台東縣地方派系競合對地方建設影響之研究

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國立台東大學區域政策與發展研究所碩士論文

指導教授：孫本初先生

台東縣地方派系競合對地方建設影響之研究

研究生：羅紹平撰

中華民國九十六年十二月

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謝誌

進入職場從事新聞採訪工作至今 15 年，一直有著重回校園學習的心願，但因工作忙碌、成家，兩個孩子接續出生，工作與家庭壓力兩頭燒，且考量個人興趣，台東大學過去長期欠缺公共政策與政治相關領域的研究所，於是進修的心願就這樣耽誤了下來，直到三年前台東大學區域政策與發展研究所成立，筆者有了就近充電的機會，筆者立即報考，也幸運上榜，長期心願得以實現。

筆者自幼家貧，為了就學，自己跑去報考軍校，從高中至大學讀的都是軍校，

如今重回校園當學生，筆者欣喜，就讀研究所不僅課業壓力大，還是得如常面臨社會上突發的重大事件，過去 3 年地方上重大新聞事件接二連三，從南迴搞軌案、花蓮劉志勤、林真米夫婦疑似殺害五子命案等都與台東有關，也讓筆者著實忙了好一陣子，自然耽誤了學業，研究所一讀就過了 3 年。

就讀研究所期間，筆者須一邊工作、一邊讀書，壓力之大可想而知，新聞工作隨時發生，記者生活總是晨昏不定，能夠完成學業，第一個要感謝太太江芷玲支持及扶持家務，其次所上李玉芬、夏黎明、王聖銘、蔡西銘、靳菱菱等老師及指導教授孫本初教導。

需要感謝的人太多，就學、研究過程中所受訪者，實難逐一列舉，但筆者不能不提的是研究過程裡，一位任職台東縣政府 20 餘年的好友，如非他從旁協助，

筆者還無法從龐雜細瑣的縣政府預算、決算課目中找出，台東縣長竟有高達 4、

5 億元以上的私房錢可以運用，這筆經費如好好運用，台東其實是可以有很大的改善空間，台東建設可以更好、台東人的生活環境可以更好，如非友人協助，指點迷津，本研究論述可能流於膚淺，皮相，因此，筆者還是必須特別感謝這位好友的協助。

羅紹平謹誌 2007/12/23

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摘要

不同地理環境條件會形成特殊的生活習慣、人文風俗與典章制度，就台東縣在台灣所處的地理位置偏遠、資源貧脊、交通不便、族群多元等特質，就整體社會與政治結構，台東縣雖不能自外於台灣整體政治體制之外，但也因而形成特殊的運作方式。

國內外學術界有關台灣地方派系對政治影響的相關研究不少，但就台東縣單一區域的研究卻不多，儘管台東縣派系的形成也由早期的宗族等逐漸擴散，但台東縣是一個移民社會，且因地理環境上的阻隔，對外形成封閉的環境，對內卻是雞犬相聞、民風淳樸，人情壓力或社會網絡對地方派系的運作方式，顯得格外的緊密，也是影響台東地方派系解構與重組的重要因素之一。

台東縣地方派系的運作模式有別於國內其他縣市、區域，因台東縣開發腳步慢，多數民眾屬民國四、五十年代的三次移民，除二次世界大戰後的外省籍、閩、

客移民之外，加上在地的阿美、排灣、魯凱、布農、卑南、雅美六大原住民族群，

複雜的族群關係，形成台東複雜的人際關係、社會網絡結構，這是台東各地方政治山頭無法團結的因素之一。

在台東一個客家人可能是屏東同鄉會會員，也是世界客屬總會台東分會會員，他甚至又是紡織工會會員，且是羽球運動委員會的會員，甚至是某宗氏宗親會主任委員，這種微妙的人際關係，促成派系領袖與派系成只如選民、社團領袖、

中小企業企業主、公司行號的負責人保持著一種微妙的互利共生關係。

地方派系藉社會網絡、組織、社團動員，甚至賄選買票以贏得選舉，非本文研究重點，本文研究發現台東因資源有限，無法維持地方派系穩定運作；地方派系不僅影響公共政策制定，對地方建設影響的層面既深且廣，小至人事安排，大到動輒數億元公共資源的運用與分配，均可派系運作的身影，且派系間的競爭屬零和賽局，彼此爾虞我詐，有限的地方建設資源遭分食，無法集中運用，形成浪費，派系干擾而決策錯誤，也是間接導致台東建設落後的原因。

關鍵字：台東、地方派系、公共政策、地方建設、博奕理論、賽局、零和與非零和賽局、社會網絡。

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Abstract

Different geography and environments will bring to special habits, culture and institution. Although there have many specialities in Taitung County such as located so far from the other cities, poor in resources, inconvenient for transportation and ethnic in multiculturalisms and so on, but can’t deviated the whole politics frame from Taiwan under the structure of society and politics. So that accrue special executing mode.

There have many of the Taiwanese Local Factions how to influenced the politics studies in the academia, but very few to study Taitung area. Although the Taitung Local Factions was accrued from the earlier religion and then extended but Taitung County belonged to an immigrant’s social and limited by the geographical features become closed social environment, unacquainted with neighbors, common social practice is simple, so that present a tired Local Faction executing mode from the pressure of human kindness or social networks and become one of the very important facts for influenced Taitung Local Faction to Deconstruction or Reconstruction.

There had also found another one fact that the executing mode of Taitung Local Factions were different from the other counties and area and wouldn’t united with each other because of Taitung was late to developed and many people such as Han, Fukien, Hakka whom were move-in after the world war 2 on 1950-1960’s belonged to the 3^rd immigrant, and the six tribes included the Amis, Paiwan, Rukai, Bunun,

Puyuma, Yami, bring out the complex human relationship and social network in Taitung.

There is a very interesting in Taitung that the one maybe belonged to a member of Pintung Hakka Association and at same time he also as a member of the Taitung branch of the World Hakka Association Headquarter. Even though would as a member of the spinning and weaving labor union and at the same time as a badminton exercise committee member, even as a chief of clannish association. This kind of human relationship was contributed to a delicate mutualism relationship between faction’s leader and members such as elector, association leader, master of small and medium enterprises, and manager of company.

The Local Factions would mobilization masses to do something even though to buy votes to wined election by the social network, association and organization, but those

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were not to presents in this study. This study found the local factions in Taitung were executing astatically because of poor resources. The local factions were not only to influence the public policies also influence the local infrastructures very far. The local factions executed even from the personnel managements then to use and administrate over hundred million dollars for the public resource. There also founded indirect reasons for Taitung develop backward that are local factions competed each other from the Zero-sum Game, poor local develop resources was divvied by factions and factions intervened the policy.

Keywords: Taitung, Local Factions, Public Policy, Local Develop, Theory of Games, Game,Zero-sum and non Zero-sum game, social network.

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表次

表 1 博奕理論：派系競爭與整合對照表……….………….………14

表 2 利益團體與派系差異比較表………..29

表 3 訪談與問卷對象一覽表……..………34

表 4 訪談大綱簡表………..…46

表 5 學者專家名單一覽表………..47

表 6 台東縣人口成長率走勢..………50

表 7 台東縣歷屆縣長與所屬派系簡表..………54

表 8 台東縣歷屆議長與所屬派系簡表..………56

表 9 派系穩定性問卷統計表………..………63

表 10 台東地方派系穩定影響因素問卷統計表………64

表 11 台東縣政治山頭第二代接班情形簡表.………71

表 12 台東有無派系存在問卷統計………74

表 13 參與派系意向問卷統計（一）………75

表 14 參與派系意向問卷統計（二）………76

表 15 參與派系意向問卷統計（三）………76

表 16 參與派系意向問卷統計（四）………77

表 17 地方政壇人物與所屬派系問卷統計表 ..………80

表 18 台灣地區民主化與地方派系發展意義對照表..………..………87

表 19 台東縣地方派系轉型趨勢表 ..………89

表 20 派系對地方建設影響力問卷統計 ..………97

表 21 派系對地方建設影響層面問卷統計 …..………99

表 22 派系對縣府與鄉鎮影響力比較問卷統計..………109

表 23 派系運作與民眾期待差異問卷統計 ………113

表 24 派系互動模式問卷統計 ………120

表 25 地方對派系的認知問卷統計（一）………..………125

表 26 地方對派系的認知問卷統計（二）…………..………126

表 27 民國 91 至 96 年歷年台東縣長可用私房錢比較表………..128

表 28 地方派系領袖政績問卷統計表……..………130

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圖次

圖 1 地方派系運作社會網絡示意圖………12

圖 2 研究流程圖………31

圖 3 研究架構圖………32

圖 4 台東縣派系整合模式………67

圖 5 派系資源與派系成員流動示意圖…..………124

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第一章緒論

第一節研究背景與動機

一、研究問題背景

台東縣建設緩慢，長期以來被視為「後山」，後山猶如落後的象徵，讓許多台東人引以為羞，但台東落後原因何在？一般社會大眾，乃至於台東縣多數民眾普遍認為台東建設緩慢、落後的關鍵因素是台東的地理環境不利、交通不便，導致工商不發達，地方民眾就業不便，以致人口外移問題嚴重，惡性循環的結果，

台東小地方，人口少，不論在吸引投資、政府開發建設上，往往讓人卻步。

從成本效益的角度，台東人口少，商業利益不大，回收慢，甚至可能血本無歸，企業不來台東投資；從選票考量上，台東選民少，即使囊括台東縣所有選票，

也不足以影響全國選情，以致不論那個政黨取得中央執政權時，進行資源重分配、或建設規劃時，對台東的地方民眾需求，自然顯得長期缺乏關注，對台東地方公共建設規劃、經費補助上，也遠低於其他縣市，導致台東建設遲緩、開發落後，或許這是多數民眾的普遍認知；但台東建設、開發緩慢，除地理環境上的限制、交通不便、人口少等因素阻絕政府建設、民間企業投資，應有其他原因？筆者假設地方派系競爭是諸多造成台東地方建設落後的原因之一。

二、研究動機

台東縣就跟台灣其他縣市一樣，地方政治發展長期以來均可見地方派系的影響，台東的地方派系一樣藉選舉取得公職，進而為派系及成員汲取利益，但台東地方派系與台灣其他縣市地方派系最大的不同，在於西部縣市的地方派系發展穩固，且派系一脈相承，台東縣過去 56 年來，未見有穩定發展的派系組織存在，

原本的派系龍頭一旦不再掌握縣長、縣議會議長、立委等職位，或者病逝後，整個派系隨即解構重整，另立山頭。如前台東縣長、前省糧食局長黃鏡峰之子黃健庭 2001 年當選立委，雖在地方政壇佔了一席地位，與細當時的前台東縣長徐慶元、前縣議會議長吳俊立被喻為地方政壇三巨頭，但黃健庭的人脈並非全然承襲其父黃鏡峰昔日的人脈資源¹。

候選人個人特質、政治取向與掌握資源的多寡等諸多面向已被確信是影響選舉結果重要因素（潘營忠，2002）同樣的政治人物的特質、立場、態度與掌握資源的多寡也影響台東地方派系穩定度的因素。

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筆者試圖藉由台東地方派系的研究，深入探訪台東地方派系發展歷史，各派系間如何競合？台東地方派系的建構、解構或重組的原因何在？派系成員對派系領袖的效忠程度能否藉著「侍從、恩庇主義」來加以理解？（陳慧瑛、林進坤，

1978）台東縣族群多元複雜是否影響派系凝聚共識？早年國民黨操作派系動員選票以維繫政權，2000 年首次政黨輪替後，政黨對派系的影響力又如何？台東的地方派系是否有固定的組織？派系領袖如何形成？地方民選立法委員、縣議會議長、縣長及各鄉鎮市長如何運用派系？派系又是如何影響縣長等民選公職人員決策？

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第二節研究的重要性與目的

一、研究地方派系的重要性

自 1950 年台灣地區首次舉辦民選縣市長、縣議員等選舉以來，各地歷屆選舉均大小均可見地方派系對地方政治斧鑿的痕跡，近 60 年來地方派系積極參與地方選舉，扮演舉足輕重角色，地方派系是台灣政治發展上很普遍的現象，且長期操縱地方政權，估計自台灣光復以來，全台各縣市大大小小可以說出「名稱」

的地方派系就超過 100 個；地方派系的發展及各派系間的互動，合作或抗衡的結果，自然也對地方的建設發展多少有些正面或負面的影響（陳明通，1995）。

因此研究地方派系當然也是研究地方生態對地方政治的作用，自然也有助吾人理解、觀察一個地方的建設腳步是快或慢、何以開發與不開發的方法之一，甚至可以提供各界構思解救辦法的一個重要面向，進而探究地方方派系的存在及地方派系運作、派系間競合模式如何影響地方建設與發展、影響的程度，以及地方派系間彼此競合的模式之所以影響地方建設與發展的原因²。

影響公共政策、地方建設興隆衰敗的因素很多，其中涉及資源分配是否公允、主政者視野與決斷能力、政府部門的執行能力，當然近年來受到國內政治學界關注的地方派系，也是影響公共政策、執行及成效的因素之一³。

政治研究的途徑可從政策規劃、政府組織、政府與議會關係、地方政治菁英的民主價值取向等等不同角度、管道對政治運作進行探討，地方派系領袖藉由選與實際參與公共政策的制定、公共資源的分配，自然研究地方派系也是了解地方政治的途徑之一（陳登亮，2003）⁴。

民主社會裡，政治學界愈來愈重視政府體制外的團體對政府決策及公共議題設定的影響力，有些政府體制外的團體甚至擬定執行方案供政府立法、執行；地方派系是政府體制外的非正式團體，因地方派系可以動員派系內、外成員，集中選票贏得選舉（陳明通，1995；王業立，1998；趙永茂，1996；苗慧敏，1991），

儘管地方派系是一種透過人際網絡，美國政治學者也認為台灣的地方派系是藉買票賄選等非法手段，讓派系提名的成員在選舉中勝選，取得公職的買票賄選工具

2學者陳明通：「派系政治有利於威權統治，但派系鬥爭也為台灣的民主化帶來契機」。

3國內外政治學界一般認為影響公共政策決策與執行的介入者包括行政機關、民意代表、媒體、

壓力團體、利益團體、學術研究機構、政治菁英、意見領袖、政策直接影響與作用的標的團體或社區人民，筆者認為從地方自治的角度而言，影響地方公共政策決策的因素還包括中央政府機關各部門及中央民意機關及地方派系組織。

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（Bruce Jacobs）⁵。縱使地方派系藉由選舉取得公職的目的在於汲取利益，但地方派系因取得公職後，最終直接影響地方政府的人事、決策、財政資源分配與公共建設（朱雲漢、陳明通，1992）。

國內外政治學界經多年的觀察研究，已確信派系是影響政府決策、公共建設的的一個重要因子（王輝煌、黃懷德，2001；陳明通，1995；廖忠俊，1997；陳東升，1995；王振寰、沈國屏，1995；劉義周，2001；施威全，1996；張昆山、

黃政雄，1996），過去 56 年來，地方派系在台灣地區民主政治發展與選舉中扮演關鍵角色，特別是當地方派系藉由選舉動員過程，取得民選縣市長、鄉鎮市長，

或是縣市議會議長、副議長或鄉鎮市民代表等公職後，地方派系更可以透過取得公職的派系成員參與公共事務決策，甚至決定地方公共資源的如何運用與分配，

就互種程度而言，地方派系不但介入地方政治，甚至可以說是直接決定了地方公共政策的制定、執行，因而研究地方派系運作對探究地方建設成敗、預測日後地方發展具有一定參考價值，執是之故，了解台東縣地方派系的運作，其重要性，

自然不言可喻⁶。

二、研究目的

有關地方派系如何透過選舉取得公職、如何在選舉中動員選票等，國內外政治學界的相關研究可謂汗牛充棟，地方派系如何藉人際網絡動員集中選票、派系如何賄選買票，皆非筆者探討重點，筆者關切的是地方派系領袖或菁英一旦取得公職後，派系是如何影響這些派系領袖、菁英制定出有利於派系的政策？不同地方派系之間彼此抗衡、合作過程中，隨著彼此勢力的消長，又對地方建設、發展造成何種影響？地方重大建設議題的設定，是否真符合地方民眾的需求？還是派系為了私益彼此進行妥協的結果，或派系對政黨妥協的結果？即地方政府決定在這裡闢建公園，或在那裡建焚化爐、蓋學校、建車站，是派系間競合的結果，還是基層民眾的需要？綜合言之，筆者研究台東地方派系競合、運作模式的目的有四。

研究目的一

從社會空間理論看，每個地方都有著不同的環境、人文特質，因此，台東的地方派系運作模式，自然可能異於台灣西部縣市，筆者期待藉研究發覺台東地方派系形成與發展的特色，地方派系競合模式為何？。

5 Jacobs（家博）：地方派系經以感情、關係為基礎的利益交換體系，較富有的派系候選人試圖以賄選買票換取當選權勢。〈台灣鄉村地方政治的兩個問題〉，大學雜誌第 100 期，頁 54。

6 一般而言能代表地方派系參與公職人員選舉的派系成員，不是派系領袖就是派系裡的菁英，一旦派系領袖或菁英取得公職，無疑的地方派系即間接或直接主導地方公共事務議題的設定、公共政策的制定與公共資源的配置。

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根據史料，1885 年牡丹社事件後，清朝政府開始重視台灣東部「後山」的開發，清朝在東部設治的地點就是台東；日本殖民時期，日本政府因為西部人口聚集，且多數平原已被漢人開發，當時還處於蠻荒之境的台灣東部成了日本在台建立純正日本移民村的據點，台東更是日本殖民政府偏好處，何以如此榮景在二戰後，國民政府來台之後顯著不同？台東建設落後的原因在那裡⁷？

中央長期以來對台灣的地方建設總是重北輕南、重西輕東，地方民眾習以為常，但近廿年來，台東地方民眾更明顯感受中央對同為東部地區的花蓮、台東建設是「重花輕東」，其中的原因何在，是因為台東人口少？選票少，以致不論那一個政黨執政，中央都不重視台東的建設發展？亦或是因為台東地方派系內鬥嚴重？台東地方派系缺乏凝聚力量？以致地方無法團結一致，未曾凝聚出一股足以引起中央重視的集體意識，未形成一股可與中央抗衡，引起中央重視的力量？亦或政黨可以充分掌控派系動員，完全操作選舉結果，因此，不需要利用建設、多給地方補助來爭取地方民心、換取選票？還是有限的公共資源，在地方派系競合過程中被浪費、虛耗。

研究目的二

近年來，隨著國內政治環境變遷，國內政治學界對於地方派系愈來愈關注，

相關的研究不少，多數集中於政黨與派系間的關係、互動，有派系對地方建設與發展的研究，普遍集中西部縣市；整體而言，學術界對台東地方派系的關注稍嫌不足。學界對台東地方派系普遍缺乏關注，相關的研究少，無助了解台灣邊陲的地方政治生態全貌。筆者期待藉探討台東地方派系的形成與特色，了解台東地方派系如何建構與解構，派系間的競合如何影響地方建設，增補現有派系理論、研究文獻不足之處。

研究目的三

國內外政治學界多半關注公共議體如何形成，公共政策如何制定或誰來制定，政策執行成效為何？從地方的角度，地方派系在參與公共議題設定、公共政策規劃、執行、評估、政策計畫再修正再執行程度為何？派系真能藉選舉影響公共資源的分配，決定那個地方該如何發展？地方上那裡該建汙水下水道、垃圾掩埋場設在何處？要不要建焚化爐？南迴公路要不要拓寬、南橫（高速公路）國道

7光緒 11 年 8 月首任台灣撫劉銘傳奏請朝廷將台灣前山一帶（指中央山脈山以西）由原 2 府 8 縣 3 廳改為 3 府 11 縣 3 廳，「後山」東部地區則增設「台東直隸州」，北界為宜蘭、南界為現今恆春，歸台灣兵備道管轄，台東直隸州廳則設於今台東縣境，加強東部地區的經營與經濟開發；

參見台東縣史「開拓篇」。

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建或不建。以籌建台東縣立棒球村為例，棒球村為何選在現址而非其他地方⁸？是否發揮當年預期的功能與效益？這項耗資逾四億的地方重大建設是否真的符合地方需求與民眾期待？自然也是本文關心的重點之一

研究目的四

台東地方上的重大公共建設議題，地方派系的態度，自然對上述公共建設有一定的影響力⁹。地方政府作為或不作為、決策或不決策，實際上，影響的因素眾多，過去公共政策領域，從問題界定、政策規劃、政策執行、政策評估，政策修正，國內外學界最常關心的是誰來界定問題，誰來制定決策？誰來執行？成效如何？探討的焦點在於意見領袖、政治菁英、利益團體、壓力團體、媒體、民意代表等，少觸及派系？筆期待藉探討台東地方派系的運作模式，了解派系競合過程如何影響地方公共政策、地方建設、公共資源的分配。地方重大建設議題的設定，是否符合地方民眾需求？還是派系為了私益彼此進行妥協的結果，或派系對政黨妥協的結果？

8台東縣立棒球村籌建至今問題不斷，其中最嚴重的是棒球村有可容納一萬兩千人的主球場、可容納六千人的副球場各一座，副球場沒有任何爭議，也如期取得使用執照，但主球場卻因建在農田水利用地上（卑南大圳從主球場下方貫穿而過），以致主球場成了違建物，從 89 年 12 月 21 完工，就因無法取得使用執照（台東縣政府正全力協助棒球村變更地目以取得使用執照），至今仍閒置。

9根據筆者實際蒐集資料、深度訪談及實地觀察地方政壇結果，台東有許多重大公共政策受到派系左右，舉其犖犖大者諸如台東火車站選址、台東焚化廠興建被視為台東縣近年來最為錯誤，

且嚴重影響地方建設發展的公共政策。

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第三節研究途徑與章節安排

一、研究途徑（study approach）

本文採取歷史的、行為的、個案的、實證的、模式的研究途徑（study approach）；探討地方派系對地方建設的影響，就不得不探索地方派系在台東存在歷史與發展過程，加以派系的組成是以人為主體，成員來地方各社團、同鄉會、

同學會等，派系成員的行為、決策及派系成員對派系的向信心、凝聚力，以及派系成員與派系領袖或派系間的利益衝突，在在影響派系的穩定性，也決定派系資源的分配。

（一）歷史研究途徑（history study approach）

派系在台東有一段漫長的歷史發展，基本地方派系在台東存在至少有 56 年之久，探究台東派系發展，自須從歷史的角度觀察研究。

（二）行為研究途徑（behavioral study approach）

行為研究途徑即運用科學方法分析、解釋、預測個人態度及行為、社會事實、

現象的一重途徑，普遍被用於選民投票、消費者的消費行為等，此一途徑盛行於 1930 至 1970 年間，人是派系組成的基本要素，因此研究派系如何運作，派系與派系之間競爭或討價還價，涉及人的行為，研究派系即適合採取行為的研究途徑。

（三）個案研究途徑（case study approach）

藉由針對特定現象的觀察與分析，找出群體的共同特色是個案研究的主要作用，本文也試圖從文史資料的蒐集與訪談過程，從特定個案找出派系競合的模式。

（四）實證研究途徑（empirical study approach）

實證研究即研究人員對研究所涉及的各種變項，進行科學的、量化的研究分析，以實證的調查方式對研究標的進行觀察、了解。

（五）模式研究途徑（model study approach）

即建構簡單的模型，以分析、解釋複雜的研究對象，並藉以預測研究標的未來可能的發展與結果，模式即是對複雜的事實或現象，以簡單的方式加以表達（吳定， 1996、2003、2005a、2005b）。

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二、章節安排

本文共分六章，第一章「緒論」簡單闡述個人的研究背景巷、研究途徑、研究台東地方派系的重要性等；第二章則針對文獻進行回顧與檢討，包括派系的定義、派系運作模式、公共政策決策模式、派系如何界定政策議題、派系對地方建設的影響；第三章為研究設計，簡單說明本研究所採用的研究架構與研究方法等；

第四章介紹台東現有地方派系，並探究台東地方派系如何形成及其特性、台東地方派系間的競合關係、派系認同與建設資源分配、台東地方派系的建構與解構；

第五章為研究發現，探究台東地方派系整合模式、政黨與派系的關係、派系對地方建設決策的影響力等，並以具體個案綜合整理分析台東地方派系對地方建設發展的影響，如以台東焚化廠、台東火車站選址等重大地方建設實例，佐證派系運作如何影響台東縣地方建設；第六章則為結論與建議。

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第四節研究限制

筆者在台東從事新聞採訪工作 10 餘年，常有機會接觸地方政府相關決策部門，決策者，從縣長、議長及各鄉鎮市長與縣府城鄉發展局、教育局、旅遊局等各局室主管、鄉鎮市民代表會與村里長等，這些地方政壇人物有不少就是派系成員，積極參與派系運作，藉由平日採訪，筆者常有機會獲得第一手資料，但不容諱言，筆者從事研究時還是遇到不少限制，包括涉及敏感問題，受訪者未必願意合盤托出，有時因涉及利益糾葛，受訪者甚至刻意誤導筆者認知¹⁰，將決策過錯全數推給競爭對手，此外，影響決策的力量可能來自農漁會，甚至同鄉會等人民團體，非檯面上的政治人物，具體而言，本研究受到下列三種限制，即人力與時間上的限制、資料上的限制、訪談上的限制。

一、資料上的限制

國內外學術界甚少就台東單一地方上的派系進行深入且廣泛的研究，縱使現有的文獻資料幾乎都簡單帶過，包括學者陳明通等人研究論文或專書中，台東派系所占的篇幅也有限，至於官方文書對台東地方派系更鮮少著墨，台東地方派系的資料只能從街談巷議蒐集，至於派系如何分配有限的公共資源，相關數據也隱藏在縣政府、台東縣議等機構的預決算書中，非對財政預算有所涉獵者難以發覺其中奧妙。

二、訪談上的限制

誠如筆者前揭研究對象一節中所提，因本研究涉及派系運作內幕，為取得受訪者信任並保護受訪者不因本論文發表，事後受到不必要干擾，本研究對受訪者承諾採匿名方式處理，但地方派系議題即屬敏感，受訪者對若干事實，勢必有所隱瞞或隱藏，這是本研究無可避免的限制。

三、人力與時間上的限制

筆者從事本研究時仍具有正職工作，因白天必須上班工作，研究時間有限，

只能在採訪之餘，利用機會進行資料蒐集與訪問；且因本文研究涉及敏感，往往須利用個人在地方政壇上的人脈關係，從事資料蒐集與訪談的工作，難以假手他人，整個研究上，僅靠筆者一人逐步蒐集必要資訊，人力及時間上的限制不小。

10 此即為本研究中必須面對的研究黑數，即許多地方政壇人物實際參與派系活動，卻不承認自己就是派系成員或領袖，甚至刻意將地方上傳聞許久的重大工程弊案說成是競爭對手主導，因而本研究旨在了解派系如何影響地方建設，本研究中多數受訪者都是積極參與派系活動的民選公職人員地方派系人物否認自己是派系成員，筆者無從證明誰是派系領袖，僅能客觀方式藉交叉

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小結

就台東與花蓮兩縣人口比較，花蓮人口約 35 萬人、台東縣號為 23 萬 8943 人¹¹；花蓮人口總數約台東人口總數的一點五倍，如果教育建設是依人口數分配資源，花蓮縣握擁有三所大學及五所私立專科與技術學院，以台東約近 24 萬人應該至少應擁有二所大學、二所技術或專科學校，但實際上，台東卻只有一所大學，一所專科學校，沒有任何一所技術學院；顯見政府施政並非全然以人口數，

作為施政的主要參考依據，也就是中央或地方政府任何施政作為除考慮選票之外，地方派系運作、競合模式，也是影響地方相關建設發展的因素之一¹²。

台灣自 1987 年「解嚴」與「開放黨禁」之後，台灣的政治發展開始進入「政治民主」時期。1991 年政府宣告結束動員戡亂時期、1992 年國會全面改選、1994 年省長與北高市長直接民選、1996 年總統直接民選、1997 年通過憲法增修條文精簡省政府組織與功能以及停止省長及省議員選舉、1999 年地方制度法的制訂、2000 年民進黨的中央執政亦是台灣民主政治發展中的第一次政黨輪替，台東地方派系運作自然也受到影響（張茂桂，1990；倪炎元，1995；廖忠俊，1997）。

從民主的角度，派系透過選舉取得公職，自然在台灣民主政治發展過程中也佔有不可忽視的位置，就地方自治發展的歷程中，更不能忽略派系對地方自治的影響，以及派系對地方建設的影響。

民主政治體制中，民意係政府施政的重要依據，地方派系藉由選舉取得公職理論上派系也是民主政治的參與者，甚至決策者，派系運作結果自應符合民意，

一旦派系只追求派系或組織成員的個別利益時，就難期待地方重大建設議題能符合地方選民期待。

台東落後是多層面的，派系當然也是影響台東地方建設、發展的關鍵因素之一；過去，台東縣地方派系幾乎由國民黨所操控，政黨輪替後，國民黨對地方派系也有改變，多少也會影響到台東地方派系解構與重組¹³。

11參見花蓮縣、台東縣 95 年統計要覽。

12此為筆者平日觀察與實際訪談、研究所得。

13最明顯的例子即為受國民黨長期提拔的前台東縣長陳建年 90 年縣長卸任後，代表國民黨擔任不分區原住民立委不久，隨即退黨，接受陳水扁總統任命為原住民委員會主任委員，過去，被國民黨喻為「死忠」的原住民有不少也跟著陳建年由藍投綠。

(23)

第二章文獻探討

第一節相關理論

派系動員選票須透過組織、各種人際關係形成綿密的社會網絡，一旦贏得選舉，取得民選地方行政首長職務之後，自然掌控有限地方資源的支配權，民選地方行政首長、民意代表就地方公共議題的設定、發動輿論反映的是真實的民意還是派系的私利，地方有限的公共資源分配呈現的地方的需求，還是派系的利益，

攸關地方建設的興衰成敗。

地方派系藉人際關係等各種方式與途徑動員選票爭取勝選，取得地方執政權，派系成員也實際參與公共政策的規劃、執行等，探討地方派系相關理論，自然涵括社會網絡（social network）、賽局理論（game theory）、政治結盟（Theory of Political Coalition）、侍從─恩庇二元關係（patron-client alliance）、公共政策決策（model）模型等理論，相關理論與派系研究的關係茲分述如下：

一、社會網絡

所謂社會網絡（social network）理論：即社會是以人為基礎，藉由各種不同的人際關係與角色扮演，朋友、同事、同學、夫妻、姻親、長官與部屬、親子、

同鄉、同好、社團等關係把每一個人都連結在一起，藉由這些關係的維繫，社會就似一張綿密的網，而每個行動者皆是一個節點(node)，兩個行動者之間會形成一個連帶（tie），可由一條連結兩個節點的直線來代表他們的關係，眾多節點之間的關係所形成的網狀結構，即為「社會網絡（social network）」（陳榮德，2004；

吳毓淳，2002；陳介玄，1997）。

從社會網絡的角度分析派系、樁腳與俗民網絡間所存在的水平連結，是一種的「關係資本」（陳介玄，1997）。關係作為台灣、甚至中國傳統社會的特質之一，

是以個人為中心的，地方派系之所以活躍於政治舞台，就是因為它體現了這種關係特質（黃懷德，2001）。

就社會網絡理論，每一位派系成員代表一個社會節點，節點與節點之間的直線即人際關係的連結，所謂人際關係包括朋友、同事、同好、同學、同業、同宗、

同鄉、血緣、姻緣、地緣等，藉由上述各種人際關係，把每一個人緊密結合成一個複雜交錯的社會網絡（如圖 1）。民間社會裡，人建構社會網絡，社會網絡也建構人的價值（王秀婷，2002；吳毓淳，2002；邱建璋，2003）。

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圖 1 地方派系運作社會網絡示意圖^∗

（代表一個社會節點，節點與節點之間的直線即人際關係的連結，所謂人際關係包括朋友、同事、同好、同學、同業、同宗、同鄉、夫妻、血緣、姻緣、

地緣等，藉由上述各種人際關係，把每一個人緊密的結合成一個關係複雜交錯的社會網絡）

藉由社會人際關係網絡，縱使是毫無任何淵源的兩個人，還是可從他處找可以連結的節點，地方派系即藉由上述各種人際關係，運用各個可利用的社會節點，以影響他人選舉投票立場或在派系競合過程中爭取利益，獲得資源的分配。

所謂人際關係，基本上是一種長時間、多面向、雙向的互動關係（江信成，

2002、黃懷德，2001）。人際關係從長期來看，可以基於高度講究誠信道德原則、

涵蓋廣泛層面，也可以是相當投機、涵蓋面較狹隘、見機行事的短期經營；可以是相當互惠、公平，但也可能具有相當侍從性（clientele）或剝削性；人際關係網絡可以是相當封閉的，強調在結構中的上下層級關係，但也可以是相當開放的、鬆散的，沒有任何界線的限制，社會網絡不僅是情感交流、彼此支持的，也是獲取資訊、知識，利益分享的重要管道。

二、博奕（賽局）理論

博奕理論又稱賽局理論、囚徒困境理論，最早是在 1921 年由學者 Borer 提出，但直到 1944 年經濟學者 Neumann 完成系統化整理，並與另一學者

Morgenstern 合著「博奕理論與經濟行為」（Theory of Games and Economic Behavior）一書發表後，博奕理論才被廣泛應用於經濟、政治、軍事、外交、社

∗圖 1 為筆者根據從事本研究後的心得自行繪製。

甲

乙

丙庚

丁

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會、人類、生物及電腦等領域（謝淑貞，1999）。

博奕理論的特點：須兩人或兩個團體（player）以上參與賽局或博奕（game）；凡是任何利益互賴或利益衝突的社會情境，都是博奕，在博奕理論中的參與者可以是個人、團體、政府或國家，只要它掌握資源，有明確目標。賽局理論（game theory）作為研究的途徑，在於它是一種數學分析工具，以數學模型模擬理性決策者之間的衝突與合作。衝突與合作的結果，依賴所有人所作的選擇，每個決策者都企圖預測其他人可能的抉擇，以確定自己的最佳決策。

博奕理論基本假設每個參與者都是理性（rationality）的，即每位參與者就是一個決策者，當面對多項選擇時，能做出最後決策、會依本身偏好將選項做次序排列、偏好次序具有遞移性（transitivity）、會選擇可能範圍內最高次序偏好的選項、再度面臨同一群選項時，會做出同樣的選擇（謝淑貞，1999）。只要玩家能做合理選擇，在可能的決策結果中選擇最優先偏好，並認為對方是如此採取最佳的行動策略，促使本身目標的實現。參與賽局的雙方能根據訊息的取得預判對手可能採取什麼手段競爭，可能對己方造成多少損失，在據以作出最佳的選擇一理性且經濟的決策，確保自己可以獲利最大，損失最少。一旦賽局中尋得平衡，即所謂納許平衡（Nash Equarium），促使賽局中人都不再企圖改變策略，

將有助降低變革抵抗力，但彼此勢力消長，資訊取得失衡之時，賽局將重現衝突，

尋求新的納許平衡。

在地方派系競爭模式中，賽局理論可運用在選舉策略的制定，文宣的製作方面，甚至挖競爭對手牆角，拉攏對手的支持者（見表 1）。

就競爭與資源分配的結果，賽局又分「零和賽局」及「非零和賽局」，以地方行政首長（縣市長）選舉結果即為零和賽局，贏者全拿，但從就地方派系的角度，地方資源的分配又非絕然零和，由於每一位縣市首長都有連任的企圖，想連任即有選票的壓力，要有選票不僅要確保既有支持者不會流失，還擴大自己的政治版圖，吸納其他派系成員，把昔日競爭對手的支持變成自己的支持者，就得藉由利益分享來招降納叛。

地方派系的建構、解構、再建構重組成的過程中，猶如一場賽局，派系領導者要拿出多少資源與人分享，對方能帶多少選票歸順己方，都在精細算計中。

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三、侍從恩庇主義

侍從、恩庇理論把現行政治運作與關係維繫視為一種施惠者與受惠者交互利益，互惠結盟或聯盟的現象；所謂「侍從與恩庇二元聯盟（patron-client alliance）」即掌握權力與資源的一方，藉由施惠以攏絡、控制不具任何權力資源的追隨者，讓追隨者全心全意跟從、追隨，即恩庇者掌握較高的權力，依隨者則透過效忠與服從，來換取個人所需的利益，彼此各取所需，恩庇者得以繼續掌握權力，依隨者則可獲得更好的物資生活條件，兩者在政治、經濟領域中相互依存，依隨者通常都是較弱勢的一方。

國內多數學者均採侍從─恩庇理論觀察地方派系，更把地方派系與視為國民黨共生的「一黨威權政體」( One-Party- Authoritarian Regime ) ；國民黨透過體制內恩庇─依隨系統( Patronage-System )的政治、經濟利益，交換地方派

♣ 本研究發現台東各派系（政治山頭）間互動模式均為相互對抗，縱使對於某些議題採檯面上合作，但檯面卻是相互對抗，彼此互扯後腿。

表 1 博奕理論：派系競爭與整合對照表甲派系

乙派系

筆者自繪合作不合作♣

合作

雙方各蒙其利，原則上應是利益均分，但也可能依彼此協定的比例分配利益，此種情境下派系間維持平和，地方政治生態保持靜態的平衡。

乙派系隨時可能遭甲派系併吞，乙派系成員往往私下向甲派系投誠。

不合作

甲派系隨時可能遭乙派系併吞，甲派系成員往往私下向乙派系投誠。

兩派系競爭白熱化，勝者全拿，輸的一方對利益的分配毫無發言權，對抗失敗的派系易因選舉結果而瓦解，部分派系成員被獲勝的派系吸收。

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系的忠誠與支持（王業立、黃信達，1997；陳明通、朱雲漢，1992；Wu，1987）

掌握最終資源與權力的恩庇者藉施恩換取追隨者服從、效忠；追隨者則以效忠與服從從掌權者得到一定的恩惠、利益（陳明通 1995，p8）侍從、恩庇二元關係聯盟是派系的基本結構，它存在社會各角落，包括公家機關或單位裡，因此，

派系是一種「為了公務部門或準公務部門資源的取得及分配，作為組織的集體目標與目的，所建立的一套多種人際網絡，並藉由選舉，取得公共資源的掌控與分配權」。

傳統地方社會裡，地主與佃農關係是透過強力情分而建立的，因而具有持久性的侍從關係。地方派系被視為是派系領袖個人關係延伸，以「恩庇」（patronage）

交換派系成員的效忠（Scott，1972、Jacob，1980）。有些學者也視台灣地方派系是種文化產物，將地方派系的領導等同於傳統中國社會的仕紳階級，其功能是中央與地方的溝通中介，包括反映地方利益和傳達中央政令等等，陳明通則依據

「依恃主義模式」（clientlist model）來界定地方派系─在依侍團體的非正式組織中，恩庇者（patron）提供依隨者（client）所需的特殊資源（particularistic goods）來交換後者的個人化效忠。國內政治學研究傾向國民黨藉開放地方菁英參與政治、國民黨對地方派系的操弄以維繫政權、地方選舉制度的設計則強化派系的形成。

派系是一種「恩庇與依隨的二元聯盟」掌握權力與資源的一方，藉由施惠掌握不具任何權力的依隨者，讓依隨者全心全意跟從、追隨，即恩庇者掌握較高的權力，依隨者則透過效忠與服從，來換取個人所需的利益，彼此各取所需，恩庇者得以繼續掌握權力，依隨者則可獲得更好的物資生活條件，兩者在政治、經濟領域中相互依存。即地方派系就是執政國民黨以區域性聯合獨佔經濟利益交換地方領袖的政治效忠（陳明通、朱雲漢，1992；Wu，1987），此外，為了便於操控，

國民黨刻意在每個縣市扶持兩個以上的派系，形成所謂的「雙派系主義」（若林正丈，1994）。

四、利益團體

利益團體（Interest Group）通常被界定為「有共同利益的一群人」，是指為了擁護或促進某種共同利益或目標而正式組織或非正式參與之人類集團而言。他們為共同利益運用各種活動與政府互動，試著影響公共政策；杜魯門（David Truman）指出利益團體乃指「具有共同態度的團體，向社會中的其他團體提出主張，其目的在建立、維持與增加共同態度所蘊含的行為模式，當利益團體向政府任何機關提出主張時，它就是政治性的團體」。易言之，利益團體就是由一群具有共同利益者所組成，並向他人、其他團體或政府機關提出主張，達成其目標的組合體。在美國，可以說政府權力所在之處，即可見到利益團體，即可見到其遊

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說活動¹⁴（朱志宏、謝復生等，1989；楊泰順，1994；葉肅科，2003）。

利益團體（Interest Group）為了維護與滿足其成員之共同利益，經常採取邀約、請託、集會、遊行等活動，直接或間接地影響政府決策，如利益團體透過遊說、助選、政治獻金等行動，與行政官員、民選首長、民意代表、候選人等接觸，是民主社會下必然的產物，在民主體制中，利益團體無非是想透過集體政治行動來獲得實質上的利益，這些運作功能，會更有助於社會需求面與充分表達民意。利益團體可救濟民主政治與選舉之窮，也可能危害到多數統治的原則

（Graham K. Willson 著、王鐵生譯，1994）。

利益團體往往藉助合法管道對政府部門、議會施壓，迫使公務部門改變立場制定有利他們的政策，因此利益團體又被稱為「壓力團體（pressure group）」

；利益團體有的是為公益有為私益，所謂公益的利益團體是以促進公共利益為目的，無特定服務對象（全民皆為服務對象）的團體，如蕫氏基金會、消基會，又如人權、環境保護等團體；至於為私利的利益團體係以以促進私人利益，具有特定服務對象的團體，例如工會、農會、漁會、商業同業公會，如全國計程司機公會爭取調漲計程承載費率等。

以目的分類，利益團體之種類可分為經濟性的利益團體如工會、農會、各種商業同業公會；思想的利益團體（不以獲取特定的經濟利益為特定目的，而是以某一意識型態或信條為訴求對策者）如主婦聯盟、蕫氏基金會等；混合經濟與思想之利益團體（一方面促進會員之經濟利益，另一方面又對醫療體制或司法制度抱持極大關心）如醫師公會或律師公會；少數派利益團體：（以促進一定之種族、

語言或宗教少數派之利益為目的之團體）如原住民人權促進會（李炫陞，2003）。

因利益團體活動足以改變社會資源分配，甚至破壞社會公平的原則，特別是具有企業背景之利益團體的活動最具爭議性，因此，對於利益團體的組織與活動，歐美國家均立法予以正確定位並做合理規範。

五、公共政策

公共政策的目的及制定過程，一直是政治學者關注的重點，其最終目的是尋求一套比較完美、理想的決策模型，協助政府制定符合民眾期待，研擬出一套可以發揮最大功效，真正解決問題的政策出來。

政治學者伊斯頓（David Easton）界定公共政策為：「整體社會價值的權威

14 幾乎所有的教會都雇有說客（lobbyists），針對廣泛的問題而遊說，從教會的納稅狀況到聯邦政府為食品印花項目籌募的基金都包括在內（李炫陞，2003，P23）

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性分配」、拉斯威爾（Harold Lasswell）及學者坎普勒（Abraham Kaplan）把公共政策界定為「針對目標、價值和實際行為所做的有計畫性的方案」。

政治學者弗烈德里克（Carl Frederick）說：「政策的概念中，最基本者便是目標的存在」、學者尤勞（Heinz Eulau）與普利維特（Kennett Prewitt）對公共政策的定義則是「政策被界定為一種持續性的決策，其特徵是制定政策者及其依附者皆具有行為上的一致性與重複性。」（吳定，2005a；孫本初，2001；孫本初，2006）

公共政策是既然是藉由國家的力量來執行，公共政策自然也具有強制力、政策活動自然是一種管制性的活動，例如制定毒品危害防制條例，就約束國民不得吸食、販賣毒品，又如環保法規則約束廠商不得任意排放廢棄物汙染環境等（丘昌泰、余致力、羅清俊、張四名、李允傑，2001）。

1960 年代後期，公共政策逐漸形成一專業性的學科（Owen E.Hughes 著、林鍾沂、林文斌譯，2003；呂苔瑋、邱玲裕等譯，2006）。有關「公共政策（public policy）」的基本概念，拉斯威爾（Harold Lasswell）和卡普蘭（Abraham Kaplan）

首先提出一個重要定義：「政策即係為某項目標、價值與實踐而設計之計畫。政策過程則包括各種認同、需求和期望之規劃、頒佈及執行。」另一位美國政治學者蘭尼（Austin Ranney）則認為公共政策包含五個條件：有一個或一組特定的目標、有一個擬定的方針、有一條已經選定的行動路線、意旨（intent）的宣佈、

意旨的執行（亦即實際行動）。

國內政治學者林水波、張世賢界（1991）、林鍾沂（1994）定為：「政府選擇作為或不作為的行為」。從以上學者的看法，筆者認為公共政策涉及的權威性分配、公共政策有一定的目標，其目標即是解決問題、公共政策有持續性與重複、

公共政策必須採取實際行動，因此它是一套用以試圖解決問題的行動方案、好的公共政策必須是整體社會價值可以接受的行動方案。

政治學者呂亞力¹⁵指出：「公共政策乃是指政府所制訂與執行的行動綱領。公共政策的執行，是為了除弊，也是為了興利，是為了解決社會生活中發生的問題，

也是為了增進社會成員的福祉與利益。」以興建「核四案」為例國民黨執政時雖已有不少反對聲浪，但為解決社會經濟發展所需的能源，必須排除萬難興建，其著眼點即在「興利」即滿足民眾生活便利的需要；反之，民進黨掌權後停建「核四」，其考量核電廠所帶來的危險性及核廢料之難以處理，其著眼點則在「除弊」，也是為避免核能對環境的破壞（當然原因並非如此單純）。

(30)

由上述定義可以了解：公共政策顯然預懸了某一個（或一組）目標，並由此而設計一套達成目標的計畫、方針、路線；進而頒佈（宣佈），並落實到執行的行動（朱志宏、謝復生等，1989）。

國內知名公共行政學者吳定¹⁶綜合各界看法為公共政策界定為政府機關為解決某項公共問題或為滿足某項公共需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動：公共政策具有下列幾項特點：公共政策係由政府機關制訂；制訂公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾；公共政策包括政府所決定的作為或不作為活動；政府以各種相關活動表示公共政策的內涵，如法律、行政命令、規章、方案、計畫、細則、服務、產品等¹⁷。

筆者認為公共政策既然是政府部門為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，就必須運用公共資產，即公共政策還有第五項特點：即使用公共資源解決公共問題或滿足公眾特定需求，如政府投資興建高鐵滿足民眾要求縮短往返台北的交通時程的需求。

台灣推行地方自治與基層選舉迄今 56 年來，地方政治堪稱地方派系縮影，

地方自治史即派系政治史（薄慶玖，1987），因此，尤其是派系推派候選人參與地方公職人員選舉，民選的縣市首長如何決策，地方公共政策的制定、執行符不符合民意，派系的影響有多大？自然是探訪地方政治與建設發展時，不容忽視的問題。

16吳定，2005，《公共政策》，國立空中大學，初版。

17前揭書。

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第二節地方派系的意涵

一、何謂派系

派系在中國的社會上存在已久，台灣社會更是隨處可見派系身影，全台灣 319 個鄉鎮（包括離島）或許派系呈現的形式不同，但均有派系存在；其中有 166 個地方，有明顯且易認定的派系對立情形（蔡明惠，1998）。

學者丹尼斯‧貝勒（Denis.Baler）及法蘭克‧貝羅尼（Frank D.Belloni）

認為派系是由不特定多數人或小團體，為了各人的或各自團體利益而組合在一起。學者杭廷頓（Samuel Huntington）派系是以人或家族為中心，並基於某些利益而與他人對抗、白魯洵（Lucian W. Pye）則視派系由一群彼此之間，有私人關係的不特定成員所組成。

派系可能是指政黨、利益團體、政府機關，甚至是議會內部分成員定期性的非正規集會，也可能是指地方政治上，以某一大家族或若干大家族為核心組成的定期性非正規集會（施威全，1996；張昆山、黃政雄，1996；陳明通，1995；陳東升，1995；廖忠俊，2000；趙永茂，1978），典型的地方派系成員不論來自何處，政黨、利益團體、政府、或民意機構、社團、工會、商會、農漁會，或者是地方政壇上的某一大家族，或以若干大家族為核心所組成，派系成員往往定期性的集會，雖無明確的組織結構，但有一定權力傳承模式。

台灣的地方派系為達成派系的具體目標，追求更多的利益，或確保派系既得利益不致於減少，通常都推薦成員或派系領袖參與選舉以取得公職，掌握公共資源的運用權、分配權後，分享利益。

學者趙永茂指出：「地方派系是地方政治人物以地緣、血緣、宗族或社會關係為基礎，相互合作以爭取地方政治權的一種組織，並無固定的正式組織與制度，其領導方式依賴個人政治、經濟、社會關係，而其活動則採半公開方式，以選舉、議會為主要活動場域，且在這些政治場域中，藉選舉活動的進行擴展其政治、社會關係的影響，具有在地方政治上動員選票、推舉人才、影響選舉與決策功能」(趙永茂，1996)；「派系通常是指政黨或政治團體內部主張不同政策，或擁護某一特殊領袖的小團體，其產生主要是追求權利或主張主義如何推行。」派系成員可能來自政黨、行政部門、議會、社會團體、工商團體。

根據國內外學者對地方派系（local faction）的界定，筆者認為地方派系的定義，基本上不離地方派系是藉參與選舉取得公職，並以追求利益為目的；派系成員來自社會各階層，且具有多重角色，派系成員除因利益而結合，派系亦須

(32)

情感與認同來維繫，即派系是一種人際關係與社會網絡（social network）的呈現。

二、政治結盟

政治結盟理論（Theory of Political Coalition）原本普遍用以政黨做為分析單位的對象，結盟包含下述一組概念：誰參與結盟，參與結盟的共同目標為何，結盟的參與者為達成目標使用的策略為何，達成目標後可獲那些利益，影響聯盟持續的因素有哪些；結盟是指數個個體或團體，協議追求一個相同與明確目標，並投入資源追求這項目標，而且會對結盟目標和獲取目標的手段進行有意識溝通，獲取目標時彼此能共享該項利益（韋洪武譯，2001；吳芳銘，1996）；主張結盟乃是為了達到特殊目的，而進行政治團體間的合作，本質上是暫時性的，

達成目標後聯盟便會瓦解；結盟是指不同目標的個人或團體，因為暫時性或工具性取向而組成聯盟。

再者，有關 coalition 的譯名，國內學界尚無定論，有學者譯成「結盟」（趙永茂，1997；陳明通，1995），有人稱為「聯合」（王業立、陳坤森，2001），甚至「聯盟」（羅清俊，2000）。就「結盟」、「聯合」、「聯盟」原文而言，皆為 coalition，

但避免產生混淆，除專有名詞統一使用「結盟」外，當做動詞時，將使用「結盟」、

「聯合」兩詞，做為名詞時，則使用「聯盟」一詞。

政黨會尋求極大化它在國會所能掌握的票數，尋求最小邊際來贏得選舉。因此，我們可以假定每一個理性的政治行動者都有自利傾向，做出決定時會企圖使自己的獲利極大化與成本極小化。結盟理論就是基於這種假設所發展出來的，針對特定社群中各個次級團體，為了達成某項目的或進行某種行為，可能產生理性行為的一種理論模式，台灣的地方派系甚或是政治山頭為確保利益極大化，也在選舉前結盟，以求勝選，也可能在選後結盟，分享利益或確保既得的利益，這在 1964 年台東縣第五屆縣長選舉時，吳派、黃派各推人選爭取國民黨提名未果，

兩派於是合作力挺當年的青年黨籍縣長候選人黃順興，共同拉下國民黨提名的縣長候選人張振雄，當時吳派與林派盤算的是一旦張振雄當選，勢必尋求連任，一旦張振雄連任縣長一做就是 8 年，吳、黃兩派恐因而瓦解，於是吳、黃兩派選擇的是拉下同屬國民黨的張振雄，4 年後還有機會東山再起，即為獲利極大化，成本極小化。

綜上所述，筆者認為結盟係：「兩個或兩個以上不同的政治行動者或次級團體，為了達成有利於各方的目標，而結合在一起，當這個目標達成後，此一暫時性的組織就隨即解散。」因此結盟的形式有議員間的結盟形成議會次級團體，有鄉鎮市長間的結盟，有縣長與鄉鎮市長的結盟，有縣長與議員的結盟；而且結盟的關係與形式經常因目的不同而改變，有時今日同盟，明天就反目成仇而彼此對

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立。地方派系其實是一個成員有進有出的政治、經濟利益結盟關係。

三、地方派系的特性

派系是在特定情境下產生衝突的單位，非於平常正式情況所組成的團體；派系甄補基礎在結構上是互異的，且經由領導者與跟隨者之間個人權威的連結，所以往往彼此關係的建立是基於交換性條件。因此，派系可以說是一種具有鬆散規則（loosely ordered）的群體；派系是一種結合政治、經濟、情感、認同的特殊組織型態，派系具有下列五種特徵（蔡明惠，1987；吳芳銘，1996；吳毓淳，

2002；李政亮，1996；林男固，2005）：

1、派系是衝突的團體，衝突是他們產生和持續的主要目的。因此，在政治領域裡，通常至少存在著兩個以上的派系

2、派系是政治群體，他們致力於特定的政治衝突

3、派系不是法人組織的群體，而與其他一般性及從事政治活動的群體有極大的差異。

4、派系的成員是由領導者所甄補的，成員乃透過他們對領導者的依附而與派系結合，且兩者之間的約束力（bonds）是散漫而特定的。

5、派系成員甄補的原則據歧異性，亦即派系成員的甄補乃根據不同的管道與方式來進行。

筆者個人觀察所得，認為地方派系具有下列六點基本特性：

（一）派系是由多數人或多個不同的團體所組成，其成員不論是個人或小團體分屬不同的組織或團體、來自不同階層

學者丹尼斯‧貝勒（Denis .Beller）及法蘭克‧貝羅尼（Frank D. Belloni）

強調「派系（faction）是一些依存在大團體中有組織的小團體，且為了各自的權力與利益而彼此競爭，這些小團體是大團體的一部分而已。」（陳明通，1995；

鄭明德，2004）

台東縣地方派系發展源自 1950 年地方有限度開放縣長、議員及鄉鎮市長、

鄉鎮市民代表等地方公職人員選舉以來，派系即逐漸形成，派系成員可能是身兼某寺廟管理委員會主任委員的農民，也可能是具有鄉鎮市民代表或縣議員身分的某工廠老闆，或是參與義消組織的某中小型企業主，這些派系成員依附派系各求所需，有人逐利，有人要名。

事實上，在台東有不少派系成員主動依附特定政治人物，目的不在利益，而在於當他與友人共聚時，常以「我跟某某縣長關係很好」，尤其是在公開場合，

派系領袖一句「他是我兄弟，往往就足以讓當事人為派系領袖推心置腹。

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（二）派系成員來自家族、親友等不同階層，並藉情感與認同將不同的人際、社會網絡結合在一起

派系是以宗族或家族為中心，並基於某些利益而與他人對抗（杭廷頓 Samuel Huntington）、派系是一群彼此之間有私人關係的不特定成員所組成（白魯洵 Lucian W. Pye）；地方派系運作時，至少在爭取選票時，「自己人的票比較好拉」

已連任兩屆里長的台東市中興里里長黃啟川說：「在台東要選縣議員，選舉開票時最少要有 1500 票，有了 1500 票不一定能當選，但有當選的希望，因此候選人至少要有 200 位基層樁腳，每位樁腳至少能夠拉到 5 票，且保證這 5 票絕對不會跑，有了 1000 票的基本票數，其他的就看候選人有沒有本事¹⁸。」因而派系成員必須是自己人，不論家人、親友或是同學、同好、同事也好，不管派系成員從事何種工作，來自那個階層，只要選舉時是可以動員的自己人最好。

就中國人的人際關係網絡而言，派系裡可見的人際關係大致歸納為「四同」與「四緣」，所謂「四同」即同學、同事、同鄉、同姓；「四緣」即地緣、血緣、姻緣、

學緣（喬健，1995）；到了選舉時，上述人際關係與社會網絡便成了派系運作、

動員選票的對象¹⁹。

研究地方派系與政治山頭，當然不能忽視人際關係網絡的影響。尤其是派系領袖的競選策略，主要是強調人際關係網絡，在選戰中所扮演的重要角色（潘營忠，2002）。過去的研究主要是針對地方派系如何在各種選舉中，發揮人際關係網絡的影響力。

所謂「人際（人情）關係」基本上是一種長時間、多面向、雙向的互動關係。

人際關係從長期來看，可以基於高度講究誠信道德原則、涵蓋廣泛層面，也可以是相當投機、涵蓋面較狹隘、見機行事的短期經營；人際關係可以是相當互惠、

公平，但也可是具有相當侍從性（clientele）或剝削性。相對的，人際關係網絡可以是相當封閉的，強調在結構中的上下層級關係，但也可以是相當開放的、

鬆散的，沒有任何界線的限制（王輝煌、黃懷德，2001）。

「人際關係」可以看成一種特殊的、個人化的、不具有意識型態的人際網絡。

在中國人的傳統文化上，構成關係的基礎是來自於有共同的認同對象來源或經驗所致，其中這些認同的來源與經驗，有可能來自先天的血緣關係、地緣關係、同姓關係等；也可能是後天的生活經驗所造成，例如：同一社團的成員、共同的事業伙伴等。

18所謂本事，台灣有句俗諺：「選舉嘸師傅，用錢買就有」這句話道盡過去台灣實施地方治及選舉制度近 60 年來，賄選買票的普遍經驗法則；當然候選人有沒有本事，除了有沒有財力之外，還有候選人本身的人際關係、社會形象、學經歷等等。

19喬健，〈關係芻議〉，中央研究院民族學研究所專刊之十，pp345-360。

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學者 Jacobs 根據他曾在台灣做過的研究，提出地方派系的組成基礎是所謂的「關係」，並指出在台灣地區，人際關係的基礎有地緣、血緣、同事、同學、

結拜兄弟、姓氏、師生、共同的經濟夥伴、公共關係等九種（Jacobs，1980），透過這些關係形成各種聯盟，相互幫助、支持，所衍生出的人際關係網絡，候選人平日便運用這些關係，與樁腳、選民接近，建構出一套社會的人際關係網絡，

到了選舉變成為主要的動員管道，並非完全只靠與樁腳之間利益的交換，必須要有人際關係所建立的網絡為基礎，才能發揮動員的作用（王金壽，2002；黃榮清，

2001）。

例如台東縣屬三次移民社會，包括從民國 50、60 年代以，尤其是八七水災後，來自桃園、苗栗、新竹及雲林、彰化、嘉義、台南或是新竹、苗栗、屏東縣等地的三次移民，為了在各方面發揮更大的影響力，能在台東生活得更好，彼此互相幫助，便自然結合在一起，成立同鄉會、客屬團體或是吳、陳、賴氏宗親會，

在選舉時就成為競選動員的重要人際網絡²⁰，過去 10 年來在台東縣歷次選舉中，

同鄉會活動力強，往往在選舉中公開的表態支持或依附某派系領袖。如 2005 年 12 月 3 日第十五屆台東縣長選舉，當時即將卸任的第十四屆縣長徐慶元支持當時的副縣長劉櫂豪選縣長與吳俊立競選，當時的彰化、雲林同鄉會是支持劉櫂豪的，台南同鄉會則是整合支持吳俊立，選舉結果是吳俊立當選，但吳卻因民國八十六年間的議員小型工程款弊案²¹二審遭判刑確定被迫於 2006 年 1 月 20 日宣誓就職縣長當天即停職²²，同年 4 月 1 日的縣長補選，台南依舊支持吳俊立妻子鄺麗貞，雲林、彰化等同鄉則不再公開表態支持劉櫂豪²³。

另外，共同的經濟夥伴也是形成人際關係網絡的基礎，如生意彼此往來的幾家公司，在經濟上互相依賴，自然會形成特殊的人際網絡，若以此為基礎逐漸擴大關係的範圍，也是極為可觀的人際網絡，選舉時也可以發揮其影響力。地緣關係的運用，也是人際關係取向的競選策略中重要的一環（潘營忠，2002）。近年來，包括荖花荖葉、計程車、護理人員、銀行等各類工會或商業同業工會，甚至連台東高中、台東女中、台東農工、公東高工、成功商水等同學會，也在各大小選舉中扮演動員與集中選票的功能。

綜合上述，筆者認為地方派系的社會人際關係網絡除了同學、同事、同宗、

20從近 10 年來台東縣長選舉，即 1997 年至 2007 年台東共舉辦三次縣長選舉，均可見同鄉會如台南、彰化、雲林等同鄉會的支持特定候選人的身影；彰化同鄉會支持徐慶元，台南同鄉會支持吳俊立，而在徐慶元與吳俊立在 2001 年對疊時，當時台南同鄉會曾一分為二，一派支持徐另一派支持吳。

21當年台東地檢署檢察官楊大智一口氣以貪汙罪起訴包括吳俊立、洪玫璉等四十二位第十三、十四屆縣議員。

22劉金清、羅紹平等，「吳俊立就職即停職」，聯合報，2006.01.21Ａ2 版、Ｃ1 版、Ｃ2 版。

23劉櫂豪在縣長補選中二度挫敗，他事後接受筆者私下訪談時，感慨表示：「兩次選舉讓他知道誰