第二章 文獻回顧
2.1 政府資料開放
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第二章 文獻回顧
本章文獻回顧分成三大部分，首先介紹政府資料開放之定義與開放循環流程；
第二，介紹影響政府資料開放的因素，包含政府資料開放之推動動機、挑戰與障 礙、政策評估、國際城市推動資料開放之指標性個案；第三，介紹關鍵成功因素 之定義，以及政府資料開放關鍵成功因素之國外研究，最後依第二節與第三節之 文獻總結歸納出，政府資料開放之關鍵成功因素初始架構，作為本文研究基礎。
2.1 政府資料開放
2.1.1 政府資料開放之定義
政府部門在施政與運作過程中，將會持續大量產生資料與文件。而這些資訊 即是「公部門資訊」(Public Sector Information; PSI)，根據經濟合作暨發展組織 (Organization of Economic Co-operation and Development, OECD)(2006)將公部門 資訊(PSI)定義為：「由政府所產製、創造、收集、處理、保存、維護、傳播的資 訊（例如氣象資料、經濟統計），包括所衍伸之資訊產品及服務，且使用上可能 具法律限制。」。所謂的政府資料開放(Open Government Data)指的是前述公部門 資訊，使用開放授權，能讓任何人皆可不限目的、不需申請進行下載與使用，甚 至能夠直接應用於商業用途，使用上不會有任何障礙（陳舜伶等人，2013）。我 國於 2013 年發布《行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則》，在該原則 內界定政府資料開放為：政府資料開放之範圍，為各機關於職權範圍內取得或做 成，且依法得公開之各類電子資料，包含文字、數據、圖片、影像、聲音、詮釋 資料(Metadata)23等。並以開放格式24於網路公開，提供個人、學校、團體、企業 或政府機關等使用者，依其需求連結下載及利用。
政府資料開放並非僅是單純將資料釋出，仍須注意重要原則，才符合政府資 料開放之目標。於 2007 年 12 月由美國民間組織 Public.Resource.Org 的 Carl Malamud 以及媒體公司 O'Reilly Media 的 Tim O'Reilly 舉辦研討會議，邀請 30 名
23 詮釋資料指的是「描述資料的資料(data about data)」，針對已存在的資料或服務之特性，建立 描述資料，以供所有可能之使用者解讀，以了解資料本身的主題、內容以及生產背景等詳細資訊，
以避免資料或服務應用發生錯誤的情形。
24 開放格式為不須使用特定軟體或硬體即可取用資料集內容之檔案格式。
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民間參與人士，會後並提出《政府資料開放的八項原則》。這些原則呈現出來自 於使用者的角度需求，提供政府在進行資料開放上所必要做到的事項（陳舜伶等 人，2013）。此八項原則為：
1. 全面開放(Complete)：所有公眾資料皆可被取得。但此處的公眾資料，
是指與眾人相關但不受隱私、安全、或其他特別權利合理限制的資料。
2. 資料完整(Primary)：資料以其來源最完整形式、最精細的資料單位來呈 現，不使用加總、修改後的格式。
3. 即時發布(Timely)：資料產生或取得後，應儘速整理後提供，以保留資 料價值。具有時間特性的資料（如氣象、空氣品質或交通資訊），應隨 時依資料更新頻率即時發布。
4. 便民使用(Accessible)：資料釋出需要顧及最大範圍的使用者與其使用目 的，資料必須能在網際網路上開放讀取外，還需要能直接下載使用，並 提供無障礙網路取用服務。
5. 機器處理(Machine Processable)：資料須組織為可便於大量自動化處裡 的形式。
6. 不作限制(Non-Discriminatory)：資料使用者無需註冊即可下載資料使用，
資料公開給任何人使用，且不限任何使用目的。
7. 公開格式(Non-Proprietary)：使用非專屬格式來公開，讓資料不被特定 人所控制，應釋出多重資料格式。
8. 不需授權(License-Free)：資料不受著作權、專利權、商標權，以及營業 秘密的管制；除非法律另有隱私、安全，或其他特別權利上之規定，使 用政府資料不應該還需另外申請授權。但若政府資訊涉及公眾紀錄、個 人隱私、可受著作保護、或是非屬資料性質的資訊，政府資訊在公開時 若有任何使用上限制，也應一併說明清楚。
除了上述政府資料開放的八項原則外，2010 年美國「陽光基金會」(Sunlight Foundation)將八項原則擴充為十項原則，增加持續性(Permanence)與使用成本 (Usage Cost)兩項原則，前者意指政府提供資料必須長期開放，並針對定期持續 追蹤與更新；後者則是指政府若向民眾收取因製造或取得資料過程所產生的成本，
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將成為資料開放的阻礙，即使收費成本低廉，仍會降低民眾取用資料的意願 (Wonderlich, 2010)。
此外，暨 2013 年由 G8 工業國簽署開放政府資料憲章(Open Data Charter)，
約定將以開放為預設(Open by Default)推動政府資料開放，承諾致力於開放公部 門資料、以不收取費用，並採用可再利用格式提供。以此開放政府資料憲章原則 下，2015 年 10 月開放政府夥伴關係聯盟(OGP)於墨西哥舉行全球年會，來自政 府機關、企業、多邊組織(Multilateral Organizations)與公民社會的資料開放專家 們，也共同發起國際開放政府資料憲章(International Open Data Charter)，提出資 料開放六大原則：(1)以開放為預設(Open by Default)、(2)及時性與全面性(Timely and Comprehensive)、(3)可近性與可使用性(Accessible and Useable)、(4)可比較性 與可互用性(Comparable and Interoperable)、(5)促進治理與公民參與(Governance and Citizen Engagement) ， 以 及 (6) 利 於 發 展 與 創 新 (Development and Innovation)(Open Data Charter, 2015)。
網際網路基金會(World Wide Web Foundation)自 2013 年起主持調查 Open Data Barometer，在 2016 年第三版調查中，針對資料開放的定義與原則有更詳細 說明。所謂資料開放是指資料是可以免費取得外，也能網路線上分享，大量地減 少民眾在瞭解政府施政狀況與監督課責上，所需花費的時間與金錢成本。同時，
資料開放除了要能大量批次下載外，資料格式亦需要機器可讀，便於分析、比較 與彙整資料。這些快速與簡便的特性，能提升決策者、科學家、企業家等找尋解 決複雜問題方法的能力。根據上述定義，資料開放必須依循以下原則：線上可得 (Available Online)、具開放授權(Open-Licensed)、機器可讀性(Machine-Readable)、
可大量取得(Available in Bulk)、以及免付費(Free of Charge)(World Wide Web Foundation, 2016)。
上述可知，資料開放原則並非是規範應開放哪些項目，而是站在使用者的角 度，提供政府在資料開放時，應注意的條件，在不違反國家安全與其他隱私之下，
降低資料運用的門檻，提高資料使用的意願，以符合開放之精神，促進政府資料 再利用。
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2.1.2 政府資料開放之循環模式
資料開放過程隱含的不僅只是將資料開放視為生產過程，同時它亦是一個不 斷循環的生態過程，當資料被加值開發為應用程式後，這些資料開放再次使用後 可能會再帶來新的觀點，刺激了資料開放使用的新的方法，進而產出更多資料 (Janssen & Zuiderwijk, 2012)。因此，它是個不斷創造資料、資料再利用、回饋需 求等循環步驟。Attard, Orlandi, Scerri, & Auer (2015)提出政府資料開放的循環模 式(Open Government Data Life-Cycle)，其認為政府資料開放的釋出與管理上，可 區分為三個階段（如圖 2），分別為：
1. 先期準備(Preprocessing)：從公部門例行工作所產生資料、移除敏感性 的資料挑選階段、資料格式確定的資料準備階段、資料釋出上架至平臺 網站；
2. 利用階段(Exploitation)：資料連結的提供、資料的檢閱、資料的探索，
以及資料分析、資料混搭、資料加值等資料再利用；
3. 維護階段(Maintenance)：資料的釋疑與維護，包含更新、豐富化與清理 資料。
圖 2：政府資料開放循環模式
資料來源：“A systematic review of open government data initiatives,” by Attard, J., Orlandi, F., Scerri, S., & Auer, S., 2015, Government Information Quarterly, 32(4), p.399-418.
資料創造
資料挑選
資料準備
資料釋出
資料鏈結 資料檢閱
資料探索 資料利用
資料維護
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Zuiderwijk, Janssen, Choenni, Meijer, & Alibaks (2012)認為在資料開放過程 中，除了將政府產出的資料，以開放格式釋出，供各界資料使用者再利用，最後 也必須提供溝通管道與檢討機制，透過回饋循環機制利於資料品質提升與資料供 給持續性，將資料開放過程分為五個基本步驟，如下圖 3 所示：
1. 創造資料：政府組織在執行其工作業務時所產生、蒐集、儲存與整合大 量資料；
2. 釋出資料：公部門組織決定哪些資料要被開放，且不能涉及到個人隱私 與敏感性資料，並經過資料格式的統一處理；
3. 資料可被搜尋：這些決定被釋出的資料，上架至單一的資料資源受入網 站或是資料開放平臺，任何人資料使用者皆可透過網路途徑輕易地查詢 各級政府部門、機關、公營事業等「已釋出」的資料；
4. 資料利用：各界資料使用者可以輕易地下載資料集，不受到著作權、專 利權或是其他機制所限制，並、資料鏈結、資料視覺化或任意加以開發 加值利用；
5. 回饋與檢討：最後必須建立起與資料使用者回饋溝通管道，鼓勵更多資 料社群參與及投入，以促進整體資料釋出流程進步，讓釋出資料機關瞭 解資料使用者使用意向、需求與未來可能發展方向。
圖 3：資料開放步驟模式
資料來源：“Socio-technical Impediments of Open Data,” by Zuiderwijk, A., Janssen, M., Choenni, S., Meijer, R., & Alibaks, R. S., 2012, Electronic Journal of e-Government, 10(2), p.156-172.
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資料開放所影響面向廣泛，同時也涉及多樣的利害關係人，公部門組織所開 放的政府資料會被公民、企業、研究者、公務員以及其他資料使用者所再利用 (Zuiderwijk et al., 2012)。Zuiderwijk et al. (2012)將重要利害關係人概念，帶入資 料開放循環過程中，圖 3 顯示資料提供者會在資料創造、資料釋出與回饋檢討 此三階段扮演主要角色，資料可被搜尋與資料使用階段則是以資料使用者為關鍵 者，這二者影響著資料開放循環模式。
Kučera (2014)則認為資料開放所面臨相關問題可以透過資料開放過程來進 行檢視，因此其提出政府資料開放過程六大面向，藉由建立資料開放流程模式可 以作為政府部門投入資料開放政策的操作指南，提供資料集應該如何釋出、哪些 原則規範等建議，其所提出政府資料開放流程模式，如下（圖 4）：
1. 資料開放計畫：政府資料釋出前，必須要確認與選擇哪些資料要被開放，
此階段主要目標是，根據分析結果決定哪些政府部門所持有的資料集是 適合開放，也應確認資料格式以及更新頻率等流程規範。除此之外，也
此階段主要目標是，根據分析結果決定哪些政府部門所持有的資料集是 適合開放，也應確認資料格式以及更新頻率等流程規範。除此之外，也