民意、派系、公共政策議題設定

台灣的地方派系基本上沒有正式的組織型態、明確的界限範圍及明確的且穩 定的參與成員，派系是一個基於共同利益、人情關係網絡而組成的非正式團體，

往往藉由選舉過程，特別是美國政治學者家博（Bruce Jacobs）認為派系形成的 最大目的就是藉由人際網 絡賄選買票，取得勝選進而介入公共議題的設定、參 與政策規劃、政策執行、政策評估、政策修正與再執行等過程，自然也決定了公 共資源的與運用與分配，從中為派系成員牟利（江信成，2002 年）。

派系既然存在的目的就是為了派系成員爭取利益，派系自然得動員，集中選 票，因此派系運作就必須靠許多的小團體團結成一個大團體，這中間靠得就是人 際關係網絡。東海大學社會學系教授高承恕指出，中國人的人際網絡就像是一張 網，在日常生活中隨處可見，諸如婚喪喜慶、送往迎來「紅白帖子發到那裡，這 張網就有多大」也難怪不論是民選的鄉鎮市、縣市長、鄉鎮市民代表、縣市議員、

立委等民選公職人員，那裡有婚喪喜慶就往那裡去，因為那裡有人際網絡，也蘊 涵無數的選票在其中。

就選舉功能而言，民主社會選舉制度的設計即在票票等值，藉由選票的累積 獲得相對多數選票的候選人，即顯示其在競選時提出的政見是被選民認同，因此 選舉結果即視同民意的表現，但事實並非如此，許多候選人當選後非但未兌現競 選政見，甚至作為也與競選政見背道而馳，但還是有辦法在下屆的選舉中繼續贏 得連任，民意似乎並未在選舉中獲得彰顯，不僅多數選民不重視，甚至連社會地 位崇隆的前中央研究院院長李遠哲也曾公開表示「選舉政見可以不必兌現」，顯 示台灣推行民主選舉逾半世紀，社會對於選舉能否彰顯民意還有疑慮。

事實上，台灣實施選舉制度至今，國內多項選舉研究發現台灣選民投票行 為，尚未成熟，多數選民不是根據候選人的政見來決定要把票投給誰，也不管公 共政策品質，台灣選民普遍基於人情，對候選人欣賞而決定投票，因此，人際網 絡在台灣歷年歷屆選舉⁸¹中，人情、人際關係一直是影響選民投票行為的重要因 素，這種情形在台東，尤其是偏遠鄉下及山地部落更為常見，更為明顯，特別每 遇選舉不論大小，台東都有賄選買票行為，且靠得都是人情、左鄰右舍及街坊鄰 居買票，原因之一就是大家彼此相熟，買票的樁腳不擔心被檢舉，收錢的人也不 願背負「不顧道義」、「良心不安」的罪名，往往不會主動檢舉賄選。

地方派系因選舉而投入無數人力物力，平時勤於佈樁、結盟，選戰時忙於固

81國內相關選舉投票行為研究不少，因時間不足尚未搜集到相關學術研究論文可供參考，但選民 不管政見，只問候選人形象、人氣的投票行為確實相當明顯，未來會找相關論文資料佐證。

樁或挖角，無役不與，競選時的消耗，必須從當選的職位中賺回，其方式是向公 營行庫特權借貸、收取公共工程回扣或採購佣金、藉公權力換取經濟利益，如透 過都市計畫、公共建設炒作土地，或縱容包庇派系成員經營賭場或色情行業，或 是收紅包賣官等（朱雲漢，1989），如此地方政治生態，又如何期待地方派系主 導下的地方政府廉能有效率、公共建設符合人民期待。

近 10 年來，台東縣內有許多公共建設遭人詬病，如池上大坡池開發案，花 了數億元開發的風景休憩區無法吸引遊客，反而將原本候鳥過境的重要濕地破壞 殆盡；又如知本傑帝爾綜合開發區，耗資數億元興建公共建設，但整個佔地 287 公頃的開發區內至今仍是一片芒荒煙蔓草。類似的公共資源浪費，是決策者決策 不當，亦是派系鬥爭的結果。

以往政府在制定公共政策過程，通常所採用的方式是由上而下的制定方式，

由某些政府單位的決策者去規劃、制定出足以解決各類公共問題的公共政策，然 而由於公共問題的廣泛、複雜度常超出這些決策者的能力外，再加上這些政策制 定者與民眾的互動亦有限，因此常造成所制定出的政策與民眾的需求差距過大的 現象，讓相關的民眾在無溝通的管道下，動輒以抗爭的手段達其不滿，徒增執行 上的困難。

一、派系意見是否同等民意

傳統村里長選舉策略著眼的不是公共利益而是私人利益，不是「事」的意見 整合而是「人」的服務⁸²。因為一件公共事務不是針對個人給予幫助或給面子，

給里民直接的好處，因此經營社區營造的候選人即使做了很多事，但都是公共議 題，而對手每天都在做里民服務，背後還有個集團，縣市議員、立法委員需要他 隨時可以支援，行政部門的資源甚至也被扣連起來，以此服務管道變成派系的最 外圍。也不一定是買票，而是每天聊天，直接反應處理，或在婚喪喜慶撐場面（李 丁讚，2002；陳信利，2006）。

民意是民主政治的主要特徵之一，在民主國家裡，民意的表達途徑有諸多種 方式，如透過選舉、大眾傳播媒體、民意代表、政黨、利益團體、投書、公開抗 議、示威遊行及民意測驗等等（余致力，2002）。但在這些途徑中，選舉可能是 最具有法律效果的途徑，卻未必代表人民意志的唯一選擇，儘管在選舉的過程 中，透過大量而公開的辯論與報導，使得選民對候選人及其政策主張能夠得到進 一步的了解，且選民以其投票決定執政者的去留，並要求政府施政的優先秩序，

選舉雖是最具有全面代表性與合法性的途徑，但實際上選舉結果只是相對而非絕

82 李丁讚，2002，「從社區營造的觀點看台灣基層選舉與社會結構的演變」清華大學社會學研究 所講詞。

對，只能展現部分民意（陳敦源、黃東益，1998；張世賢、林水波，1991），因 為選舉結果是特定制度與遊戲規則下所產生的「一種選擇」（余致力，2002），事 實上就台灣地方政治發展歷史，台灣地方基層選舉結果即為派系競爭的結果，受 到派系的影響， 選舉結果即為派系利益衝突結果，往往選舉結果反映的是派系，

甚至派系中少數成員的利益，而非真實的民意。

本研究中，參與問卷的 64 位受訪者中高達 81.25%的受訪者非常同意或同意 派系對地方建設有影響，14%的訪者不同意或非常不同意派系可以影響地方建 設，但有趣的是卻有 59.38%的受訪者認為「派系透過選舉取得政府公職，進一 步制定政策、分配公共資源不符合多數地方民眾的期待與需求？」受訪者Ｇ2 等 人表示，每一次選舉的結果就是一次地方政壇人士的政治分贓，地方政府的各項 施政普遍反映派系成員的需求與利益。僅有 32.81%的受訪者非常同意或同意派 系運作所制定的公共政策與公共資源分配結果，符合地方民眾的期待與需求，如 表 23 所示：

表 23

（資料來源：筆者自繪）

受訪者Ｇ4、Ｇ6 認為，選舉結果呈現的是派系的實力、動員選票的能量，

也是候選人政見是否得到選民認同的具體指標，派系對於地方建設當然會有影 響，但若片面據此強調，地方縣市首長因派系壓力決定的政策不代表民意，不能 滿足民眾需求，似乎過於牽強；Ｇ4、Ｇ6 指出，今天某派系取得縣長一職對於 某特定派系成員會給予相當程度的關注，但為了下次爭取連任，派系領袖不可能 只注意派系內部的民意，換個角度，今天某位縣長對特定的鄉鎮漁會格外的照 顧，該漁會要擴建漁港、要求補助漁民購買漁船利息，縣長二話不說，對方要多 少就給多少，其他的漁會或許覺得未受到照顧，下次選舉可能換另一個派系的領 袖當選縣長，新縣長自然也會照顧到自己的派系成員，最後的結果是每一個鄉

8、您認為派系透過選舉取得政府公職，進一步制定政策，分配 公共資源均符合多數地方民眾的期待與需求？

答案 有效問卷數 百分比 累積百分比 Ａ非常同意 3 4.68 4.68 Ｂ同意 18 28.12 32.81 Ｃ沒有意見 5 7.81 40.62 Ｄ不同意 26 40.62 81.24 Ｅ非常不同意 12 18.76 100.0 總和 64 100.0 ─

鎮，每一個縣民的權益或需求還是獲得必要的照顧，派系競爭下，公共資源的分 配或許一時不公平，但最後還是恢復平衡，如同沙漏一般，每次的翻轉就是一次 質、量的重分配。

受訪者Ａ1、Ａ3、Ａ5 等指出，派系要贏得選舉就得靠選票，縣市首長藉著 派系動員選票贏得選舉，選票來自基層選民，派系反映的自然也是民眾的需求；

受訪者Ｓ1 更直接了當的表示，很多人認為地方政府行政首長施政時總是根據私 人好惡、情感施政，與某社團或某鄉鎮、村里關係好經費補助就多給一些，對其 他社團或鄉鎮、村里不公平，但派系領袖可能因此在下一次選舉中落敗，新的派 系領袖上任後又與其他特定與某社團或某鄉鎮、村里關係好，對這些特定社團、

鄉鎮或村里的補助也多一些，自然而然，地方建設也就達成平衡，經由派系運作 所制定的公共政策、所為的公共資源分配最後必然符合地方民眾期待與需求。

受訪者Ｇ2、Ｇ3、Ｇ4 長期觀察地方行政首長施政或分配公共資源，其實就 是反映派系的利益，而且很多的資源的分配不具急迫性，不僅不符合地方民眾實 際需求與期待，更是資源的浪費；很多地方行政首長喜歡補助村里長挖水溝、架 設路燈，補助修建山區產業道路、蓄水池，受訪者Ａ21 就說，像是金針山區有

受訪者Ｇ2、Ｇ3、Ｇ4 長期觀察地方行政首長施政或分配公共資源，其實就 是反映派系的利益，而且很多的資源的分配不具急迫性，不僅不符合地方民眾實 際需求與期待，更是資源的浪費；很多地方行政首長喜歡補助村里長挖水溝、架 設路燈，補助修建山區產業道路、蓄水池，受訪者Ａ21 就說，像是金針山區有