建議

地方派系既然不可能完全消失，地方派系既然對地方建設與發展有如此大的 影響，縱使社會大眾對地方派系把持負面的評價多於正面，但在地方派系如同幽 靈般的依附地方政治的情形下，筆者試者提出下列四點粗淺的建議：一、地方政 壇人物應摒棄私心，團結努力推動地方建設發展；二、學術界及社會各界應多關 注派系運作；三、強化公民參與；四、健全與落實政黨政治。

一、地方政壇人物應摒棄私心，團結努力推動地方建設發展

台東縣儘管位處偏遠、交通與建設落後、工商不發達，但交通不便不該成為 執政失敗的藉口，基本以現有的自然環境條件，台東還是一個很有發展潛力的地 方，只是長期以來地方政壇上的各個派系或政治山頭沒有人帶頭做對的事，；林 正二說，以台東立委席次多，如能把縣長、縣議會議長與立委的力量整合起來，

會是一股很可觀的力量，未來地方政壇人士應該好好思考該如何整合大家的力 量，把大家的力量極大化，思考如何讓台東更好。

台東縣長鄺麗貞曾於 2007 年 11 月 28 日帶著副縣長彭德成及各局室主管在 台東縣議會公開宣示，近期內她將率縣府團隊要北上為台東請命、替台東人發 聲，讓交通部知道台東要南迴公路拓寬、花東鐵路雙軌化與電氣化、要建聯接台 東南田與屏東旭海的省道台 26 線等，總經費高達 199 億的台東 10 大交通建設。

交通建設落後是台東人的痛，也限制台東過去近 60 年來的發展，交通不便，

企業不來投資，產業不興，多少台東子弟因此離鄉背景遠赴外地工作，多少遊子 逢年過節為了返鄉團聚得熬夜排隊數日，只求買到一張來回的車票。

但作為台東的大家長，為地方爭取建設，責無旁貸，鄺麗貞要帶著縣府團隊 北上為地方爭取建設，值得肯定，但地方上有不少人批評鄺麗貞是在作秀，因為 鄺麗貞要率縣府主管北上向中央請願的訴求，台東人喊了很久，中央早就知道，

鄺麗貞與其帶著縣府主管北上，不如在地方上先整合各方勢力，在台東形成足以 讓中央不得不重視的力量。

二、學術界及社會各界應多關注派系運作

台灣地方派系惡質化的現象，許多學者均認為這是一個必須重視的問題，由 於關係式交易是地方派系運作過程中，相當重要的一個運作機制，因而如何有效 處理關係式交易，將有助降低地方派系對民主機制運作的影響（黃懷德，2001）。

儘管地方自治已法制化，有了明確的制度、遊戲規範，台灣實施選舉已逾半 世紀，但制度化（institutionalization）及民主化（democratization）的地

方政治、資源，仍舊被少數的地方政客及關係族群等所濫用，形成一個分贓的生 態鏈或網絡，肆無忌憚地分食地方公共資源（趙永茂，1998），這種現象長期無 法改善，自然形成一種信任的斷層（confidence gap），了解地方派系的運作模 式，或許有助地方政府與政治，提高行政效率與達到社會公平（efficiency versus social equity）¹⁰⁸。

未來不論是學術界、大眾傳播媒體、社會大眾及包括台灣環保聯盟等公益團 體不妨多注意、多了解地方派系如何運作，地方派系如何配公共資源，對地方派 系有了更深刻的認識，或許就能適時阻擋地方派系領袖作出不利地方建設的錯誤 決策。

三、強化公民參與

國內公共行政學近年新興的「新公共管理理論」，強調所謂「全民政府」的 觀念，其指的包括公民在內的政府，政府的功能是用來提供公共服務，而不是統 治；全民政府概念涵蓋的範圍包括所有人民，政府代表不再只是民選官員與行政 官僚；政府是由公民來主導，而不是由傳統的行政官僚所控制。全民政府又可稱 為「公民性政府」、「參與式政府」與「市民主義政府」。

美國「公民實踐網絡」(Civic Practices Network, CPN)提倡現代的公民應 該要具備「新公民精神」(New Citizenship)，積極的參與公共事務、建構政府 與民間共同合作的模式，以創造社會的最大福祉。，政府原本就是人民委託某些 人來替眾人服務的機構，行政人員本身也是公民的一員，與其他公民無異，因此，

基本上政府與人民是平等、一體的，一個完美的民主社會，既要有積極性的公民，

也要有積極性的政府。（許文傑，2000）。

當代政府的治理(governance)觀念應該要從「官僚主義」蛻變到「市民主義」

典範：這個典範所強調的是消費者導向 (consumer-oriented)、服務導向的政 府，並且必須具備回應消費者需要的能力（丘昌泰，1997）。

從民主政治的內涵來看，民主政治的實踐，基本上必須建立在「人民的同意」

(consent of the governed)、「知的公民」(informed citizenry)、及一個「有 效的公眾參與系統」(an effective system of public participation)等三個 必要條件之上；而在這三個條件之上，「公民參與」乃是「人民或民間團體基於 主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全 參與的管道（許文傑，2000；傅麗英，1995）。

108趙永茂，〈地方政治生態與地方行政的關係〉，政治科學論叢第九期，1998 年 6 月，p306。

就政策形成過程而言，「公民參與是指對某項公共事務或政策具有利害關係 之個人或團體，直接涉入政策過程中，以影響政策結果或了解、熟悉有關該政策 資訊的一種諮詢活動。」（陳金貴，1992）另外，從社區的觀點來說，「公民參與 就是社區中的居民運用權力，以決定有關社區中一般事務的過程。」

民主社會中，每個人都有參與或不參與的自由，選擇不參與一方面是因為參 與能力的不足，另一方面則是公民意識的薄弱，以及自覺參與行動可能的影響有 限而不願採取積極的行動，但選擇不參與，嚴格來講，不能稱為真正的公民，只 是「可能的」(potential) 公民。

傳統代議民主已被視為「弱勢民主」（thin democracy），只有直接經由公民 參與的行動所形成的，才可以稱為「強勢的民主」（strong democracy）；公民參 與的整體概念應包括二個意涵：一方面它是建立在個體認同社區公共利益基礎上 的一種政治活動，每個公民可以平等參與決策過程，互賴、互信進行公開溝通，

從而做成公平分配資源的各種決策，此種參與即「相互性的行動」（participation as interaction）。

另一方面，公民參與也具有保障公民本身權利、擴大公民利益、及提供政治 系統正當性等功能，這種參與是一種「工具性的行動」(participation as instrumental action)（彭懷恩，1990）。

政策制定過程，期望透過民眾的參與，以提深政策品質並充實政策的內涵。

而在有關民眾參與的研究中，吳文陽（1994）¹⁰⁹曾先以衛武營公園開發為例，探 討衛武營公園政策制定過程中民眾參與的狀況，如參與策略的運用、參與管理的 利用、及所遭遇的參與限制。他認為從「權力」概念透視國家公權力行使，以及 公民參與公共政策之運作模式，特別針對公民參與在公共政策制定與執行上所可 能引發非理性、負面的舉動行為，強調公民參與之權利行使當有所約束與限制，

須在符合遵守法律規範的情形下進行，俾以確保法律之安定性，強化公共政策之 執行力。

公民參與應從政府部門與公民「合作」觀念關係建立著手，藉由雙方面理性 溝通、平和對話，圓滿解決富爭議性之政策議題。咸信唯有政府部門與公民二者 相輔相成、融為一體，方能型塑既具「民主性」又具「效率性」的公共政策，以 達福國利民之目的¹¹⁰，自然可防止派系所帶來的負面影響（陳其南，1992；陳敦

109吳文陽，（1994），「民眾參與公共政策制定─高雄地區衛武營都會公園推動工程為例」。國立 中山大學公共事務管理研究所碩士論文。

110陳文海，(1998)，「公民參與之研究：在公共政策制定與執行上的限制及其突破策略」。國立中

源，1999）。

現代人對於公共事務往往有「鄰避情結」（Not In My Backyard），即事情只 要不是發生在我家後院，管別人死活，大家都抱持「自掃門前雪，莫管他人瓦上 霜」，最後是你家後院真發生事情，也沒人關懷；就像是台東焚化廠當初選址在 台東市郊的豐里、豐源地區，雖見大豐地區民眾數度上街前往縣政府、縣議會及 台東市公所陳情、抗議，但未見其他台東市民聲援，如今台東焚化廠未來一旦營 運，煙塵隨風飄散，涵蓋範圍卻是整個台東市；我們期待台東縣民能多關心地方 上的公共事務，當然其中也包括地方派系如何影響鄉鎮市公所、縣政府有關政府 人事、公共建設、預算等公共資源的分配，才能有效防杜地方派系不當的政治分 贓。

四、健全與落實政黨政治

地方政治生態，即指地方政治中，互動共生的行為個體和群體，與地方政治、

經社文化等環境間的動態互動體系。它同時具有一般生態學的特徵，例如與環境 互動、動態共生、共變，以及呈延續發展狀態等現象。在實際的地方政治中，個 體的政治人物和團體，自然十分重視政治權力與社經利益的汲取。地方派系為了 維護其共生個體和群體的最大利益，常運用依附﹙patron-clientel﹚與結盟

﹙coalition﹚、重組等手段，希望在大的競爭、淘汰環境中維護個體和群體的生 存與最大利益。

政黨政治已成民主政治理論非常重要的價值，雖然政黨與地方派系的共通點 即是在選舉中獲取最多的選票，贏得選舉，但最大的不同，政黨具有提名權、政 黨作為有法律的約束，黨員也必須依循黨章、黨綱行事，如果政黨政治能在地方 成形紮根，穩固發展，必然對於地方政治人物會有所約制，或許地方派系不會肆 無忌憚的分食地方公共資源。

台東過去 60 年來，一直未能形成政黨政治，縱使已取得中央執政權的民進

台東過去 60 年來，一直未能形成政黨政治，縱使已取得中央執政權的民進