第三章 行政罰與行政秩序法上責任人
第一節 我國行政罰法之概念
第一項 行政罰法與其他有裁罰規定法律之適用關係
我國行政罰法受德國立法例影響甚深，係參考德國「違反秩序罰法」(OWiG)上之 規定訂定186。按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適 用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」行政罰法第 1 條定有明文。行政罰 法第 2 條並揭示：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……」因 之，可理解者為，行為係屬行政法上義務，因違反該義務而須受有罰鍰、沒入或其他 種類行政罰之處罰。惟行政罰法係於 94 年始通過並公布，因此即生與其他處罰法律 關係間之適用爭議。
一、 行政罰法為普通法之見解
參照行政罰法第 1 條之立法理由謂：「本法之立法目的，乃在於制定共通適用於 各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準 繩……又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律 中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用 各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。」
自行政罰法第 1 條但書與立法理由可知，行政罰法相對於其他處罰規定之法律，
居普通法之地位。行政罰法係有關行政處罰之一般性、總則性規定，倘若其他法律別 有規定時，則應優先適用其他法律之規定。此係因我國有關行政處罰之法規，長期以 來欠缺總則性規定，倘若全面回歸適用行政罰法，不免混亂，並不利於法安定性，故 於行政罰法施行之初，暫居於普通法地位為妥187。
二、 行政罰法為基本法或總則性法律之見解
186 洪家殷，行政罰法之介紹，律師雜誌，第 303 期，2004 年 12 月，頁 14。
187 洪家殷，行政罰法：第一講--行政罰之概念及種類，月旦法學教室，第 84 期，2009 年 10 月，頁 43-44。
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惟自立法理由之用語188，可見有意將行政罰法形塑為有特殊意涵之「普通法」。 另外，如其他法律有別於本法之規定，則適用其他法律之情況下，則不排除有破壞行 政制裁體系之一致性、原則性或架空行政罰法之可能，故如將行政罰法視為普通法位 階，似有疑慮189。
自立法本意來看，實則係為處理行政法裁處時，因總類繁多、名稱互異、處罰形 式不一之問題，並且所謂其他法律別有特別規定，其範圍難以界定190。實際上，行政 罰法之規範內容，已將法治國家內涵具體化，就各類行政罰為綜合性及總則性之規定
191，因之，如將行政罰法視為普通法，於立法上將有所失策，可能有架空行政罰法之 疑慮192。亦即，如果於其他法律別有規定，而優先適用其他法律之規定時，行政罰法 將喪失統一且重新規範行政罰秩序之任務193。退步言之，縱或採取普通法之見解，亦 應排除行政罰法中，具有本質重要性之條文，例如第 4 條處罰法定原則、第 5 條從新 從輕原則、第 24 條一行為不二罰原則等等194。
本文以為，為了維護行政制裁體系之一慣性、一致性及原則行，避免架空本法，
應採取基本法說為妥，至於普通法說之見解，其理由之一在於法安定性之考量，避免 體系錯亂。惟查行政罰法係於 94 年 2 月 5 日制定公布全文 46 條，並自公布後 1 年施 行，至今已逾 10 年，因此於實務運作至今，已有相當的經驗累積，上開疑慮已顯著 降低。故而，原則上宜將本法視為總則性之規定，優先作為行政裁罰適用之依據。
第二項 行政法罰法基本概念
第一款 意義
廣義而言，係指國家及公共團體基於行政目的之達成，要求人民負擔各種行政法 上之義務，於違反時將受有不利益之制裁，包含行政刑罰、秩序罰、懲戒罰及行政上 強制執行。狹義而言，係以「秩序罰」為主要內容，係指行政機關本於維持行政秩序
188 例如「共通適用」、「統一性」、「綜合性」、「原則與準繩」等等。
189 李震山，論行政罰法「具裁罰性之不利處分」及「特別法優先適用原則」，法學叢刊，第 207 期(第 52 卷第 3 期)，2007 年 7 月，頁 11。
190 蔡震榮、鄭善印，行政罰法逐條釋義，修訂 2 版，2008 年 5 月，頁 125-130。
191 詹鎮榮，「裁罰性」不利處分之概念及範圍界定－兼論菸害防制法第二三條「戒菸教育」之法律性 質，台灣本土法學雜誌，第93 期，頁 136。
192 李惠宗，前揭註 161，頁 468。
193 陳新民，試論行政罰法草案的立法問題，國家政策論壇季刊，2003 年 5 月，頁 3。
194 詹鎮榮，前揭註 192，頁 136-138。
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之目的，對於過去違反行政法上之義務者，課予刑罰外之處罰195，行政罰法中所謂「行 政罰」係專指行政秩序罰，排除因違反行政法義務而受行政刑罰、執行罰或懲戒罰者。
行政刑罰係指違反行政罰上義務者，受有刑法效果之制裁196；懲戒罰則係基於公法上 職務關係所生之制裁197。
第二款 特徵
一、 對於過去行為所為之處罰
按為了維持行政秩序，增進公共利益，行政罰具制裁及防阻繼續違法之效果198， 以作為維持行政秩序之手段，並重於對過去已違反行政法上義務者之處罰，因此受處 罰時，必然其違法之行為已發生199。此可作為與行政執行罰區別之判準之一，後者本 質上並非處罰，係為了促使義務人履行將來之義務，而採取之行政上強制性手段。因 之，行政罰係重於過去已違序行為之處罰，至於受罰者能否於履行將來之義務，則非 所問。是以，凡有阻止危險之發生，或排除違法之狀態，或督促未來義務履行之目的，
均非屬行政罰法規範之對象200。
二、 以刑罰外之處罰為手段
按行政罰法第 1 條、第 2 條之規定，行政罰法以罰鍰、沒入、其他種類行政罰作 為處罰之手段，此本質與刑法上之處罰有別，乃係對於違反行政法上義務惟未構成犯 罪之行為所為之處分，具有倫理之非難性；至於刑法之制裁，係針對反道德與反倫理 之行為，兩者有其本質上之不同201。
又行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對 不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕，因之行
195 洪家殷，前揭註 187，頁 44-45。
196 例如建築法第 85 條：「違反第十三條或第十四條之規定，擅自承攬建築物之設計、監造或承造業 務者，勒令其停止業務，並處以六千元以上三萬元以下罰鍰；其不遵從而繼續營業者，處一年以下有 期徒刑、拘役或科或併科三萬元以下罰金。」
197 李震山，前揭註 189，頁 4-5。
198 關於制裁處罰之目的，學理上有謂包含三大目的：1.衡平正義。2.分配正義。3.法律正義。見陳清 秀，行政裁罰事件追繳不法利得之研究，軍法專刊，第60 卷第 3 期，2014 年 6 月，頁 51。
199 洪家殷，前揭註 187，頁 47-48。
200 李建良，行政罰法中「裁罰性之不利處分」的概念意涵及法適用上之若干基本問題「制裁性不利處 分」概念之提出，月旦法學雜誌，第181 期，2010 年 6 月，頁 140。
201 吳庚，前揭註 18，頁 480。
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政罰法第第 1 項即規定：「 一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依 刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收 者，亦得裁處之。」亦可佐證刑罰與行政罰之處罰手段上有別。
三、 處罰對象為違反行政法上義務之一般人民
此係作為與懲戒罰區別之判準之一，若違反行政法上義務具有特定身分者，例如 公務員及軍人，前者有公務人員懲戒法作為規定，後者則有公務人員考績法及公務人 員保障法等相關規定。懲戒罰乃行政主體對於具特定身分關係之人所課予之處罰；行 政罰則係對於不特定身分之普通人民，為了達成維持行政秩序之目的，所為之制裁，
兩者無論餘處罰對象、目的以及程序上均有所區別202。
四、 為裁罰性之不利處分
行政罰係對人民產生不利益之法律效果，屬不利處分或負擔行政處分，其不利益 之成分，係低於刑事制裁效果、惟因具有裁罰性之緣由，故不利之效果高於單純之不 利益處分。因此關於裁罰性之要素，毋寧係作為認定系爭為不利處分或負擔處分之重 要判斷依據。論者即謂其具有三種功能：1.確認相對人違法之功能。2.干涉功能，使 相對人承擔不利益之法律效果。3.預防功能，使相對人心生畏怖，嚇阻將來再犯之可 能203。惟關於「裁罰性」之認定，實務與學說間則有不同之看法。
首先，行政罰法第 2 條立法理由204，可之係將命除去違法狀態或停止違法行為之 處分、行政處分之撤銷或廢止、行政保全措施等三大類型，以負面表列之方式，以界 定不利處分之裁罰性205。
202 吳庚，前揭註 18，頁 479；洪家殷，前揭註 187，頁 46。
203 洪家殷，同上註，頁 47。
204 行政罰法第 2 條立法理由：「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處 分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之「不利處分』為要件，如其處分係命除去違法 狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，
行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之『裁罰性之不 利處分』，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。例如證 券交易法第五十九條第一項規定：「證券商自受領證券業務特許證照，或其分支機構經許可並登記後，
於三個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止營業連續三個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許
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