行政秩序法上責任人與行政罰之關係

第一項 行政秩序法上責任人與行政罰之裁罰對象

秩序行政為廣義之概念，係依行政目的為分類標準所形成之行政類型，其作用在 於行政秩序之回復與秩序之維持，並矯正被破壞之公益，係透過危險防禦之手段，對 於未來之情境，以禁止或戒命諸多具有干預性、規制性等非裁罰性之行政手段，限制 或干預人民之基本權，以達成維護社會秩序與安全之目的。其中核心理念為「危害防 止」，具有向將來性，其法理係由秩序行政所產生，作為連結行政法總論與各論之法 理依據。至於行政處罰，前以論及，係為了維持行政上之秩序，達成國家之行政目的，

對於違反行政上義務之人，所處之制裁，又稱為行政秩序罰。故而，可知秩序行政中，

具有裁罰性質，並以行為人具備責任條件作為歸責之要素之行政類型，即為行政罰。

惟責任人既作為行政干涉之對象，其體系位置即須釐清。

一、 將責任人定位於行政罰下概念之見解

學者洪家殷指出，國家為達保障人民及國家之安全，維持社會秩序之目的，必須 排除各種可能之危害，並可因危害發生之來源，就責任之產生，區分為行為責任與狀 態責任。前者係由於行為而發生之責任，「此為大多數行政罰」之類型；後者係重於 物之關係，而與行為無涉，關係人因所有權、對物有事實管領力等，依法對該狀態負

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有一定責任。因之，行為人之責任可能來自於行為或狀態，本於此責任，依法負有一 定之義務，於違反其義務欲加以處罰時，仍須具備故意、過失之責任要件，此不因其 係出於狀態責任或行為責任而有分別，否則將致狀態責任無須考慮行為有無故意或過 失之結果²⁸³。

學者李惠宗亦採相似看法，認為狀態責任乃指人民依法規之規定，對於某種狀態 之維持，具有義務，而違背此種義務，須受到行政秩序之處罰²⁸⁴。

二、 將責任人定位於行政秩序干預對象之見解

學者蔡宗珍指出，責任人係警察機關或秩序機關為了排除危險，而須採取干預措 施之對象，可區分行為責任與狀態責任，係用以判定行政法上義務之類型，並判定具 體義務人，與行政罰之責任要求並無直接關係，兩者間不可相互混淆²⁸⁵。學者李震山 則係認「責任人」為警察作用之對象，區分為行為責任人、狀況責任人(即狀態責任 人)、以高權主體作為作用對象以及無責任人作為警察作用之對象²⁸⁶，其見解大致相 同。

學者李建良亦採相似看法，指出在行政法領域中，秩序行政法旨在維持社會秩序，

確保公共安全，故秩序行政法規多半以可能破壞社會秩序或危及公共安全的人民為規 範對象。因此，秩序行政法規之解釋與適用，必須確認其規範對象，即判斷誰是可能 破壞社會秩序或危及公共安全之人²⁸⁷。責任人，係指警察機關或秩序機關為排除危險 而須對人民採取干預性措施時，以對該危害之發生負有責任之人為對象²⁸⁸。

學者陳正根亦認為，為了危害防止之任務，主管機關應對誰採取干預措施或對誰 提出義務之要求，此即警察與秩序法上責任人之問題產生所在。關於「責任人」一詞 於德國行政法教科書與「警察義務人」一詞交替使用，德國警察一詞涵義相當廣，等 同於干預行政，亦相於古典之內部國家行政(秩序行政)²⁸⁹。

283 洪家殷，前揭註 185，頁 329-330。

284 李惠宗，前揭註 185，頁 76。

285 蔡宗珍，前揭註 183，頁 925。

286 李震山，前揭註 46，頁 84-89。

287 李建良，前揭註 12，頁 37。

288 李建良，同上註，頁 39。

289 陳正根，前揭註 76，頁 53。

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三、 小結

本文以為，參考德國體系，責任人應定位於行政秩序之干預對象之體系架構，亦 即，此屬危害防止法行政干預對象之範疇。行政秩序罰僅為干預行政手段之一種，亦 即並非所有責任人違反行政法上義務，所受之行政規制效果均屬行政處罰，不排除有 他類型之行政干預手段(如行政強制執行)之可能。因此，如將責任人定位於行政處罰 之對象，未免過於狹隘，其毋寧屬於行政法上義務所歸屬之類型，並非行政法義務違 反之結果。此與本文於前所述，「責任」為構成公法上義務(尤其是在秩序行政法上) 之原因與正當性基礎相同，即為何要課予義務之問題，屬於前階段「責任人」判斷之 概念，此即歸責原理判斷之主體之問題。

故行政秩序法上責任人之功能，毋寧在於以行為或物作為連結要素，判斷義務之 本質與類型，藉以於個案中判定具體之義務人，若於行政罰體系中，僅係作為判斷責 任主體之義務類型，不應將其體系限縮於行政處罰之干預對象，兩者之本質、內涵或 體系定位，不應混淆。因此，對責任人之行政處罰，毋寧屬於行為責任人或狀態責任 人，於違反危害防止或排除義務，並合於行政罰法第 3 條所定之責任主體與行政裁罰 之責任條件下的後果體現。

第二項 責任人與行政罰法之有責性原則

行政罰之成立須合於一般構成要件與特別構成要件，其中有關一般構成要件，包 含積極之要件(責任條件、責任能力)與消極之要件(足以免責之欠缺違法認識與阻卻 違法事由)²⁹⁰。其中，就責任條件而言，係指行為人之主觀要素，即行為人對於其違反 行政法上義務之行為須有故意或過失，方具有非難性。早期已於司法院大法官解釋第 275 號證立此原則，惟係採推定過失原則，使受處罰對象承擔舉證責任。時值今日，

行政罰法第 7 條已明文規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處 罰，確認了行為人之主觀要素作為受處罰之要件，並由行政機關承擔舉證責任，對於 人民之權利保障有顯著提升²⁹¹。就責任能力而言，係指基於生理上發育不成熟，或心 智之缺陷，對於行為違法性不能辨識，或雖能辨識，但自我控制其行為之能力，完全 不具備或欠缺者而言²⁹²。主要係指行為人受行政罰之制裁，必須以具有能對自己行為

290 吳庚，前揭註 18，頁 497。

291 洪家殷，行政罰法：第五講--行政罰之責任要件及行為，月旦法學教室，第 93 期，2010 年 7 月，

頁28-29。

292 吳庚，前揭註 18，頁 497。

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負責之能力為前提²⁹³。行政罰法第 9 條依行為人之年齡與精神狀態，而有不同之處罰 規定，即屬有責性原則之具體展現。

至於，行政秩序法中責任之概念，承前所論，係做為構成公法上義務(尤其是在 秩序行政法上)之原因與正當性基礎，並以責任之類型，區分行為或不行為義務之內 容，藉以於個案中判定具體之義務人，始能接續後階段行政措施效果展現。因此，該 責任並非處罰，亦與有責性無關，行為責任或狀態責任之成立，並不以行為人或物之 所有人或對物具有管領力之人，對於危害之形成具備故意或過失為必要，兩者有體系 上之區別。

因之，本文以為，若將主觀要素納入責任人成立之考量要件，除將產生行政秩序 體系絮亂，亦會形成使得責任人成立判斷不明確之問題，使得行政機關無法及時、有 效採取危害防止措施。因此關於故意或過失等主觀要素，應係於判定責任人後，作為 是否構成行政處罰之要件之判斷依據，亦即將結果歸責於作為或不作為義務之違反。

也可避免重複判斷，而有疊床架屋之虞。

第三項 狀態責任於行政罰法中一行為不二罰之適用

第一款 一行為不二罰原則之概念建構

一、 基本概念

「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，係指就人民同一違法行為，

禁止國家為多次之處罰，其內涵包含不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再 行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰。我國憲法固然沒有「一行為不 二罰原則」的明文，惟從法治國家所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則 均不難導出一行為不能重複處罰之要求。多數認為「一行為不二罰原則」具有憲法之 位階²⁹⁴，此可以於人性尊嚴之維護、自由權之保障、法治國原則中之法安定性原則、

比例原則、信賴保護原則等憲法上基本原理原則嗅出其根據，故而此原則於我國應有 憲法上之基礎²⁹⁵。於我國，其內涵之具體化，則現於行政罰法第 24 及第 25 條(行政

293 洪家殷，前揭註 291，頁 232。

294 司法院大法官解釋第 604 號許宗力大法官協同意見書。

295 洪家殷，行政罰法：第三講--行政罰上之一行為不二罰原則及其適用，月旦法學教室，第 88 期，2010 年2 月，頁 42-43。

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個別行為判準。惟實務上不乏以「立法意旨或處罰目的」作為判準，如一個事實分別 違反數個法律規定，本於數個立法意旨下，應分別處罰³⁰³。如採此說，將導致以違反 法規數目計算行為個數，使得一行為不二罰原則失去意義³⁰⁴。學說認為，關於實務上 以行為之特徵為依據者，一行為與多數行為之區分之判準，應考量³⁰⁵：1.內在意志決 定之多寡。2.對外表露活動之數量。3.法規範對該行為之評價。

關於連續行為、繼續行為與狀態犯，三者之概念亦應區辨。連續行為係指其係從 法律之觀點結合多數不同之違反行政法上義務之行為成為一行為，其要件如下：1.多 數個別行為。2.所有個別行為均具構成要件合致性及可罰性。3.客觀上為單一。4.時 間與空間之關聯。5.整體故意；繼續行為係指行為人之違法狀態，有意或無意之持續，

亦即該行為係單一地實現行政罰之構成要件，且因時間上延續下去，亦即須有行為人 本於單一犯意下之行為繼續「加工」³⁰⁶，該行為反覆實現同種類之構成要件，其間具

亦即該行為係單一地實現行政罰之構成要件，且因時間上延續下去，亦即須有行為人 本於單一犯意下之行為繼續「加工」³⁰⁶，該行為反覆實現同種類之構成要件，其間具