影響政府資料開放的因素

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綜合前述研究，資料開放流程是一個不斷循環過程，而每一個階段皆有其主 要目標，從資料開放策略規劃、資料開放準備階段、資料釋出後讓使用者可得資 料再利用、建立與資料使用者溝通回饋機制，以及到最後資料必須隨時注意資料 更新、清理與管理。藉由回饋機制能將使用者意見反饋至開放機關單位，利於機 關瞭解使用需求，以利修改後續資料提供類別與計畫方向，讓整體資料循環不斷 帶來新的能量。資料開放過程也涉及到不同利害關係者，主要可分為資料提供者 與資料使用者，並影響著資料開放能否成功，扮演著關鍵角色。本研究將會參考 Zuiderwijk et al. (2012)與 Kučera (2014)的資料開放流程，作為建構政府資料開放 關鍵成功因素架構之基礎，以對應所需顧及之因素。

2.2 影響政府資料開放的因素

推動政府資料開放政策是循環性的過程，從初始階段的資料選擇、提供開放 授權、釋出資料開放、建立資料開放平臺、資料應用與使用者回饋等(Heusser, 2012)，並非專注於單一階段就能順利成功。必須要先瞭解各面向的關鍵成功因 素，以確立努力的方向，有助於機關發展適切資料開放策略與資源配置。目前與 成功概念相關的資料開放文獻，大多為資料開放執行評估、資料開放成熟度架構、

資料開放整備度過程與發展以及資料開放投入標準等研究主題，此外調查資料開 放行動所面臨的挑戰與障礙的研究，也比何謂成功因素來得更多(Susha et al., 2015)。因此，本節針對國內外學者從政府資料開放之推動動機、挑戰與障礙、

政策評估、國際城市推動資料開放之指標性個案，以及國外學者已針對資料開放 關鍵成功因素之文獻加以歸納整理，釐清影響政府資料開放之相關成功因素。

2.2.1 政府資料開放之推動動機

政府資料開放可帶來行政、政治、技術與經濟層面之多元價值，這些來自於 組織外在的誘因，成為公部門投入資料開放之動機(Huijboom & Broek, 2011)。而 其中居於首位的即是，提升政府施政透明度，同時重塑政府定位，破除傳統保守 的政府治理態度，提升民眾對政府之信任(Huijboom & Broek, 2011; Conradie &

Choenni, 2012; Roy, 2014)。誠如前英國首相 David Cameron 所言：「我們不僅止 於要成為釋出政府資料開放之領導地位，更重要的是讓資料開放發揮其潛在社會、

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商業與經濟價值。」(Tinholt, 2013)。這也說明政府組織領導者意識到資料開放所 帶來之效益，願意著手資料開放政策與規範流程之訂定，以及刺激創新與知識分 享，成為帶動組織成員投入資料開放，以融入例行性行政作業中，組織領導者意 願與支持成為關鍵之一(Huijboom & Broek, 2011; Manyika, Chui, Groves, Farrell, Kuiken, & Doshi, 2013)。而當政府領導者將資料開放視為國家政策重要發展方向 時，隨之而來的即是訂定相關資料開放政策、行動策略與作業規範等，藉由外在 法規制度促使政府機關們提供資料(Huijboom & Broek, 2011)。

另一個影響政府資料開放政策的動機是提升民眾參與，將這些資料開放，能 降低政府與公眾之間的資訊落差，與民眾溝通時能有所資料數據支持。同時，民 眾也能藉由資料結果來審查並監督政府作為，擴展人民參與公共事務的機會與能，

讓民眾能實質真正介入政府施政(Huijboom & Broek, 2011; Conradie & Choenni, 2012; Chui et al., 2013; Roy, 2014)。政府提供民眾所需之資料，並鼓勵人民集思廣 益如何透過民間力量以彌補公共服務的不足，並提出解決方案，與此同時也產生 許多創新服務與作為，也能帶來商業性經濟價值(Kaschesky & Selmi, 2014)。民眾 共同關注於公共事務，促進了政策決策、公私協力合作與知識分享過程的發展，

更能產生民眾參與機會（Janssen et al., 2012；陳舜伶等人，2013）。

政府資料開放除了能達到民主原則外，行政體系內部也可因此而獲益。各機 關雖持有其主管業務之各種資料，然而這些資料尚未整理、資料統一格式、未數 位化、聯合目錄，也未建立起互相通用的資料平臺管理，造成資料取用上之不便。

藉而資料開放的技術，將可以改善以上所述之問題，更能利於資料長期儲存與後 端使用。雖然初期投入需要一定資源與人力進行資料數位化等工程，但長期而言 必有助於政府內部資料的有效整合（陳舜伶等人，2013；Roy, 2014）。這些創新 科技連帶影響著公部門在內部資料管理，須加以採納資料開放策略，以回應外在 環境所需，也促成公部門組織間協力與合作機會，有助於各級政府間或各部會間 之決策品質。

資料經濟時代的來臨，資料價值的探勘與創造，是近年來為公私部門所關注，

將利於行政效率、促進民眾參與、提升民眾生活品質，滿足產業界需求與活化經 濟發展之資料釋出與善用(Huijboom & Broek, 2011; Ubaldi, 2013)。而這些動機吸

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引政府首長關注及支持、制訂相關執行策略、整合內部資料管理、投入資源與人 力等，成為影響能府順利推動政府資料開放之因素。

2.2.2 政府資料開放之障礙與挑戰

政府資料釋出的準備階段，涵蓋資料管理面至組織管理面，面臨了不同挑戰 與阻礙，包含專業技術、組織管理或是組織文化是否支持等，皆會成為資料開放 政策順利與否的重要因素(Huijboom & Broek, 2011; Manyika et al., 2013)。經由文 獻檢閱後，主要可以分為兩大部分：資料釋出與執行的資料管理面向，人力與資 源管理投入與法制規範的組織管理面(Janssen et al., 2012; Martin, Foulonneau, Turki, & Ihadjadene, 2013)，以下針對兩大部分進行文獻歸納：

一、 資料管理面向

將政府資料開放過程中，不單是將資料上線至平臺與網站，從資料選擇、資 料隱私遮蔽、資料欄位與資料格式一致性的資料先期準備，再到資料上架使用與 平臺維護，在資料管理面臨各種不同挑戰與障礙。Zuiderwijk et al. (2012)透過文 獻檢閱、工作坊與深入訪談等方式，找出資料開放使用上所產生 188 項社會與技 術障礙，並歸納出 10 種類型阻礙：(1)資料可得性與可近性；(2)資料可被搜尋程 度；(3)資料可用性；(4)資料可理解性；(5)資料品質；(6)資料鏈結與整合；(7) 資料可互通性；(8)詮釋資料；(9)資料提供者間互動；(10)資料開放與上架。藉由 文獻與實證結果，提供於技術層面所面臨障礙，作為利於資料開放過程之基礎。

機關對於資料開放政策推動上，必須顧及到資料源頭管理，否則會資料釋出 後會帶來後續問題，Zuiderwijk & Janssen (2014)透過深度訪談之方式，訪談 19 位荷蘭政府機關人員及政府資料管理者，此研究發現資料開放的資料管理面向上，

若缺乏明確資料管理規範，資料開放可能所帶來的負面效益有：(1)資料開放所 帶來的違法風險：隱私權及敏感性資料的提供；(2)資料集擁有權問題：不同部 門間資料集的歸屬問題；(3)個人隱私資料的遮蔽規範不同步問題；(4)資料開放 的選擇性偏見；(5)資料的被誤解、誤用；(6)資料集品質的評鑑機制問題；(7)資 料集即時性問題。該研究指出機關在資料釋出上，組織人員害怕釋出資料所帶來 違法性問題與法律規範不同的限制，以及資料集所有權、資料品質機制不清等問

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題，若無清楚的管理流程與法律支持，將難以達到資料開放所預期的效益。

Martin, et al. (2013)認為儘管開放資訊平臺已有廣泛的發展，但仍有顯著性的 限制，不論是在策略執行或是確保穩定性方面，該份研究觀察 2012 年 6 月到 11 月間法國、德國、英國，三個資料開放平臺發展情形，提出資料開放在釋出與執 行上可能產生危機，分述如下：(1)授權與法律框架危機：資料集錯雜的授權方 式、資料集多重隸屬的問題；(2)詮釋資料危機：缺乏詮釋資料集的單一標準、

不完整的詮釋資料機制；(3)近用危機：需要註冊或登入，降低使用便利性；(4) 資訊的可靠性：資料正確性與選擇的偏向、資訊的品質、不相容的專有格式；(5) 使用者能力危機：語言障礙、對資訊的讀寫能力和相關領域的知識。此研究結論 認為並非全部資料皆存在風險或機會，應視其所處環境而定，政策因地制宜與納 入多元利害關係的使用觀點，以發展穩定資料開放計畫是推動重要因素。

Phillips (2015)提及到資料開放的技術問題，包含資料來源的可信度、可近性、

資料格式與內容不一致性、資料提供缺少創新思維、多以技術簡單為首要資料釋 出的選擇，以及 API 介接功能尚未滿足使用者需求等問題，會影響後端資料應用。

同樣地，Pandey (2016)也提到資料開放可利用性問題，政府機關所提供資料集，

不僅民眾甚至是機關內部本身不易取得外，所提供資料集格式的不一致也不利於 安排自動更新，資料集品質問題仍是目前資料開放首要克服的挑戰。

除了資料釋出前期的準備，資料上架於政府機關所設置開放平臺，平臺功能 性是否便於資料者使用、能否提供意見交流與回饋，能有效雙向互動將是影響使 用者感受與意願之關鍵因素。羅晉、楊東謀、王慧茹與項靖（2014）針對資料開 放價值鏈模型的概念與相關文獻，以政府機關資料開放之使用者的需求與評價為 基礎。依序檢視政府資料開放的(1)法令規範：現行法規過於繁複；(2)資料開放 平臺：尚未整合多元需求的單一入口平臺；(3)資料開放程度與範圍：須健全授 權機制並以免費原則持續擴大資料開放的範疇；(4)技術與格式標準：格式標準 是否與國際通用格式標準接軌；(5)資料開放的政策與推廣：平臺與民眾互動溝 通專區設置等面向，以研議對應的策略與建議。

經過文獻檢閱歸納出，在資料管理層面障礙有：(1)資料品質管理問題；(2) 資料格式規範問題；(3)資料近用性之阻礙；(4)不明確與未統一的授權條款；(5)

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系統/資料整合與安全；(6)平臺使用與互動功能問題。資料集與平臺之管理影響 著對於後端使用者的使用意願，除了涉及專業技術，更重要的是資料開放實務涉

系統/資料整合與安全；(6)平臺使用與互動功能問題。資料集與平臺之管理影響 著對於後端使用者的使用意願，除了涉及專業技術，更重要的是資料開放實務涉