項，行政機關已具有獨立獨立行為主體之地位，得以自己之名義對 外為行政行為，是以不宜排除對於機關作為處分對象之可能性²²³。

採折衷說者，認為只要處罰主體與客體分屬不同公權力主體，即不致於形成同一 法律主體自己處罰自己之矛盾情況，可以排除否定見解之疑慮；另外，如處罰機關與 受罰機關隸屬於同一公權力主體，則僅能以實際行為人為處罰對象，並透過機關彼此 間職務協調之途逕解決，特別係於不同之公法人間，因機關有組織形式之選擇自由，

故如行政機關立於與人民同一地位受處分者，則視同人民，應受一般行政法規之適用

224。

目前多數見解採取肯定說，折衷說毋寧係考量行政處分外部性之要件，本質上與 肯定見解相同。今既然法有明文，且於考量平等原則下，應認行政機關得立於與人民 同一地位受處罰。

第四項 非法人團體

除依行政罰法第 3 條外，行政程序法第 21 條及第 22 條第 1 項亦規定非法人團體 作為行政法上義務主體之適格性。因之，非法人團體如發生違反行政法上義務之行為 時，其亦應有受罰性。關於其要件，可參考最高法院 64 年台上字第 2461 號判例：「民 事訴訟法第四十條第三項所謂非法人之團體設有代表人或管理人者，必須有一定之名 稱及事務所或營業所，並有一定之目的及獨立之財產者，始足以當之。」大抵與行政 罰法第 16 條立法理由²²⁵相同。

第五項 共同違法行為

我國行政罰法第 14 條並未如刑法上將參與犯分為共同正犯、教唆犯及幫助犯，

222 洪家殷，前揭註 215，頁 48。

223 廖義男，行政法之基本建制，初版，2003 年 6 月，頁 240-242。

224 許宗力，行政秩序罰的處罰對象，收於行政不法行為制裁規定之研究：行政秩序法草案(廖義男主 持)，行政院經濟建設委員會委託研究計劃，1990 年 5 月，頁 45-49。

225 行政罰法第 16 條立法理由：「設有代表人或管理人之非法人團體或法人以外之其他私法組織，雖無 權利能力，惟因具有一定成員、目的、名稱、事務所或營業所，且擁有獨立之財產，依行政程序法第 二十一條、第二十二條第一項規定，亦得成為行政法上之義務主體，如有發生違反行政法上義務之行 為時，其受罰能力與處罰條件應與私法人相當，因此，其代表人或管理人對於非法人團體或其他私法 組織之運作，亦應負善良管理人之注意義務。」

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後者乃係對於不同參與者對於犯罪過程之介入及對於犯罪行為貢獻有所差異，故給予 不同之非難性與評價²²⁶，僅謂故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情 節之輕重，分別處罰之，而採取單一行為人之概念。

惟關於單一行為人之概念，學說上有不同看法，有謂違反行政法上義務之行為不 同於刑法上之犯罪行為，對於法益侵害具有輕微性，且經常十分瑣碎，且有反覆而大 量之情況，自行政成本之考量上，如適用刑法上參與犯之概念，毋寧將對於行政機關 造成過大之負擔²²⁷。故適用本條時，不再區分違序行為之類型，為共同正犯、教唆犯、

幫助犯等，只要對於違反義務構成要件有所助益者，依情節之輕重，皆處罰之²²⁸。另 有謂其應指「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，排除教唆犯、幫助犯之概念。

稱為「單一行政不法行為」²²⁹。

再者我國實務上對於分別處罰之操作，如台北高等行政法院 95 年訴字第 98 號判 決指出：「按行政法上共同違章行為，即數人同時違反行政法上義務者，除法有明文 之排除規定外，應分別處罰，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不 同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之 規定（最高行政法院 93 年度判字第 212 號判決要旨參照），又此所謂之分別處罰，乃

再者我國實務上對於分別處罰之操作，如台北高等行政法院 95 年訴字第 98 號判 決指出：「按行政法上共同違章行為，即數人同時違反行政法上義務者，除法有明文 之排除規定外，應分別處罰，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不 同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之 規定（最高行政法院 93 年度判字第 212 號判決要旨參照），又此所謂之分別處罰，乃