國立高雄大學法律學系研究所
碩士論文
行政法上責任人之研究－以建築法為中心
Responsibility that arises from the obligor's
conduct-in the context of the Building Act
研究生：黃思融 撰
指導教授：陳正根 博士
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行政法上責任人之研究－以建築法為中心
指導教授:陳正根 教授 德國杜賓根大學法學博士 學生:黃思融 國立高雄大學法律學系研究所 摘要 國家為達行政上的特定目的，以增進社會利益，並維護公共秩序，得對人民採取 行政管制之措施，限制、禁止或剝奪人民權利的行使。其中最重要者乃管制之對象， 行政機關須先具體特定應負擔行政法上的責任人，始能發動管制之行為，尤其於秩序 行政法領域內，其規範者，多半為可能破壞社會秩序或危害公共秩序之人，而如何能 具體特定違反義務的責任人，即屬管制行政效果發動的前提，故本文即以行政法上責 任人為主軸，對於責任人的類型與相關概念及爭議作細部論述。 其中，較為特別者乃狀態責任人，狀態責任之一詞係源自於德國警察秩序行政法 上的概念，係指於行政法上物之所有權人或對物管領與支配實力之人，與傳統的行為 與不行為義務人之承擔行政法上義務之理論與基礎有別，故有必要探討其適用上的相 關爭議。再者，行政秩序罰為行政管制手段之重要類型之一，其係針對過去之時點違 反行政法上義務之行為人加以制裁，行政實務適用的頻率極高。惟行政罰係行政機關 針對人民違反行政法義務的行為，依法所課予的制裁，其制裁基礎乃源自於具體義務 人的行為與不行為義務之違反性，並合於行政罰法上的有責性原則後，始具備可罰性 基礎。此與狀態責任的關係為何，亦實有必要先行釐清。 最後，本文欲以建築法為核心探討責任人之類型與其義務的判定。建築法上的行 政管制，與行政秩序法有密切相關，故於探討行政法上責任之概念後，接著將責任人 的理論套用至建築法規上。就建築法規本身，其規範架構，可區分為對建築行為之管 制(行為責任)與對建築物本身之管制(狀態責任)。前者包含建築物起造人、設計人、 承造人、監造人，應與後者之範疇區隔。至於後者，應探討何人對於物有所有權或有 事實上管領力之人來定狀態責任人之範圍。此處，將以行政實務之運作檢討，並選擇-ii-
幾項議題深入分析之。
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Responsibility that arises from the obligor's
conduct-in the context of the Building Act
Advisor(s):Dr.Chen-Ken Chen
Dr.jur.,Eberhard Karls Universität in Tübingen(Germany)
Student:Si-Rong Huang Institute of Law
National University of Kaohsiung
Abstract
To attain the specific goal in administrative aspect, improve social happiness and maintain public order，the authorities can impose some measures ,such as limitations、bans、deprival ,on its civilians. The most important of all,is the objective of being controlled.
Consequently,the administrative department must specific the one who disobey the laws ,especially the administrative laws. And how to specific and classify the obligors,as known as the ones who probably ruin the social order,is the main part of the paper.
In all kinds of the obigors, the ones who are responsible for his belongings are very particular. Because this type of obigors are blamed for his manage and dominate of his belongings, unlike the typical obigors who are blamed for their misconduct. Moreover, the typical ones are punished for their disobey of the rules, and the punishment is based on their intentional or negligent. Therefore, it’s necessary for us to discuss the controversy and connections between these two distinctions.
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of the discuss.The administrative restriction is closely relative to Administrative Penalty Act. As far as the Building Act is concerned, it frames out the control of the works relevant to the building and the control toward the building itself, and the respective imposed obligations are the
responsibility that arises from the obligor’s conduct and the responsibility that arises from the condition of the property. At the construction stage, the main obligors are the proprietor of the building, the building’s designer, supervisor, constructor, and the applicant for the construction approval or the applicant that is responsible to report to the authorities concerned. They should bear the responsibility that arises from the obligor’s conduct instead of the responsibility that arises from the condition of the property.In contract,the ownership holder and the user of a building shall maintain the legal usage as well as the structure and equipment safety of the
building.Thus,this article aims at examining the distinctions between the responsibility that arises from the obligor’s conduct and the responsibility that arises from the condition of the property in the context of the Building Act.
Key words: Police Act； Administrative law；Administrative Penalty Act；the Building Act；obligor under the Building Act；responsibility that arises from the obligor’s conduct；responsibility that arises from the condition of the property；jeopardy prevention.
-v- 內容目錄 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究動機與目的 ... 1 第二節 研究範圍與方法 ... 2 第一項 研究範圍 ... 2 第二項 研究方法 ... 3 第三節 本文架構 ... 4 第二章 行政秩序法上責任人基礎論 ... 7 第一節 責任基礎論 ... 8 第一項 法律上之義務與責任 ... 8 第二項 責任人的類型 ... 12 第二節 義務之繼受 ... 22 第一項 權利義務繼受的概念 ... 22 第二項 行政法上義務之繼受 ... 23 第三項 狀態責任人之義務繼受 ... 30 第三節 複數責任人之選擇 ... 34 第一項 選定責任人之原則 ... 34 第二項 責任競合的類型化 ... 35 第三項 小結 ... 41 第四節 小結 ... 43 第三章 行政罰與行政秩序法上責任人 ... 47 第一節 我國行政罰法之概念 ... 48 第一項 行政罰法與其他有裁罰規定法律之適用關係 ... 48 第二項 行政法罰法基本概念 ... 49 第二節 行政罰之裁罰對象 ... 54 第一項 自然人 ... 54 第二項 法人 ... 54
-vi- 第三項 行政機關或其他公法組織 ... 55 第四項 非法人團體 ... 56 第五項 共同違法行為 ... 56 第三節 狀態責任之理論 ... 57 第一項 狀態責任之基礎論 ... 58 第二項 狀態責任之功能 ... 62 第三項 狀態責任人之類型 ... 63 第四項 狀態責任之責任界限 ... 65 第四節 行政秩序法上責任人與行政罰之關係 ... 68 第一項 行政秩序法上責任人與行政罰之裁罰對象 ... 68 第二項 責任人與行政罰法之有責性原則 ... 70 第三項 狀態責任於行政罰法中一行為不二罰之適用 ... 71 第五節 小結 ... 79 第四章 建築行政管制下之責任人 ... 81 第一節 建築法的規範體系概論 ... 81 第一項 建築行政管制原則與目的 ... 81 第二項 我國建築法規範架構 ... 82 第三項 以行為責任與狀態責任區分之管制架構 ... 84 第二節 建築實施階段之主要管制對象及其義務 ... 86 第一項 起造人 ... 86 第二項 設計人及監造人 ... 87 第三項 專業工業技師 ... 88 第四項 承造人 ... 88 第三節 因建築物本身所生義務之管制對象與義務 ... 89 第四節 建築法上責任人爭議問題研究 ... 91 第一項 建築物應依核定之使用類組使用之責任類型之認定 ... 91
-vii- 第二項 建築物室內裝修管制責任類型之認定 ... 94 第三項 建築物所有權人及使用人競合之選定與其具體義務之特定 ... 96 第四項 建築法上狀態責任繼受 ... 99 第五項 招牌廣告與樹立廣告之責任人 ... 100 第五節 小結 ... 104 第五章 結論 ... 107 圖表目錄 圖 2-1:義務與責任之關係 ... 12 圖 2-2：義務繼受之思考層次 ... 24 圖 2-3：狀態責任繼受之思考脈絡 ... 32 圖 4-1：建築法管制架構 ... 81 附表一、建築物之使用類別、組別及其定義 ... 110 附表二、建築物使用類組使用項目舉例 ... 111
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 德國知名公法學者 Eberhard Schmidt-Aβmann 曾謂：「法治國原則的核心在於經 由法來保障人類的自主決定1 。」人類的自主決定，固然概念廣泛，難以特定，並且 因切入觀點之不同，而有相異的解釋。如以私法自治原則觀之，自主決定的價值係指 個人得依自己意思自主形成法律關係之原則，提供個人受法律保護之自由2 。如以公 法角度觀察，當然首重於人民基本權之保障，於民主憲政國家，憲法乃具有保障人權 使之免於國家機關肆意侵害之功能。 現代法治國家對於私人之經濟、社會活動，設有各種管制。於行政管制領域上， 除可依管制目的、內容及類型等之不同，設有「經濟管制」(economic regulation) 與「社會管制」(social regulation)。前者有如公平交易法、證券期貨交易法、電 信法，後者有如勞動法、環境法。立法得授權予行政機關，針對特定管制目的，形成 具體規範、制定管制標準後，據此執行；且本於人民行政救濟權之考量下，設有行政 爭訟制度(訴願、行政訴訟等)，以合於憲法第 16 條之規定。易言之，當代行政法主 要在規範各種行政管制的形成、執行及行政救濟3 。 管制行政當涉及國家對於人民基本權之干預或限制，故而管制合法性即構成國家 干涉人民基本權是否合法、正當之重要判準。其中，管制合法性涉及諸多公法上基本 原理原則，必須合於憲法第 23 條所規定之法律保留原則、比例原則等。行政制裁係 針對行為人過去違反義務但未成立刑事法上的犯罪行為，所實施之「罰鍰」、「沒入」 與「管制罰」，訂於行政罰法第 1 條，此影響人民權益較大，同屬於管制行政之一環。 進一步，針對於行政管制之對象，尤其係於行政秩序法領域，遂發展出對「行為 人」之管制與對「狀態責任人」之管制。前者以「行為」作為管制之連結要素，後者 係因法律之規定，尤其是於公益性較高之環境行政秩序法、建築法等領域內，本於人 民與「物的聯結關係」，而負有危害防止、預防之義務。故上開二者，乃建構出現代 管制行政對象的基本脈絡，且因兩者處罰之判準有別，因而於實務上衍生出許多適用 1 Eberhard Schmidt-Aβmann 著，林明鏘、陳英鈐、孫迺翊、陳耀祥、許春鎮、張錕盛、張桐銳等譯， 行政法總論作為秩序理念－行政法體系建構的基礎與任務，初版，2009 年，頁 54。 2 楊宏暉，締約前資訊義務之研究，國立政治大學法律研究所博士論文，2009 年，頁 41，。 3 中央研究院法律學研究所行政管制與行政爭訟研究計畫簡介，網址： http://www.iias.sinica.edu.tw/executive。瀏覽日期，2016 年 4 月 27 日。-2- 上的爭議。 因此，本文擬先釐清行政法上「責任」、「義務」二者之用與，進行用語之辯證， 作為研究脈絡的基準4 。其後探討衍生之爭議，如責任之界限、複數責任人之競合與 選定、狀態責任之繼受問題等。 又於行政管制領域中，建築法乃公益性濃厚之管制行政法規範，且涉及人民權利 義務甚深。按建築法第 1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、 公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」是 以，建築法係以上開目的，針對各種建築行為與建築安全管理所實施之行政管制性法 律，為秩序行政法之一環，於行政實務上尤有其重要性。是以，本文於探討行為責任、 狀態責任等適用上相關爭議，並連結行政罰法，釐清二者間之適用關係。 第二節 研究範圍與方法 第一項 研究範圍 本文研究之範圍，以行政法為主軸，並以管制性之行政秩序法為核心，探討行政 法上責任人之各項議題，且因行政管制因其管制目的有別，可分為經濟性管制與環境 性管制等，各項管制中的責任人爭議，均有其重點，以環境行政管制為例，首重廢棄 物清理法、土壤及地下水污染整治法(下稱土污法)，同屬環保法規中之重要法規範， 後者以預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環 境，維護國民健康5 等為其核心價值，其研究重點在於其責任之基礎、責任人之類型6 、 責任之界限，近期亦因土污法第 48 條使污染行為人就該法施行前發生施行後仍存之 污染狀況負整治義務，產生違憲爭議，並已於民國 102 年 11 月 15 日司法院大法官釋 字第 714 號解釋宣告並無違憲7 等，國內已有相當的討論 8 。 4 最高行政法院 105 年判字第 114 號判決：「……只要建築物出現不符法律要求的狀態，即出現法所欲 排除的危險狀態，即已構成狀態責任義務的違反，並非必須有導致違規狀態的人之行為存在，其所歸 責於所有權人或使用人者即是狀態責任……」 5 土壤及地下水污染整治法第 1 條：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利 用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」 6 針對污染責任部分，將行為人區分為「污染行為人」、「潛在污染責任人」、「污染土地關係人」三種 態樣。 7 司法院大法官解釋第 714 號：「……其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人 適用之」部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往 原則及憲法第二十三條之比例原則，與憲法第十五條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」惟
-3- 因此，鑑於行政法法規範多如牛毛，本文擬於行政秩序法領域中，選擇建築法作 為探討之核心，首先探討建築法之規範架構，以規範架構為出發，並依其體系，分別 就對建築實施行為之管制與對建築物本身之管制，與其所課予之義務，分別套入「行 為責任」與「狀態責任」之概念，建構出建築法規範之管制體系。於抽象法規範概念 釐清後，並提出具體行政實務運作上之爭議問題，並輔以學說上之論證，釐清行政法 上責任人之概念及其相關爭議之釐清。 具體而言，我國行政法各論領域中，實際上出現相當多有關行為責任與狀態責任 之立法條文，雖未將該法理納入立法理由中，惟實則隱含該理論基礎，茲以建築法為 核心，將本文欲討論之重點條文盧列如下：一、建築法第 73 條第 1 項(建築物非依法 取得使用執照後，不准接水、接電即及使用)。二、建築法第 73 條第 2 項(建築物應 依核定之使用類組使用)。三、建築法第 77 條第 1 項(建築物所有權人、使用人維護 建築物合法使用與其構造及設備安全)。四、建築法第 77 條之 2 第 1 項(建築物室內 裝修應遵守之規定)。五、建築法第 97 條之 3(招牌廣告及樹立廣告之管制)。 第二項 研究方法 一、 文獻分析法 文獻分析(研究)，係指將文獻蒐集、歸納、分析、研究等連貫性整理所需求資料、 資訊之分法。本文整理法律學相關專書、期刊、論文以及學術研討會論文等文獻，作 為歸納、分析與研究之基礎，並相互比較、補充。且因爭議問題必因時間推移而與日 俱增，因此有必要先分析、歸納現有文獻，整理出討論架構，作為日後探討新興議題 或爭議之準據。 二、 比較分析法 本號解釋多達5 位大法官提出協同意見書、1 位大法官提出部分協同部分不同意見書、1 位大法官提出 不同意見書，顯見爭議然仍存在。 8 如陳正根，環保秩序法上責任人之基礎與責任界限，國立中正大學法學集刊，第 25 期，2008 年 11 月；林昱梅，土地所有人之土壤污染整治責任及其界限--德國聯邦憲法法院判決（1 BvR242/91:315/99） 評釋，收錄於黃宗樂教授六秩祝賀—公法學篇二，2002 年；蔡玉娟，土壤污染整治規範對土壤污染整 治技術發展之影響—以日本「土壤污染對策法」之實施經驗為例，社經法制論叢，第 45 期，2010 年 1 月；李介民，干涉行政法上整治責任之繼受及界限以「土壤及地下水汙染整治法」為範圍兼評高雄 高等行政法院九十三年度訴字第九四一號判決，警學叢刊，第38 期卷 3，2007 年 11 月。
-4- 比較分析法，狹義而言，係針對相同事物的不同方面，或雖非相通事物，卻有同 一性質事物之不同總類，兩相比較，找出其中差異或共同點。易言之，須為二者或二 者以上之間的相互比對，企圖從中尋找主體間之異同。而於法學論證上之比較分析法， 則強調外國文獻與本國文獻或實務見解的比較，本文參考譯著英文、德文等資料，與 我國現有文獻及實務見解比較與分析，補充我國現有文獻的不足。 三、 實證研究法
美國聯邦最高法院前大法官 Oliver Wendell Holmes 於 1881 年發表「法律的生 命在於經驗，而不在於邏輯」（The life of the law has not been logic, it has been experience），此言論影響了法學研究方法之進程。除了傳統的法釋義學、文獻研究 方法及比較分析法，實證研究法講求具體運作狀況以及個案的研究，因此著重於經驗 之掌握(資訊收集)9 。 本文蒐集國內現有司法實務見解，整理出相關爭議，以經驗之掌握，進一步進行 資料之分析，並且交互比較分析法規範運作現況，避免理論與實務脫鉤，以期整理出 司法實務運作之趨勢，並可供司法實務工作者與司法學界參考。 第三節 本文架構 第一章，探討前言以及研究範圍、動機、目的，以及研究方法等，作為整個論文 的開端。本文擬以先抽象再具體、以理論至實務之模式，先就行政法上行政管制，尤 其是行政秩序法層面之責任人之相關理論基礎，先為論述與概念釐清，作為後續討論 建築法規中責任人相關爭議之理論基礎。 第二章，討論秩序行政法上之責任人，先以責任基礎論做為開端，探討行政法上 責任之基本概念，並與作為處分條件之責任能力作為區別，釐清二者之適用關係與用 語之辯正。進一步，本文參考國內文獻，擬將責任定性為構成公法上義務(尤其是在 秩序行政法上)之原因與正當性基礎，作為討論之根本。其次分別將責任類型化，探 討個別之概念，以及衍生之問題。接著，由於於學說與實務上，對於責任之繼受以及 複數責任人選擇或選定上，向有適用上的爭議待釐清，爭議盤根錯雜，本文即整理國 9 黃國昌，程序法學的實證研究，元照出版，初版，2012 年 1 月，頁 4。
-5- 內學說與實務之論述，建構基本架構，以期建立可供遵循之解釋脈絡，並作為後續討 論建築法上責任人之論理基礎。 第三章，本章以行政罰法為出發，論述國內行政罰法之基本概念與相關爭議上之 釐清，接著導入責任人之概念，討論與責任人理論間適用的關係。論者有自行政罰法 理論中，方討論責任人之概念，將其置為行政處罰之下位概念，亦有將其置於行政秩 序法責任體系之一環，同德國警察法之概念，因此有必要就體系為之釐清。另外，鑒 於狀態責任之理論基礎有其特殊性，於本章，進一步分析、整理狀態責任細部內涵， 將第二章提及狀態責任之部分，為更細緻之論述。並且，鑒於狀態責任將行為要素抽 離，係針對物之管理力作為管制之基礎，因此與行政罰法以人之行為作為處罰之對象， 要有區別，因此產生如狀態責任是否有行政罰法上一行為不二罰之適用爭議出現，本 文將進一步釐清。 第四章，本章以建築法之視角觀察秩行政序法上責任人。按建築法之管制目的在 於維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻。以此為延伸，分析我國廣義 與狹義之建築法，本文簡述廣義建築法之概念，並以狹義(形式意義)之建築法，作為 本文探討基礎。接著以行政秩序法之責任人為判準，將建築行政管制之架構區分為對 建築實施階段之管制(行為責任)與對建築物本身所為之管制(狀態責任)，分析建築法 所規範之條文，建構管制之體系。前者係針對起造人、設計人、監造人、專業工程技 師、承造人、建築物室內裝修管制等義務人與其具體義務判定，後者則係重於建築物 之所有權人與使用人概念，與建築法中以證照之管制作為針對建築物本身所為之管制 模式為分析。最後，本文蒐集近期(尤其為近 10 年最高行政法院之裁判)，整理有關 建築法上責任人之相關判決以及相關實務見解等，並為評析。 第五章，本章將前述章節所提出之重要概念與相關爭議之釐清，一併於本章整理， 提出本文之結論與建議，作為研究之總結。
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第二章 行政秩序法上責任人基礎論
按行政得以不同的標準區分為各種不同之分類，例如將行政行為之種類，依其態 樣、內容與目的之不同，分為秩序行政(Ordnungsverwaltung)及給付行政 (Leistungsverwaltung)10 。其中，前者係指國家為達行政上的特定目的，即維持社會 秩序，確保公共安全，增進社會利益，得對人民採施以事前或事後之管制措施，該作 用之內容，剝奪或限制人民之自由或財產，或者課予了人民特定之公法上義務。質言 之，係以排除危害而維持公共安全與公共秩序之公行政11 ，此種秩序行政，由於涉及 人民基本權利之干預，因此特需嚴格遵守法治國公法上之一般原理原則，例如依法行 政原則、法律保留原則等。後者則係行政機關提供給付服務或福利，其具有授益的本 質。本文所指的責任人，係指在干涉行政下，受管制之對象而言。 與在進行管制行為之實質合法性認定前，首應探究者為，究竟行政機關干涉之對 象為何，亦於秩序行政法規之解釋及運用上，應先確認規範之對象12 ，始能進一步的 發動干涉行為。雖在理論上，於個別行政法規中，均已明定干涉對象，例如廢棄物清 理法第 6 條：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者， 由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用 人清除。二、與土地或建築物相連接之騎樓或人行道，由該土地或建築物所有人、管 理人或使用人清除……」、水汙染防治法第 39 條第 1 項:「法人之負責人、法人或自 然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯第三十四條至第三十七條之罪 者，除依各該條規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科以各該條十倍以下之罰 金。」及建築法第 87 條:「有左列情形之一者，處起造人、承造人或監造人新臺幣九 千元以下罰鍰，並勒令補辦手續；必要時，並得勒令停工。一、違反第三十九條規定， 未依照核定工程圖樣及說明書施工者。……五、變更起造人、承造人、監造人或工程 中止或廢止未依第五十五條第一項規定，申請備案者……」然在理論上，法律規定之 義務人，其內涵或可由法律加以定義，惟在個案中，所指為何，未必可明確分辨，故 而實務於具體個案運作上，常滋生判斷上之疑義。例如，警察職權行使法第 28 條第 1 項規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、 名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施。」本 條之規定，即有責任人明確性之問題。最後，本文整理相關文獻，並參考學說見解， 10 林合民、李震山、陳春生、洪家殷、黃啟禎等合著，行政法入門，元照，2008 年 10 月，頁 7。 11 陳敏，行政法總論，第 7 版，2011 年 9 月，頁 12。 12 李建良，論行政法上「責任」概念及責任人的選擇問題─兼評最高行政法院 93 年度判字第 628 號、 95 年度判字第 1421 號判決及其相關判決，收於 2007 行政管制與行政爭訟，中央研究院法律學研究所 籌備處，2008 年 11 月，頁 37。-8- 將「責任」定性為構成公法上義務之原因及正當性基礎，至於「義務」乃係責任具體 化後之展現。 第一節 責任基礎論 行政法上之責任問題，攸關法治國家人權保障之貫徹，因此應自理論基礎探討。 本節擬先討論行政秩序法上責任之基礎理論與其概念，釐清用語、責任類型與態樣及 法理依據等為細緻討論，以建構基本概念與體系，作為後續相關延伸爭議之論證基 礎。 第一項 法律上之義務與責任 第一款 法律上義務的概念 關於「義務」一詞，並非法律專有名詞，因連結要素之不同、切入觀點之差異， 並可能因個人主觀上解釋，而賦與不同的意義。就傳統倫理觀點而言，義務即是做對 的事。早期德國古典哲學家康德(Kant)，即謂「在客觀實務上按照法則並排除一切出 自愛好的規定根據的行動就叫做義務。13 」此即有名的義務論，本於對法則的認知與 尊重，不因個人的喜好而允許例外之道德要求，人願意照此法則而行動，即是所謂的 「義務」，於當某一道德原理、規則可普遍受接受時，它就是判斷行動對錯的依據。 上開觀點，僅係單純論述「義務」。若以法律的觀點，按法的基本要素，係在於 「強制力14 」，具有國家權威性質，且該強制力，係經由國家所保證，含有規範的特質。 若將「法」的概念相連結，即可得出法律上義務至少須具備「強制性」及「規範性」 15 。且義務之拘束性，應可細分為兩個層次，包含義務主體與義務內容16 ，前者係指受 拘束之對象，後者係指受拘束之內容，舉例而言，民法第 492 條規定：「承攬人完成 工作，應使其具備約定之品質及無減少或滅失價值或不適於通常或約定使用之瑕疵。」 本條即規定了義務主體(承攬人)及義務內容(瑕疵擔保責任)，本條將承攬人設定為義 務主體，其義務內容在於對於完成之工作負瑕疵擔保責任。 13 康德著，鄧曉芒議，實踐理性批判，聯經出版公司，2004 年，頁 94。 14 韓忠謀，法學緒論，1962 年，頁 116。 15 羅元慎，土壤及地下水污染整治法制之檢討－以行政法上義務與責任之視角觀察，國立台灣大學法 律學研究所碩士論文，2005 年，頁 13。 16 施啟揚，民法總則，第 7 版，2007 年 6 月，頁 59。
-9- 又法律可分為公法與私法，兩者有不同的規範原則，前者以強制或拘束為內容， 後者強調自主決定17 ，而因連結要素的不同，可分為公法義務與私法義務18 。以前者 而言，因公法本質上係國家本於維護或促進公共利益等任務，所制定具有強制性、規 範性之法規範。後者與前者最大之差異，在於私法不一定僅侷限於剛硬之法規範，按 民法第 1 條規定：「民事，法律所未規定者，依習慣；無習慣者，依法理。」習慣如 經長久反覆之實行，因而使人民產生法之確信者，有可能成為法律之一部分，稱之為 習慣法，具有法的效力與價值之習慣19 。至於在行政法領域中，因依法行政原則與法 律保留原則要求之嚴格化，行政法領域絕大部分之法律皆為成文之實定法，因之是否 將習慣法納入行政法之法源內，仍有爭議20 。另外，私法義務之產生，亦有可能因契 約而生(私法自治原則)。相對的，公法義務之成立，涉及因人權保障之觀點下，行政 權與立法權之折衝與調和，故而國家對於人民基本權之干涉，除係涉及法律之技術性、 細節性等事項，則受到依法行政原則下法律保留原則之約束，避免國家恣意侵害人民 之基本權21 。綜上所陳，上述二者有本質上區別，因本文主要討論行政秩序法上之責 任人，故限縮討論範圍，本文所指之義務，原則上係指公法上義務而言。 第二款 法律上責任的概念 「責任」一詞，對於法律人而言並不陌生，無論係文獻或條文，公、私法領域內， 均可見其蹤跡，惟其與「義務」一詞間似乎不易區別，亦有混淆適用之可能，於區別 前，應先釐清其定義。文獻上指出，所謂責任，係指「義務人不履行義務時應受法律 制裁，此種處於受制裁的地位稱為『責任』22 」。細部而言，於行政法上所指之「責任」， 係源於德國警察行政法之概念，係指警察機關或秩序機關為了排除危險，而對該危害 之發生負有責任之人，為危害防止之行政干涉，其目的為課與排除危險之義務，與刑 事處罰或行政裁罰上之責任，應與區別23 。關於行政法上之「責任」，其德文之用語為 「Verantwortlichkeit」，至於刑事或行政處罰之「責任」，其德文之用語則為「Schuld」， 因此於與語意上，不致生混淆或誤用。惟於我國，將「責任」一詞散見於各法學論書 及法制上24 ，易與「義務」一詞有混淆適用之虞。故於次款中，本文藉由文獻回顧， 17 王澤鑑，民法總則，2006 年 8 月，頁 16。 18 吳庚，行政法之理論與實用，第 10 版，2008 年 9 月，頁 162-163。 19 施啟揚，前揭註 16，頁 81。 20 張文郁，淺論行政法上之習慣與行政慣例，月旦法學雜誌第 157 期，2008 年 5 月，頁 25。 21 吳庚，前揭註 18，頁 86。 22 施啟揚，前揭註 16，頁 59。 23 李建良，前揭註 12，頁 40。 24 如刑法第 57 條：「科刑時應以行為人之責任為基礎，並審酌一切情狀，尤應注意下列事項，為科刑 輕重之標準……」、行政罰法第 8 條：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免 除其處罰。」、土壤及地下水汙染整治法第31 條第 1 項：「污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，
-10- 思辯並釐清二者的關係，作為本文論證基礎，避免造成觀念混淆。 第三款 法律上責任與義務的關聯性及用語之辯正 按法律條文中的文字，不僅為法律解釋之起點，亦為解釋之終點；透過可能的「字 義」所標示出之範圍，即為法律條文解釋之極限25 。以下透過國內文獻回顧，就含「責 任」、「義務」一詞之論述，略為說明26 ： (一) 「義務與責任之差別，一般用語上每以二者互為同義，可互相通用，然嚴 格之，究未可混同，所謂責任含有法律上負擔之義，當個人違反法律秩序，或有違反 之可能，法律使關係人居於接受制裁之地位，每稱之為責任，如刑事責任，損害賠償 責任，保證責任，及瑕疵擔保責任之類，皆為著例，至於一般債務及其他法律上之拘 束，則多以義務稱之。27 」 (二) 「義務為法律上所課之一定作為或不作為之拘束…;而責任則為違反義務者 應受一定制裁之根據也，責任與義務輒相伴而生，以致觀念上常相混淆。其實義務與 責任亦有不相伴隨之時，例如消滅時效完成後之債務，所謂『自然債務』者，其債務 雖尚非不存在，但卻無責任相伴，可見義務與責任不可混為一談也。28 」 (三)「義務乃法律上作為或不作為的拘束，義務人如違反此項拘束，原則上就有 責任，應受到法律的制裁。29 」 (四)「……因違反法律上義務，所應承擔之法律上不利益。30 」 (五)「就責任的概念內涵而言，法律上的責任基本上是以『主觀主義』為原則， 再輔以『客觀主義』的修正與擴充。也就是某種法律上有意義的事件或結果(例如一 個人被殺傷或一輛汽車被撞毀)，因為某個人主觀上的條件或特徵(最主要的是其認識 與行為)，而在法律上被認定為歸屬於此一行為人，亦即要由行為人對此一結果『負 起法律上的責任』──科以刑罰或要求其賠償損害。指導支配此等法律制度運作的原 則，在法學當中稱之為『歸責原理』。在刑法當中，罪責之歸屬以故意為原則，例外 應就各級主管機關依第十三條第二項、第十四條第三項、第十五條、第二十二條第二項及第四項、第 二十四條第三項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。」 24 李建良，前揭註 12，頁 40。 25 Zippelius，Juristische Methodenlehre，2012，S.39，50，58。轉引自蔡聖偉，私裝 GPS 跟監與刑法第 三一五條之一--評臺灣高等法院一○○年度上易字第二四○七號判決，月旦裁判時報，第 32 期，2015 年2 月，頁 36。 26 由於國內文獻就「責任」與「義務」提及者甚多，故以下僅擇要摘錄。 27 韓忠謀，法學緒論，1962 年，頁 116。 28 鄭玉波著，黃宗樂修訂，法學緒論，第 20 版，2010 年 7 月，頁 134。 29 施啟揚，前揭註 16，頁 59。 30 陳敏，前揭註 11，頁 1117。
-11- 及於過失。兩種罪責類型皆重主觀要素。在損害賠償之責任歸屬方面，也是以過失責 任(包括故意)主義為原則，但是其過失則是以偏向客觀主義之抽象輕過失為標準。在 現代複雜之工商經濟下，為謀損害風險之均衡分擔，早已發展出各種偏向客觀主義之 責任類型，例如，危險責任。大部分的責任類型，都對當事人預設有某種作為或不作 為之『義務』。此等義務之違反，是其責任得以成立之必要條件。而義務之成立，可 能是依據法律，或者來自契約約定，也可能是基於社會一般交易習慣或價值觀念。總 之，義務構成了法律上責任得以成立的一個客觀規範要素，兩者密切相關，但並不相 同。值得注意的是，愈偏向客觀主義之責任類型(如危險責任)，其客觀規範要素就愈 從義務轉變成風險負擔之分配。由此亦可看到責任概念與義務概念也並非必然相連。 31 」 以上前四說，大致將「義務」解釋為對於特定人，要求其行為須符合特定內容之 法律上拘束。而責任係指違反義務內容之人，受到一定制裁之基礎或根據32 。第五說， 則係由行為人之主觀條件切入，其概念較近似於責任條件，亦即其將故意或過失偏重 在責任體系中一併觀察，目的在於釐清歸責之原理，屬於刑事處罰或行政處罰中「責 任」(Schuld)之範疇，與前開單純就客觀上行為人違反特定義務內容所應承擔之責任 (Verantwortlichkeit)有別。因此，所謂責任與義務的概念，本即視切入觀點的不同， 而有相異的界定範圍，於引用時應視其原義，自不得任意援用。 承上所論，義務與責任間之關係與概念，於不同的法律規範，甚至於相同的法律 規範中之不同體系脈絡下，所演繹出之概念不一定完全相同。故而，只要於本於合乎 邏輯之論述脈絡所推導之責任與義務體系，於論證無前後矛盾下，並非一定堅持兩者 的概念要如何劃分，或必須要合於特定之意涵不可。更何況兩者之概念本來就不易截 然二分。 據此，就本文之研究對象而言，所謂「義務」者，係指法律將一定行為或不為一 定之行為設定為義務主體所應遵循的內容，或係該義務與行為無關，而將物之支配實 力納入義務主體承擔之義務內容33 。質言之，當義務主體經法律設定後，其行為要求(義 31 李太正、王海南、法治斌、陳連順、黃源盛、顏厥安合著，法學入門，第 7 版，2006 年 6 月，頁 29-30。 32 陳敏教授即謂：「義務為責任之原因，責任為義務之結果」參見陳敏，行政法總論，前揭註 11，頁 1117。 33 另有理解為：「為一定行為或不行為之一定行為的法律上要求。」參見賴怡雯，行政法上狀態責任之 研究－以建築法為例，國立政治大學法律學系碩士論文，2010 年 7 月，頁 13。另有認為係指「對一定 條件之人，其行為必須符合特定內容之法效性要求。」，參見李介民，干涉行政法上整治責任之繼受及 界限以「土壤及地下水汙染整治法」為範圍兼評高雄高等行政法院九十三年度訴字第九四一號判決，
-12- 務)即具備規範性，即應受約制，成為受約束之對象。至於「責任」，應指行政秩序法 義務之類型，故所謂「責任人」，係指因法律所設定不論係因特定人之行為，須自我 承擔、負責，又或者係因特定人對於物之支配實力，確保物的狀態不致產生危險，而 承擔起排除危險之義務之人，對於該義務違反之結果，應歸屬之對象而言(即係指引 起危害之人)。 學者謝碩駿進一步指出，警察法上之行為責任是否成立，完全取決於危害是否由 某個人造成，至於該人於主觀上是否具備故意或過失，則與行為責任之成立無涉34 。 因此可知，秩序法上「責任」人，該責任一詞實則與義務主體承擔歸責效果之「責任」 條件，實有區別。 學者李建良即謂「責任乃義務之成立基礎，義務則是責任之後果體現35 。」故而， 本文參考上開等見解，為行文一貫，擬將「責任」定性為構成公法上義務(尤其是在 秩序行政法領域內)之原因與正當性基礎，亦即責任人屬為何要課予義務之問題，屬 於前階段「責任人」判斷之概念，此即歸責原理判斷之主體；後階段屬於責任人違反 特定義務內容時，所應承擔之法律效果，若係行政秩序罰領域(如行政罰法)，則多數 係以行政制裁作為管制的手段36 ，具有處罰之特性。為方便觀念釐清，將其體系繪製 如下圖37 。 圖2-1:行政管制思考脈絡 第二項 責任人的類型 警學叢刊，第38 期卷 3，2007 年 11 月，頁 15。 34 謝碩駿，論警察危害防止措施之行使對象，國立中正大學法學集刊，第 33 期，2011 年 4 月，頁 217。 35 李建良，前揭註 12，頁 32。 36 亦即，並非所有管制行政之手段均有處罰之特性，重點應在於後階段屬於歸責之法律效果。 37 本圖為作者自繪。此乃行政管制體系之思考脈絡。
前階段
• 設定違反義 務主體(責任 人) • 行為或狀態可歸責性
• 故意
• 過失
• 無過失
後階段
• 違反義務之 後果(效果)-13- 干涉行政法上責任之產生，不外乎係人民因其自身之行為導致，除此之外，單純 之不作為，亦有成為行政秩序法責任人之可能性38 ，於德國行政法學理上，依危害係 肇因於個人之行為或是所支配之物之本身，可以區分為行為責任與狀態責任兩大類39 。 責任之產生，固以行為人因其自身之行為，違反行政法上規範之義務，而構成應予負 責之可能外，尚有可能因公益性的考量下，法規範針對特定的違法狀態，要求雖非因 自身行為導致違序狀態產生之人，承擔排除危害之義務，以確保大眾免於受干擾或侵 害，具有公益性之特性。本文以下就人之「行為」以及對「物」之管領力為出發點， 就行為責任與狀態責任等探討之。 第一款 行為責任人 第一種責任類型，稱之為「行為責任」(Verhaltenshaftung)，係指因作為(Tun) 或不作為(Unterlassen)而導致公共秩序或公共安全危害之責任40 。我國實務上即謂 「所謂行為責任，係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險 之義務；所謂狀態責任，具有物之性質，故於發生繼受該物之所有權時，亦同時繼受 存在於該物之責任，是縱使該違規狀態非現時所有權人所為，現時所有權人於繼受該 物時，亦負擔恢復該物合法狀態之義務。41 」 換言之，此係自然人或法人等因其行為直接導致公共安全或秩序產生危害而應負 之責任，且行為責任之成立，不以行為違法為前提，也不論行為有無故意或過失，本 質上屬一種因果責任(Kausalhaftung)42 。質言之，行政秩序法之目的在於「有效且迅 速之排除危害」，故與危害到底係因故意、過失或無過失行為所致，並非重點，而係 採取客觀取向之認定標準，與行政罰以事後制裁為目的，並強調主觀上必須有故意或 過失之責任條件，有所不同43 。 又該責任之產生，係以「行為」作為連結要素，論者即有謂「該行為並非一定由 責任人本身所為，亦可能因為他人的行為所造成，但因該他人與責任人之間的特別關 38 黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，當代公法新論(中)，2002 年 7 月，頁 296。 39 翁曉玲，我國水土保持責任與處罰規定之檢討，收於曾華松大法官古稀祝壽論文集編輯委員會編， 義薄雲天、誠貫金石－論權利保護之理論與實踐，2006 年 6 月，頁 307。 40 黃啟禎，前揭註 38，頁 296；翁曉玲，同上註，頁 307。 41 參最高行政法院 100 年度判字第 237 號判決。 42 林昱梅，土壤汙染行為人整治責任概括繼受之法律問題－－以德國法之比較為中心，東吳法律學報， 26:3 期，2015 年 1 月，頁 45；謝碩駿，前揭註 34，頁 203。 43 謝碩駿，前揭註 34，頁 217-218。
-14- 係，故法律認定應納入干涉行政責任的範疇，而成為責任人44 。」因此，縱或是不行 為責任，實際上行為人責任之產生，仍然係以「行為」作為連結要素，僅係消極的不 行為而已。另所謂「直接」，以社會適當性作為判斷之考量下，判斷行為與危險間， 是否具有「緊密之效果與責任之關聯性」(enger Wirkungs-und Verantwortungszusammenhang)45 。 關於行為責任的態樣，得以行為人之不同，作為區別標準，區分為為自己行為負 責者、為他人行為負責者及為附帶責任者。 (一) 行為責任人之態樣 1. 自己行為責任人 行為人因自己之行為產生責任，即因本身之行為肇致危害，危害係行為之直接結 果者，因而應承擔受機關規制之責任，屬於行為責任的典型類型46 。例如，建築法第 94 條規定：「依本法規定停止使用或封閉之建築物，非經許可不得擅自使用；未經許 可擅自使用經制止不從者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣三十萬元以 下罰金。」析言之，該條文係針對停止使用47 或封閉之建物，採取許可制，非經許可 不得使用，即屬典型管制行為人，免於其自身公共安全危害之虞，若行為人違反經許 可方得使用建築物之規定，即須承擔受刑事罰的處罰效果。 另外，若行為人於行為時之合法行為，嗣後因環境的改變，變更了行為時的合法 行為，使得行為人必須承擔排除滋擾之責任，稱之為潛藏性危害者(Latenter Störer)48 。 換言之，其責任的生成原因並非於行為時即產生，而係事後因情事變更，導致行為人 成為須負起排除危害之責任人。因此，就法理上而言，應考量對於行為責任人之損失 補償。例如，公路法第 59 條規定：「公路主管機關為維護公路路基、行車安全及沿途 景觀，得會同當地直轄市、縣 (市) 政府於公路兩側勘定範圍，公告禁止或限制公、 私有廣告物及其他建築物之設置或建築，不受相關土地使用管制法令規定之限制。前 項公告管制前原有之廣告物與其他建築物及障礙物有礙路基、行車安全或觀瞻者，得 44 黃啟禎，前揭註 38，頁 296。 45 林昱梅，前揭註 42，頁 45。 46 李震山，警察法:第二講--警察作用之對象，月旦法學教室，第 43 期，2006 年 5 月，頁 85。 47 例如，建築法第 77 條之 4 第 8 項第 5 款規定：「檢查發現昇降設備有立即發生危害公共安全之虞時， 應即報告管理人停止使用，並儘速報告直轄市、縣 (市) 主管建築機關處理。」 48 黃啟禎，前揭註 38，頁 297。
-15- 商請當地建築主管機關限期修改或強制拆除。但其為合法者，應給予相當之補償。」 依此規定，公路主管機關得因公益的考量，限制人民於特定路段設置廣告或建築物之 權利，惟於第 2 項復規定，縱或行為人於行為時其設置行為合法，主管機關仍有就權 審查現在之公路情況，如有妨害行車安全等情事時，於行為時合法設置的人民仍有成 為行為責任人之可能性，並有受不利益之處分之可能，惟對此情形，主管機關應給予 其損失補償。 2. 不作為責任人 若係法律規定賦予人民特定之不作為義務，於合於法令規定，行為人承擔防止危 害之義務，未履行該義務時，即生防止危害之義務，構成不作為責任人，此時即須承 擔排除危害之義務。因此，不作為之責任係以行為人有公法上之危害防止義務存在為 前提49 。 另於行政罰法第 10 條明文：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之 義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。因自己行為致有發生違反行 政法上義務事實之危險者，負防止其發生之義務。」本條固然旨在規範不純正不作為 犯之處罰，使之達成法律所要求不作為或容忍之義務。然所謂「依法負有防止之義務」， 並不以法律法律規定行為人承擔防止義務者為限，其依習慣法、契約、事實上承受責 任、危險前行為或對危險源之物上支配，而形成保證人地位(Garantenstellung)者， 皆有防止之義務50 。 由此可知，前述二者可分別就不作為責任人細分為「純正之不作為責任人」與「不 純正之不作為責任人」，此與刑法上就不作為犯區分為「純正之不作為犯」與「不純 正之不作為犯」旨趣相似。 就前者而言，有如動物保護法第 7 條規定：「飼主應防止其所飼養動物無故侵害 他人之生命、身體、自由或財產。」此即該法賦予飼主應就其所飼養之動物，盡其善 良管理人注意義務，例如採取適當的防護措施，避免所飼養之動物侵害他人的特定法 益。該重點在於「防止」之義務，若飼主不為必要之防護義務，致他人遭受其所飼養 之動物攻擊，即成立不作為之行為責任。 49 李建良，前揭註 12，頁 50。 50 陳敏，行政法總論，前揭註 11，頁 722。
-16- 3. 為附加責任而負責者 所謂「附帶責任」之概念，係指受規範者，即個人因其子女、家屬、受雇人發生 違反秩序行政法上規範，而須承擔責任之情形51 ，亦即行為人雖非本人，因法律之規 定，仍須負起行政不法之行為責任52 ，亦稱「對他人行為之責任」(eigene Haftung f ürfremdes Verhalten)53 。舉例而言，社會秩序維護法第 10 條規定：「未滿十八歲人， 心神喪失人或精神耗弱人，因其法定代理人或監護人疏於管教或監護，致有違反本法 之行為者，除依前兩條規定處理外，按其違反本法之行為處罰其法定代理人或監護人。 但其處罰以罰鍰或申誡為限。」另外，又如事務輔佐人之行為，因聽命於主人，故須 為須為其行為負責54 。 另須釐清者係，民法第 187 條第 1 項亦有規定：「無行為能力人或限制行為能力 人，不法侵害他人之權利者，以行為時有識別能力為限，與其法定代理人連帶負損害 賠償責任。行為時無識別能力者，由其法定代理人負損害賠償責任。」另觀同條第 2 項規定:「前項情形，法定代理人如其監督並未疏懈，或縱加以相當之監督，而仍不 免發生損害者，不負賠償責任。」本條所規範者，係法定代理人之責任，並採推定過 失責任即中間責任，該監督係屬法定代理人之支配領域55 ，法定代理人應就其監督上 之過失承擔責任。 論者即有謂，綜觀上開規定，行政秩序法上之責任，係屬自己責任，亦即法定代 理人與監護人所負之責任，係同等責任，無法舉證免責，與民法之規定有別，不能混 為一談56 。 (二) 因果關係作為聯結要素與正當性基礎 因果關係的討論，向來是法學上重要的課題，於行為責任方面，其責任發生之基 礎在於個人之行為所造成之危害57 。當行為人因其行為，肇致結果之發生，必須討論 兩者間之因果關係，方可論其可歸責性。換言之，因果關係乃課予行為人應負責任之 51 黃啟禎，前揭註 38，頁 299。 52 李惠宗，整頓八大行業的殺手鋼，台灣本土法學雜誌，第 22 期，2001 年 5 月，頁 91。
53 Albert v. Mutius，Der„Störer“ im Polizei- und Ordnungsrecht，Jura 1983，S.298-303。轉引自李建良， 註12，頁 51。
54 李震山，前揭註 46，頁 86。
55 王澤鑑，侵權行為法(二)，2006 年 7 月，頁 74。 56 黃啟禎，前揭註 38，頁 300。
-17- 正當性基礎(責任成立之因果關係)。惟法律對於因果關係並無明文規定，故而於刑事 法及民事法領域上，均不乏學說與實務見解論述，眾說紛紜，發展出眾多之判準與適 用模式，也因此易導適用上無所適從之困境。以我國刑事法實務界為例，以相當因果 關係為通說58 ，此一見解也為我國多數民事法審判實務上引用於民法侵權行為中作為 因果關係之判準59 。惟民事上因果關係的判斷，畢竟屬私法領域之範疇60 ，而刑事法 之因果關係理論，僅具制裁特性，與行政管制多樣化的特性有別，能否逕以援用，不 無疑問。學者李建良即謂：「民法上相當性理論於行政法上危險防免之領域，有所未 足61 。」故而，以下就德國法上有關責任人之因果關係理論介紹以供參考。 1. 等價理論(Äquivalenztheorie) 即某一行為或事件對結果之發生，不能想像其不存在。乃條件不存在，結果即不 發生之公式，此說將條件理論視所有的條件都是原因。惟其內涵，僅係將事實上、自 然現象之因果關係與法律上之因果關係，等同視之。故而，行為人之「行為」只要於 自然現象上係危害發生之最低限度條件，依此見解，即成為責任人62 。然本說有打擊 面上過廣泛之問題，使警察機關根本難以判斷危害防止措施之行使對象，惟於操作上， 此一理論用來排除絕對不可能之原因63 ，使「到底誰必須為排除危害負起責任」形成 初步之輪廓64 。 2. 相當因果關係說(Adäquanztheorie) 依照本理論，係指在生活經驗生活上，如某行為通常會導致危害之發生，於法律 評價層面，該行為與危害間則具有因果關係。依此，可以將生活經驗上，通常不會導 致危害發生之行為，排除於因果關係外。此說固然於民事法領域運用甚深，具有支配 58 最高法院 76 年台上字第 192 號判例：「刑法上之過失，其過失行為與結果間，在客觀上有相當因果 關係始得成立。所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事 後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即 為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形下，有此同一條件存 在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果不相當，不過為偶然之事實而已， 其行為與結果間即無相當因果關係。」 59 如最高法院 100 年台上字第 2086 號判決、最高法院 103 年台上字第 1249 號判決、最高法院 104 年 台上字第2081 號判決等。 60 蓋行政秩序法之特性，於許多情況下涉及危險排除之問題，與民事私人間法律關係，係以請求權為 基礎，討論損害賠償之成立與範圍等，兩者有所區別。 61 李建良，前揭註 12，頁 53。 62 謝碩駿，前揭註 34，頁 196-197。 63 李建良，前揭註 12，頁 53。 64 謝碩駿，前揭註 34，頁 196-197。
-18- 性之地位；惟於行政秩序法領域內，係強調對於「危害進行有效防止或排除」，重視 公共安全之內涵，故而如要求機關篩選與一般生活經驗不符之因果歷程，排除歸責之 對象，於操作上似有過於狹隘，且緩不濟急65 。 3. 直接肇因說(Gefahrüberschreitungstheorie) 於所有造成結果之可能條件中，篩選出間接條件，並除去之。亦即，判斷干擾行 為起至為害之過程，以危害之發生為界限，僅排除導致干擾之條件，或排除關係較小 之原因，而採取直接逾越危害界限之原因，此說為德國學說與實務上多數見解66 。所 謂「直接逾越危害界限」或「直接造成危害發生」之行為，係指於危害發展之歷史進 程中，使法益被侵害之可能性升高為「充分可能」之程度，並因此跨越了危害之門檻， 而導致危害發生之關鍵行為67 。 舉例而言，如某甲將騎機車借用給無照的丙，此時某甲借車的行為雖為丙無照駕 駛之原因之一，卻非直接之原因，其行為尚未使危害升高為充分可能之程度，故而行 為與結果間不具因果關係，某甲不具歸責性。惟論者亦有謂此說對於危害、干擾之定 義過於抽象，界限亦不明確68 。 4. 義務違反及風險範圍歸責說 本說援引刑法上之客觀歸責理論，認為該條件如符合可能發生相同結果之可能， 且於客觀而言之，應有其結果69 。換言之，當其行為造成法律上不允許之風險，且該 風險於具體因果流程中實現，致構成要件結果發生，該結果方可歸責於特定行為人70 。 惟客觀歸責理論與因果關係理論，兩者間體系差異極大，是否可以援用該概念，逕自 適用於管制行政領域中，不無疑問。
5. 非法行為說又稱非法行為肇因說(Theorie von der Rechtswidrigkeit der Verursachung) 65 謝碩駿，前揭註 34，頁 201。 66 李建良，前揭註 12，頁 84。 67 謝碩駿，前揭註 34，頁 203。 68 Scholler/Schloer 合著，李震山譯，德國警察與秩序法原理，2 版，1995 年 11 月，頁 264。 69 黃啟禎，前揭註 38，頁 294；楊文蘭，警察與秩序法上責任人，東海大學法律研究所碩士論文，1998 年7 月，頁 52。 70 林山田，刑法通論(上冊)，增訂 10 版，2008 年 1 月，頁 224-225；張麗卿，刑法總則理論與運用， 2007 年 9 月，頁 134。
-19- 於某些不確定或模糊空間之情況下，為減弱因果關係之不確定性，因果關係之有 無則以法有明文者為限，始得認定之71 。即行為人之行為逾越法律之界限，對於結果 之發生，即可認定其間具有因果關係。舉例而言，房屋之出租人依民法規定終止與房 客間之租賃契約，造成房客流落街頭、無家可歸，對此結果出租人毋庸負行政法上之 行為責任，蓋其行為係本於法律所容許之範圍內為之，並無不法72 。惟本說將行為之 合法性納入因果關係討論之範疇中，似乎違背了因果關係之本質，且涉及法律評價問 題，於實際操作上多有不便。 綜上所論，於判斷結果是否可歸責於行為人上，因果關係必然係應討論之聯結要 素，惟因果關係理論向來係各領域中重要課題之一，判斷上眾說紛紜，且容易因個別 特殊情況，產生適用上之歧異見解，因此乃各學說及實務見解之「戰場」。惟本文以 為，上述各說於判斷上，不必然彼此相互排斥，或可為主輔關係，抑或可為綜合判斷 之判準之一。另外，於因果關係條件之範圍限制上，過於限縮之解釋，可能產生脫法 之漏洞；若過於擴張，反而增加對人民不必要之限制73 。 據上論結，本文以為應採直接肇因說為妥。蓋本理論於實際操作上，不會如等價 理論有牽連過廣之情形，亦不會如相當因果關係之相當性概念難以確定。於因果關係 之判斷上，應考量各別法律領域之屬性，例如民事法重在私法自治原則，以當事人自 主為核心價值；另一方面，刑事法之任務，重在制裁、矯正非法行為人，因此於手段 干預強烈之情形下，更為重視程序的嚴謹以及程序權利之保障，法體制上勢必較行政 秩序法領域更為周延。且因行政機關於之危害防止任務往往具有不可遲延性74 ，此可 兼顧第一線執法人員操作可行性，得快速反應採取適當措施採取事前預防或事後抑止 之手段，並配合法院事後審查、監督之機制下，不至過度限制及剝奪人民基本權，也 可防止脫法或法律漏洞之產生。 學者謝碩駿提出具體操作流程75 ，值得吾人參考：1.首先，以等價理論為因果關 係最低限度之篩選。2.次之，檢驗行為是否違反強制或禁止規定。3.進一步，如系爭 行為具有合法性，應討論阻卻歸責事由，包含是否為法律允許之行為、是否為機關許 可之行為。4.最後，個案判斷分別認定可歸責性，並注意基本權之行使與限制之問題。 71 黃啟禎，前揭註 38，頁 294；楊文蘭，頁 53。 72 李建良，前揭註 12，頁 54。 73 Scholler/Schloer 合著，李震山譯，前揭註 68，頁 265-266。 74 李震山，前揭註 46，頁 83。 75 謝碩駿，前揭註 34，頁 211。
-20- 第二款 狀態責任人 此係由德國警察法的狀態責任所引申76 ，該詞雖並未明文於法規範中，惟近期可 於 102 年 8 月 5 日行政院院會通過之「資源循環利用法」草案總說明中，於第九章(附 則)第 105 條77 ，廢棄資源清理義務之「狀態責任」及代履行費用求償程序中見其立法 蹤跡78 。此係於秩序行政法上，尚有以危害排除的可能性為考量下，在不考慮行為人 為何者，立法上將事實上的可管領人為對象，設定為應承擔責任。所謂狀態責任，係 指物之所有人或對物有事實上管領力之人，本於對物的支配力，就物之狀態所產生之 危害，負有防止或排除危害之自己責任79 ，此理論係本於財產權之社會義務而生80 。 此係為達到維護公共安全，具有公益性之考量下，而為之立法模式。我國實務上，則 將「排除危害可能性」作為物之所有人、管理人、使用人於干涉行政法上是否成成為 責任人之判準81 。 以德國立法例，其係採所有權人負起狀態責任之立法模式，係基於基本法第 14 條第 2 項「財產權社會義務性」之規定，並強調土地所有人須對其財產標的承擔不危 害公眾、不得對污染之財產置之不理，本質上即屬「無過失之責任」82 。我國雖未有 如德國基本法明文規定，惟按司法院大法官解釋第 564 號解釋理由書及第 577 號解釋 文83 ，均提及財產權之社會義務性，此應可作為狀態責任之法理依據。 例如廢棄物清理法第 11 條第 1 項第 1 款：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外， 其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關 者，由所有人、管理人或使用人清除……」及同法第 50 條第 1 款：「有下列情形之一 者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者， 按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」可知係課 76 論者有譯為「狀況責任」者。見陳正根，環保秩序法上責任人之基礎與責任界限，國立中正大學法 學集刊，第25 期，2008 年 11 月，頁 55。 77 本條所指之狀態責任人，為土地所有人、管理人或使用人。 78 立法理由謂：「為減輕污染危害或避免污染擴大，增加緊急事故強制措施；另參考土壤及地下水污染 整治法第三十一條規定，若土地所有人、管理人或使用人未盡善良管理人注意義務，則應就土地遭 非法棄置情形，負擔狀態責任，爰明定第三項。」此部分，尚可連結本文末章欲討論建築法中「使用 人」為狀態責任人或行為責任人之爭議。 79 陳正根，前揭註 76，頁 56。 80 司法院大法官解釋第 714 號林錫堯大法官提出之協同意見書。 81 臺北高等行政法院 96 年度簡字第 662 號判決參照。 82 司法院大法官解釋第 714 號陳新民大法官提出之不同意見書。 83 司法院大法官解釋第 577 號解釋文：「……又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財 產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微， 未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背……」
-21- 予「所有人、管理人或使用人」負擔清除其管理土地上一般廢棄物之行政法上義務， 並設有罰則，以符合環境保護之目的。 另外，在德國學說及實務上，尚有一種類型，亦同屬因物之狀態所產生之行政法 上責任，稱之為「潛在妨害人」。其概念係指因物之特性或其所在位置原本不具危害 性，但因時間、環境等客觀上因素改變，而轉性具備危害性84 。又美國「全面性環境 應變補償及責任法」(CRECLA)，創設「潛在責任人」(Potentially Respnosible Party)， 認為對於汙染物之處置，具有統領及處分能力之人員85 ，因上開人等即有機會造成汙 染之後果，故而採推定因果關係，除當事人能舉出反證，即可論定為汙染行為人86 。 雖德國法制與美國法制上，均有相類似「潛在責任人之概念」，惟兩相比較下，後者 仍以行為要素為主，並以因果關係為認定應負責任之基礎要素，僅將舉證責任倒置而 已，與狀態責任之概念有所區別。論者有即有謂，所謂「潛在防害人」之概念，應研 究其背後的法理，討論該危險排除責任究係社會義務或特別犧牲關係87 。學者則有認 為，所謂「潛在危妨害人」之「潛在危險」，只是危害之遠因，根本尚非危害，如要 藉此論證狀態責任之成立，似有過於牽強88 。 第三款 緊急妨害人 另一種特殊之情況，係指非行為責任，亦非狀態責任之情形，稱之為「緊急妨害 人」。於此類型下，指為有效防止危險，於合於比例原則下，可要求原無庸承擔排除 危害義務之人，負防止、排除危害之義務89 。由於其適用，係屬緊急之例外情況，因 而須以主管機關無法自行排除，或無法命行為責任人或狀態責任人負責者，始得為之 90 。於德國法制上，於限制之條件下始得擴張處分對象至非責任人，此稱為警察緊急 權(Polizeilichler Notstand)，由於係例外、緊急之情況，因應嚴格適用91 。 例如 土壤及地下水污染整治法(下稱土汙法)第 15 條第 1 項第 2 款規定，主管機關得依水 污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下 水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。 84 李建良，前揭註 12，頁 58。 85 如 1.有害物資洩漏或有洩漏之虞之設施，其目前之所有人與管理人。2.有害物資棄置時，設施之所 有人與管理人。3.依契約負責安排運送貨處置有害物資之人。4.運送有害物資者。 86司法院大法官解釋第714 號陳新民大法官提出之不同意見書。 87 李建良，前揭註 12，頁 59。 88 謝碩駿，前揭註 34，頁 231。 89 Drews/Wacke/Vogel/Martens,Gefahrenabwehr,9.Aufl.,1986,S.331.轉引自李建良，前揭註 12，頁 59。 90 李建良，同上註，頁 59。 91 黃啟禎，前揭註 38，頁 320。
-22- 學者有認為，將非當事人之第三人納為緊急狀態之責任人，其要件有三：1.對於 現在且明顯的危害上升加以防止；2.其他的危害防止措施均不能時；3.危害防防止無 法透過行政主管機關或其他機關的職務上協助。另外，緊急狀態之發生，須限於天災、 事變或第三人造成等不可避免之事由，且不得造成其重大損害或要求其違背更高價值 之義務92 。另有認為，警察職權行使法第 25 條及第 28 條固可作為警察要求無責任人 防止危害之概括授權規定，惟其要件仍欠缺妥當與精確，仍應參考德國警察法之規定， 將危害急迫且重大及最後手段性納入考量93 。 又因緊急妨害人者，對於危害之發生本無責任，原屬毋庸承擔防止危害義務之人， 因公益性之要求，始受國家強制力之介入。因而其所受之損害，原則上均為警察合法 作為，故無國家賠償法第 2 條之適用94 ，此即屬特別犧牲，國家應給予補償。例如警 察職權行使法第 31 條第 1 項規定：「警察依法行使職權，因人民特別犧，致其生命、 身體或財產遭受損失時，人民得請求補償。但人民有可歸責之事由時，法院得減免其 金額。」此即損失補償之特別犧牲法理之適例。 第二節 義務之繼受 第一項 權利義務繼受的概念 無論在公、私法領域，法律關係皆有變動之可能。其中就主體所有之權利或義務 產生變動，於法律上脫離原有之權利人或義務人，改由第三人享有或承擔，即所謂權 利義務之繼受(Rechtsnachfolge)95 。其中，行政法領域內，多將「義務之繼受」 (Pflichtennachfolge)歸至行政法法律關係變動中之態樣之一，係涉及行政法上義務 主體變更之情形96 。 按權利義務之繼受，可就是否因所存之各別權利義務之標的移轉，而產生主體之 變動，區分為「概括繼受」(Gesamtrechtsnachfolge)與「個別繼受」 92 李介民，危害防止措施行使的合法性－兼論最高行政法院 101 年度判字第 58 號判決，法令月刊， 第63 卷第 11 期，2012 年 11 月，頁 32-33。 93 李震山，前揭註 46，頁 90。 94 李震山，同上註，頁 90。 95 陳敏，人民公法權利義務之繼受，收於政治思想與國家法學－吳庚教授七秩華誕祝壽論文集，2010 年1 月，頁 461。 96 陳敏，前揭註11，頁 288。
-23- (Einzelrechtsnachfolge)。前者指前一權利義務主體，本於特定法律上原因下，移 轉於後一全體義務主體，質言之，係指自然人或法人依法律行為或法律規定，繼受他 人整體之權利義務，如繼承、合併或改組97 。舉例言之，民法第 1148 條第 1 項規定： 「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。 但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」本規定即明白指出繼承人予被繼 承人間，關於主體間之法律關係變動，係具有整體性。後者指個別之權利或義務，本 於個別之法律上原因，依法律之性質而移轉者而言，例如買賣、贈與等98 。申言之， 概括繼受者，係指繼受事由發生後，由被繼受人所有權利、義務同一並整體的概括移 轉予繼受人99 。 第二項 行政法上義務之繼受 本文主要係對於行政法上責任人之相關爭議研究，於行政法上義務具有多元之類 型，依其標的及內容作區別標準，含有抽象義務、具體義務、狀態義務及行為義務、 金錢給付義務及作為、不作為予容忍義務多樣類型，並且容易與其他行政法律理論100 產生連結、適用關係，實屬行政法領域中難解且重要之課題之一。以下僅以行政法領 域，並將權利義務關係限縮於「義務」層面，為近一步地研究。關於行政法義務之繼 受，本文為方便說明，繪製層次流程圖如下101 。 97 林昱梅，前揭註 42，頁 55。 98 陳敏，前揭註 95，頁 461-462。 99 黃啟禎，前揭註 38，頁 309。 100 例如，人民公法上不當得利返還義務繼受之案件。 101 本體系參考自李建良，行政法上義務繼受問題初探－兼評高雄高等行政法院九十二年度訴字第八○ 六號判決暨最高行政法院九十四年度判字第六二二號判決，收於2005 行政管制與行政爭訟(湯德宗、 劉淑範主編)，中央研究院法律學研究所籌備處，2006 年 12 月，頁 88。
-24-
圖2-2：義務繼受之思考層次
第一款 行政法上義務繼受之基本原則
按行政法上義務之繼受涉及主體變更之問題，故於要件上須合於「主體非同一性」 (Nicht-identische Rechtssubjekte)及「義務同一性」(Identität übergehender Pflichten)102 。申言之，前者因義務而轉出之主體與繼受義務之主體，邏輯上不可能 具有同一性；後者繼受人之義務地位，須直接承接自其前手之義務地位，亦即繼受人 所繼受之地位(繼受義務之內容及標的)，須與前手相當，並無取代前手之情況，始具 義務同一性103 。 因危害防止法上人民應負之行政責任，與民法上的拘束力有別。否定危害防止法 上繼受可能行之見解者，指出於受到危害之特定物有狀態責任者時，特定義務移轉後 所生的權利義務轉變，行政機關進而所採取之行政干預措施，並非基於法律責任之繼 受而來，法律並無規定於狀態責任之情況，使相對人受到繼受狀態責任之拘束力104 。 102 詹鎮榮，人民公法上不當得利返還義務之繼受－以基於行政處分受領給付之類型為中心，東吳法律 學報，第26 卷第 3 期，2015 年 1 月，頁 11。 103 李建良，行政法上義務繼受問題初探－兼評高雄高等行政法院九十二年度訴字第八○六號判決暨最 高行政法院九十四年度判字第六二二號判決，收於2005 行政管制與行政爭訟(湯德宗、劉淑範主編)， 中央研究院法律學研究所籌備處，2006 年 12 月，頁 85-86。 104 李介民，危害防止法上責任繼受與成本分擔，法令月刊，第 65 卷第 12 期，2014 年 12 月，頁 51。
