政黨輪替前後的台東地方派系

派系之研究課題經常提及兩個層面，第一是派系起源的問題；另一個則是地 方派系在經歷政治經濟變遷之後的轉變為何（王振寰及沈國屏，1996；杜慶承，

2002；張佑宗，2000；張致源，1995）。筆者的研究自然也觸及台東地方派系起 源與變遷過程。本研究發現台東地方派系起源與發展過程皆與國民黨有著密不可 分的關連，儘管因著國內政局轉變與民主化結果，解嚴後，尤其是政黨輪替後，

國民黨對於地方派系的影響力雖大不如前，但國民黨還是牽動地方派系的發展，

地方派系與國民黨形成一種相互依賴，彼此利用，互惠聯盟關係，派系領袖為取 得國民黨提名權，對於國民黨的政策基本立場是支持的，國民黨為了持續在選舉 中佔有更多的席次維持政權的穩定，在提名時還得對派系力量多所顧忌；至於民 進黨自 2000 年取得中央執政權之後，台東地方派系人物也刻意向民進黨中央顯 好，親民黨籍的前台東縣長徐慶元任用民進黨籍，法官出身的劉櫂豪當副縣長、

2005 年公開為民進黨立委候選人許瑞貴站台；2002 年前國民黨籍的前台東縣長 陳建年脫離國民黨擔任陳水扁政府的原住民委員會主任委員，2004 年總統大 選、2005 年第三屆立委選舉更賣力為民進黨輔選。

一、政黨輪替前受國民黨操控的地方派系

依據陳明通的看法，他認為台灣的地方派系就是執政的國民黨以區域性聯合 獨佔經濟利益交換地方領袖的政治效忠（陳明通、朱雲漢，1992；Wu，1987）， 此外，為了便於操控，國民黨刻意在每個縣市形成所謂的「雙派系主義」，至於 地方派系何以與國民黨政權有密切關係？這是因為國民黨政權（regime）遷台後 為維持統治的正當性，因而須依賴地方菁英（若林正丈，1994）。

但國民黨又害怕派系坐大，於是將之侷限在地方的範圍裡，形成「中央─地 方」區隔的「雙重菁英結構」（dualistic structure of political elites）（Wu，

1987）。除經濟利益的交換與維繫外，台灣的地方派系還根植於本土社會的文化 結構，如利用血緣、姻緣、學緣和地緣等傳統社會人際網絡來強化派系結構。

台灣地方派系參政起源日據時期（涂一卿，1994），但地方派系坐大則與國 民黨刻意扶植有著密不可分的關係，學者王業立、陳明通、朱雲漢、王振寰、趙 永茂等人認為國民黨操控地方派系的方法為分化制衡、經濟籠絡、逐步替換、制 度面控制、組織上的監督（林男固，2005）。

1、分化制衡

雖說民主選舉制度在選賢與能，讓人民可以當家作主，但證諸台灣過去近

60 年來，歷經上百次大小選舉，參政皆為地方社會上層結構，地主、士紳、企 業主、律師、醫生、農漁會幹部等居多，國民黨政府遷台後為維持政權穩定，藉 選舉提名制度刻意拉攏地方既得利益者，進而形成派系政治，各區域派系為取得 政治、經濟、社會等資源便與國民黨合作，爭取國民黨的提名與輔選，進一步擴 張其政經利益，長久以來與國民黨一直維持著「恩庇－侍從關係」的垂直式二元 體系。但國民黨遷台初期刻意培養地方派系力量，拉攏地方人士，之後為避免本 土地方派系勢力坐大，以致動搖其政權統治基礎，又運用各種分化和牽制策略（如 雙派系主義⁵⁷），使單一派系無法具有強大而穩固的群眾基礎，以鞏固國民黨政權

（Wu，1989；趙永茂，1997）。

事實上，除培植一派對抗另一派，以維持地方政壇權力分配的平衡外，為 了避免地方派系藉現任的優勢，長期壟斷地方上最重要的縣長政治職位，國民黨 更在選舉法規中，增加任期限制的條文，即縣長只能競選連任一次。1959 年國 民黨看到前彰化縣長陳錫卿、前基隆市長謝貫一成功連任兩屆後，即迅速予以修 正選罷法增加縣長連選得連任一次的規定（陳明通，1997）。

國民黨常用來分化牽制地方派系的策略主要有兩種：一種是輪流提名不同派 系擔任同一個政治職位，另一種是提名不同派系擔任相互制衡的職位，舉例來 說，國民黨經常輪流提名敵對派系的領導者擔任縣市長，同時在把縣市議長的職 位安排給未擔任縣市長的派系。

這樣的手法也在台東政壇出現，即縣長提名吳派、議長就提名黃派，但並非 完全有效，當候選人或派系領袖實力夠時，國民黨評估後還是會根據政治現實，

順水推舟在縣長、議長選舉上均提名比較強勢的派系，曾任台東市代會主席的受 訪者Ｓ1 就指出，基層縣議員、鄉鎮市民代表選舉當然得靠國民黨提名，勝選的 機率會高一些，但選後縣議會正、副議長與鄉鎮市民代表會正、副主席的選舉，

國民黨未必能真正操控，很多時候都是國民黨先評估各方實力之後，看誰贏面大 就提名誰，受訪者以個人經驗表示，他連任兩屆台東市代會主席，國民黨沒出過 一毛錢輔選，沒有幫忙拉票過，都是他自己想辦法找錢，找辦法找人結盟，每次 都是態勢已很清楚時，國民黨評估出他勝算最大時，才公開提名他競選台東市代 會主席，完全作順手人情，但其實都是他先喬好，爭取到過半代表支持。

2、經濟籠絡

透過給予地方派系特殊的經濟利益，一方面換取政治上的支持，另一方面加

57 日本學者若林正丈﹙1994﹚認為「雙派系主義（two-factionalism）」是國民黨控制「地方派 系」的關鍵：1.政治上以由黨高層「提名候選的獨占決定」制度為槓桿，採取使一個派系必然 要對抗另一個派系之「雙派系主義」的政治戰略；2.經濟上則是給予種種個別的特權。

強控制。這項策略國民黨基本上是利用國家機關的強制力，以限制經濟活動的競 爭來創造政策性的獨占或寡占經濟部門，因而可使獲致高於機會成本的利潤，即 為經濟學家所稱的「經濟租金」（economical rent），授予地方派系，作為控制 籌碼。此種經濟籠絡乃為中央和地方之間侍從結盟的基礎之主要誘因（林男固，

2005，p26）證諸台東縣過去的歷史，受訪者Ａ1、Ａ2、Ａ3、Ａ4、Ａ5、Ａ8、

Ａ11、Ａ13、Ａ15、Ａ16、Ａ19、Ａ21、Ａ22、Ａ23、Ａ26、Ａ27、Ａ28、Ａ30、

Ａ31、Ａ32、Ｂ1、Ｂ2、Ｂ3、Ｂ4、Ｂ5、Ｂ6、Ｂ7、Ｂ8、Ｂ9、Ｃ2、Ｃ3、Ｃ4、

Ｃ5、Ｃ6、Ｃ7、Ｇ1、Ｇ2、Ｇ3、Ｇ4、Ｇ5、Ｇ6、Ｇ7、Ｍ1、Ｍ2、Ｍ3、Ｍ4、

Ｍ5、Ｍ6、Ｓ1、Ｓ2、Ｓ3、Ｗ1、Ｗ2 均指出，國民黨早期也曾透過指定公營行 庫低利放款給特定人士，甚至讓某派系領袖取得牛肉進口代理權等，換取派系領 袖聽話，執行國民黨的政策。

3、逐步替換

即使國民黨在早期只容許縣級以下的地方派系存在，對國民黨的統治結構而 言，這樣的結盟仍是暫時的權宜之計；就長期而言乃是要培養另一股勢力﹙主要 是指本土新生代黨工系統﹚來取而代之。其中以縣市長的職位最重要，因為縣市 長是地方派系汲取地方資源，轉化為派系力量最重要的位置，因此，國民黨如果 要打壓地方派系，藉著「提名候選人的絕對權力」提名非派系者﹙主要為黨工幹 部﹚，來消弱地方派系的勢力（林男固，2005）；類似手法在台東也屢見不鮮，包 括第五屆縣長提名非屬吳、黃派的前台東鎮長張振雄，第十一、十二屆縣長選舉 提名鄭烈，但這種策略卻在第五屆縣長選舉時因吳、黃兩派聯手抵制而挫敗。

4、制度面的控制

劉明煌（1997）指出，此種控制手法是國民黨透過制度規則，來防止地方派 系的過度發展或脫離其監控，例如在選舉法規中規定縣長只能連任一次，又如在 中央政府與地方政府的權限劃分中，透過中央「集權又集錢」的制度設計，使得 地方派系即使取得地方首長的職位，亦不得不討好或甚至聽命於中央。

解嚴前，國民黨藉提名權及其他方式控制派系，已故台東縣長蔣聖愛回憶指 出，他在 1977 至 1985 年兩任縣長，縣府財政局、教育局、警察局局長、兵役課 長及政風室主任等首長都是由上級指派；他能決定僅農業局、民政局、衛生局、

地政局、計畫室等首長，主任秘書雖由我物色人選，卻須經過國民黨台東縣黨部 同意。甚至連縣政府工友，有一部份由縣黨部安排（通常安排退伍老兵）⁵⁸。 5、組織上的監督

國民黨組織中直接在各個地方設立地方黨部與民眾服務站，這些黨部負責人 都以非地方人士來領導，其主要任務乃是在監督與評估地方派系人士的表現，同 時也以此來吸收新興的地方政治人物，並且地方黨部的主委除了由中央直接發派 外，每隔一段時間亦會將這些空降的地方(縣市或鄉鎮市)黨部主委輪調，使其不 會因為滯留一地過久而與當地的地方勢力結合，對中央威權基礎產生威脅。這種 以非地方派系人物為地方黨部主委的作法，其目的就是要將地方派系當作一種準 團體納入黨組織的約束中。

二、政黨輪替後國民黨威權不再

解嚴後，隨著國內民主意識抬頭與覺醒，地方派系已逐漸式微，雖然如此，

地方上政治勢力依然「山頭」林立，加上民進黨的興起，在 2000 年取得中央執 政權後，更是突破國民黨一黨獨大局面，也使得地方政治生態丕變，儘管民進黨 在台東一直無法取得執政權，但基本上昔日的國民黨不再完全獨攬地方政局，地 方派系不再完全聽任國民黨操控（徐永明、陳鴻章，2002；高永光，2003；鍾穎 盛，2000；趙永茂，1997；劉義周，2001；鄭明德，2004）。

受訪者Ｓ1、Ｓ2 均認為，國民黨長期經營地方，藉由各鄉鎮的民眾服務社 深入地方，協助鄉鎮民眾解決大大小小的問題，包括由黨工幫不識字的民眾寫 信、讀信、填寫各種公文、提供清寒獎助學金等，早年確實在基層有一定好評，

也因而打入民間，選舉時，自然化為支持的力量，這也是早年國民黨提名的候選 人當選比率高的原因之一⁵⁹，其實從台灣有選舉以來，國民黨唯一能影響地方派

也因而打入民間，選舉時，自然化為支持的力量，這也是早年國民黨提名的候選 人當選比率高的原因之一⁵⁹，其實從台灣有選舉以來，國民黨唯一能影響地方派