政府資料開放關鍵成功因素架構之建構－以新北市政府資料開放成效為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 政治大政府資料開放關鍵成功因素架構之建構－. 立. 以新北市政府資料開放成效為例. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：朱斌妤博士研究生：賴盈霖撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 六. 年. 四. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 政治大. Constructing立 Critical Success Factors Framework. ‧ 國. 學. for Open Government Data- A Case Study of. ‧. Open Government Data Implementation in New. n. al. er. io. sit. y. Nat. Taipei City. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Graduate Student: Ying-Lin Lai. April, 2017.


(5) 謝誌回頭看看自己求學過程，並不像別人那麼順遂，笨笨地替自己捅樓子，連考個試都會忘了報名(dumb XD)，所以也跟政大晚認識一年，不過也是因為這樣，才會遇到現在的人、事、物。上來台北，開始在政大的生活，時常不習慣濕答答的天氣，但我卻喜歡那種霧矇矇的下雨天。面對著氣質精實滿滿的課，緊張不安卻又興奮，因為不曉得老師會帶來什麼的議題與想法。那時候也常感受到，「哇！原來我離新聞議題好近，這是以前在 far far away 暨大所不能體驗的！」。能在朱門下，從加入研究案、課程助教到好好地寫完這本論文，自己也算是 level up，除了代表著學生身分的結束外，象徵著自己青春印記，自己努力的成果。. 政治大氣凝結，只聽到自己那顆小小又無力的心臟，還努力地跳動著。回答老師提問時，立回想當初朱老師的量化課，緊張刺激的感覺還歷歷在目，人未到聞聲就讓空. ‧ 國. 學. 每每只能先以傻笑回應，在有限的智商下，再勉強擠出能回答的詞句(通常不是答案 T^T)。後來，不曉得哪來的勇氣，接下朱老師 TEG 的案子，每天上緊發條，. ‧. 學習什麼叫作邏輯與效率（雖然現在寫文章還是很慢），也認識到口試委員仲彬老師，在跟案子的過程中，總是可愛俏皮又正能量滿滿，為高壓又辛苦的研究案. y. Nat. sit. 生活增添趣味。成為朱門下的門徒後，也發現老師更多豪爽、可愛又有愛的一面。. al. er. io. 老師總是要先煩惱怎麼餵飽我們，怕我們沒有生活費，還要努力鞭策我們那薄弱. n. v i n Ch 口都有酸甜苦辣的滋味。後來，也跟朱老師最愛的真真成為 10 日室友，陪真真 engchi U 的產出。中午午餐時間朱門門徒一起吃便當，配著自己個人與研究案進度，每一. 一起懶散，真真也陪我偷懶，體驗政大特區的生活，一起擁有去年暑假的回憶呢！從一開始論文題目的撞牆期，到後期檔案裡面紅通通的追蹤修訂，一次次的修改，也一步步接近論文的完稿，或許部分的成就感來自於追蹤修訂的減少，哈哈哈！這一路真的很感謝朱老師的耐心與指導，推著我去做我不喜歡的事，讓我發現更多的自己一面，想辦法讓自己更好；同時也要謝謝兩位口委仲彬老師和東益老師所給予的建議，風趣的作風緩和緊張氣氛，讓口試過程更為印象深刻；以及願意. 花時間接受訪談的每一位受訪者，每一位的耐心與友善，讓我更加勇敢地提問，瞭解實務運作也豐富我對數位治理與論文的觀點。碩班生活在代辦事項劃掉一項又新增的忙碌日子裡，還有一群小夥伴們，一.

(6) 起玩耍、認真與逃避！？謝謝你們的陪伴，讓碩班生活更添顏色。朱門下有倫仔跟佩儒的加入，一起煩惱進度一起 meeting，讓我不孤單！謝謝明倫大改造朱門，讓我們內心更加柔軟，逗趣爆笑事件總是一件又一件，也謝謝你總是帶給我意想不到的歡樂，以及強力的後援支持，希望以後你能繼續發光發熱，帶給我和身邊的人歡樂。謝謝佩儒耐心聆聽，讓討論度總是可以持續飆升，一起哈哈大笑，緩解不少焦慮，也謝謝你讓我體驗到一日三餐的農村生活，採芭樂、木瓜跟芒果，還有美麗的蝶豆花，讓我大開眼界，希望等火龍果熟成的時候，可以再讓我跟薇薇去你家幫忙採收，真的可以舉辦農村回流體驗啦！謝謝強大後援的室長莞婷，從我開始訪談，就不停騷擾你跟姊夫，謝謝你們每次提供情報，讓我可以順利訪談，我想一開始沒有你跟姊夫的幫忙，我會更無助和怠惰，哈哈哈！真的很謝謝. 政治大莞婷、找不到老師也找莞婷立，是值得信賴的強大後援！！謝謝貼心的小迷妹薇薇，室長平常的照顧，每次需要幫忙的時候，都會先想到室長，餓了找莞婷、渴了找. ‧ 國. 學. 被我騷擾不少，我們也一起上合歡山看美麗的群山、去佩儒家體驗採果趣，還有在最後訪談資料蒐集階段，睡在老師研究室的每一晚，讓我感到暖暖的，因為總. ‧. 有你還有哲丞、橙汁陪著我，等我洗好澡你們才收拾東西回家。謝謝研究室小夥伴們，思涵、婉晴、品諭、靜茹、宏暐、銘澤、正源，我們一起在研究室奮鬥、. y. Nat. sit. 玩著桌遊與嬉鬧，一起看著元旦日出、開車去宜蘭採蔥、上拉拉山冒著大雨搭帳. n. al. er. io. 篷露營，這些都成為碩班生活的珍貴回憶，有你/妳們讓我在貓空大學南棟 11 樓的日子，增添姿色與精彩。. Ch. engchi. i n U. v. 到現在打著謝誌，碩班生涯要畫下句點，很難相信自己完成了！一定要感謝，從小學看著我長大，已存在於我 1/2 人生的冠翰，謝謝冠翰不管到哪裡，都會記得拉我一把，聽著我大大小小的事，鼓勵與陪著我寫完，還有好多要向你學習，接下來我們也要好好相處唷！最後，感謝家人默默地陪伴，也感謝爸爸的支持，雖然已經沒有機會跟你一起去動物園看圓仔，也不能聽到你開心的稱讚我，但我知道你一定很開心，我已經畢業了！以此論文獻給愛我與幫助過我的每一個人。期許自己能更為有勇氣與自信，是時候脫離舊火箭，點燃新的火箭，朝向下一階段前進！ 2017 立夏.

(7) 摘要政府資料開放(Open Government Data, OGD)已成為全球電子治理趨勢之一，其帶來開放透明、參與和創新的潛在價值。資料開放幾乎己經是一種不可抵抗的趨勢，資料開放行動不應僅有中央視角，更應緊密聯結於城市規劃，以用於解決城市問題。地方政府推動資料開放政策仍面臨眾多挑戰，採取的行動策略會影響政策推展。為了順利推動並減少阻礙，找出影響地方政府在推動資料開放的關鍵成功因素，是目前地方政府首要思考的課題。是以本研究旨在瞭解政府資料開放政策之成功因素，建構地方政府資料開放之關鍵成功因素架構雛型。新北市由於其在系統整合的經驗以及資料釋出態度的. 政治大. 轉變，故本研究以新北市作為個案，以實務觀點與經驗更為適切地提出政府資料. 立. 開放之關鍵成功因素架構。藉由文獻回顧國內外影響政府資料開放的因素，建立. ‧ 國. 學. 政府資料開放關鍵成功因素的初步架構，並以深度訪談方式瞭解新北市政府資料開放政策脈絡，蒐集受訪者對於政府資料開放關鍵成功因素之建議，以此為基礎. ‧. 進行架構的修正。最終本研究提出以政策環境基礎作為支持的政府資料開放循環流程，該流程包括資料開放計畫、資料開放準備、資料開放、資料使用、回饋與. y. Nat. sit. 檢討等 5 個階段。針對政府資料開放循環流程中不同階段的目標，每階段下有各. n. al. er. io. 自相對應的關鍵因素，共計 28 項因素的政府資料開放關鍵成功因素架構，並針. i n U. v. 對各項關鍵因素提出之說明與建議，提供地方政府推動資料開放政策之參考。. Ch. engchi. 基於前述研究過程與訪談結果，本研究發現新北市政府推動仍面臨許多挑戰，影響資料開放所帶來的成效不清。這些挑戰來自於政策路徑與規劃、組織管理以及民間溝通與聯結面向，彼此間相互有所關聯，也反映出所需強化之關鍵成功因素。本研究也從新北市推動經驗，提出對地方政府強化資料開放政策之建議，並給予後續研究發展的相關建議。. 關鍵字：數位治理、開放政府、政府資料開放、關鍵成功因素.

(8) Abstract Open Government Data (OGD) has become one of the main tendencies for E-governance in the world. OGD offers tremendous potential value for transparency, participation and innovation. Open data has almost become an inexorable trend. In addition, Open data initiatives are not only for central government but also local government, and it should be closely linked with city planning and used to solve city issues. However, local government faces many challenges in open data initiatives. Due to the influence on policy implementation from adopting strategies, it is important for local government to find out Critical Success Factors (CSFs) for open data initiatives in order to promote open data initiatives and remove barriers.. 政治大. This article presents a case study of the open data initiatives in the New Taipei. 立. City area, where the government has experience with system integration and the rapid. ‧ 國. 學. release of open data. The main purpose of the research is to explore the phenomenon of empowering through open data at the local level and propose a holistic framework. ‧. of CSFs for open data which assist the local government identifies the key issues. By reviewing related literatures and conducting interviews, the study proposed a. Nat. sit. y. framework of CSFs for open data with five stages (in terms of planning, readiness,. io. er. disclosure, use and feedback) and resulted in a list of 28 success factors. The ranking of the success factors is taken into account by the order in which they are presented,. n. al. i n U. v. mapped onto the Open Data Process. Also, the list of success factors might be helpful. Ch. engchi. for local government to have an indication of what they should focus on. Based on the interviews, there are still some barriers need to be overcome and the results of open data remain unclear in New Taipei City. These challenges come from three major facets: policy roadmap, organizational management and civic communication. Besides, these challenges correlate with each other, and they also reflect on the necessity of strengthen CSFs by local government. Based on the experiences from New Taipei City, the final section of the study provides ways of advancing the open data initiatives with recommendations and researcher reflexivity. Key words: E-governance, Open Government, Open Government Data, Critical Success Factors.


(10) 目錄目錄................................................................................................................................ I 圖次............................................................................................................................... II 表次............................................................................................................................. III 第一章緒論................................................................................................................ 1 1.1 政府資料開放之推展.......................................................................................... 1 1.2 我國地方政府資料開放之現況.......................................................................... 3 1.3 地方政府資料開放關鍵成功因素之重要性...................................................... 6 1.4 研究目的與問題.................................................................................................. 7 1.5 研究流程與方法.................................................................................................. 9 第二章文獻回顧...................................................................................................... 10. 政治大. 2.1 政府資料開放.................................................................................................... 10 2.2 影響政府資料開放的因素................................................................................ 17 2.3 政府資料開放之關鍵成功因素........................................................................ 36. 立. ‧ 國. 學. 第三章研究設計與方法 ......................................................................................... 42. ‧. 3.1 政府資料開放之關鍵成功因素架構................................................................ 42 3.2 個案介紹－新北市政府.................................................................................... 46 3.3 深度訪談法與訪談對象之選擇........................................................................ 53 3.4 訪談大綱............................................................................................................ 55. Nat. sit. y. 第四章訪談資料分析 ............................................................................................. 58. n. al. er. io. 4.1 新北市政府資料開放之管理與流程機制........................................................ 58 4.2 政府資料開放之關鍵成功因素修正架構........................................................ 66 4.3 新北市政府資料開放發展之挑戰.................................................................. 109. Ch. engchi. i n U. v. 第五章研究結論與建議 ....................................................................................... 115 5.1 研究結論.......................................................................................................... 115 5.2 實務建議.......................................................................................................... 118 5.3 研究限制與後續研究建議.............................................................................. 122 參考文獻.................................................................................................................... 125 附錄一：訪談紀錄整理 ........................................................................................... 131. I.

(11) 圖次 1：研究流程圖........................................................................................................ 9 2：政府資料開放循環模式.................................................................................. 13 3：資料開放步驟模式.......................................................................................... 14 4：資料開放釋出流程模式.................................................................................. 16 5：政府資料開放之關鍵成功因素架構.............................................................. 43 6：新北市組織架構圖.......................................................................................... 47 7：新北市政府資訊中心組織架構...................................................................... 49 8：新北市資料開放業務推動之初期管理架構.................................................. 59 9：新北市資料開放業務推動之現階段管理架構.............................................. 60 10：新北市資料開放平臺管理架構.................................................................... 62 11：新北市資料開放流程圖 ................................................................................ 64 12：政府資料開放之關鍵成功因素架構修正.................................................. 107. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. II. i n U. v.

(12) 表次 1：直轄市資料開放平臺基本資料介紹................................................................ 5 2：政府資料開放政策之挑戰與障礙.................................................................. 23 3：政府資料開放之政策評估構面...................................................................... 29 4：重要國際城市之影響資料開放推動因素...................................................... 36 5：政府資料開放之關鍵成功因素整理表.......................................................... 39 6：本研究訪談對象名單...................................................................................... 54 7：研究問題與訪談大綱相互對應表.................................................................. 55 8：政策環境基礎應強化之關鍵成功因素.......................................................... 77 9：資料開放計畫階段應強化之關鍵成功因素.................................................. 86 10：資料開放準備階段應強化之關鍵成功因素................................................ 90 11：資料釋出階段應強化之關鍵成功因素 ........................................................ 93 12：資料使用階段應強化之關鍵成功因素........................................................ 99 13：回饋與檢討階段應強化之關鍵成功因素.................................................. 102 14：關鍵成功因素修正及理由對應表.............................................................. 102 15：新北市政府指認政府資料開放政策應強化之關鍵成功因素.................. 104 16：各階段之關鍵成功因素提及次數.............................................................. 108. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表表表表表表表表表表. Ch. engchi. III. i n U. v.

(13) 第一章緒論 1.1 政府資料開放之推展政府機關作為資料生產、蒐集的最大擁有者與服務者，掌握著與民眾生活息息相關的各種資訊，這些資訊除了具有經濟層面潛在價值外，也助於透明政府、民主治理與政府行政效能之發展。政府資料的保存與應用成為備受關注的議題，受到社群力量推動與影響，出現資料開放的呼聲，「政府資料開放」(Government Open Data)因此被賦予促進社會、經濟與公共價值之期待，各國電子治理政策焦點也朝向數位資料治理發展，藉由政府資料開放的力量，作為促進開放政府與政. 治政 Zuiderwijk, 2014)。自美國前總統 Barack Obama 於大 2009 年簽署《透明與開放政立府備忘錄》 (Transparency and Open Government Memorandum)，揭示全國性政府. 府透明治理的基石(Neuroni, Riedl, & Brugger, 2013﹔Bonina, 2013﹔Janssen &. ‧ 國. 學. 資料開放的政策方針，宣示政府要達到「透明」(Transparency)、「公眾參與」(Public Participation)與「協同合作」(Collaboration)三大施政目標（資訊工業策進會，2014a），. ‧. sit. Nat. Ubaldi, 2013)，採取相關資料釋出與應用策略行動。. y. 促進各國政府爭相投入資料開放領域(Janssen, Charalabidis, & Zuiderwijk, 2012;. er. io. 當前推動開放政府之重要國際組織，是由美國所發起的「開放政府夥伴關係. al. n. v i n Ch 加入，皆已提出各國所屬之行動方案。在眾多加入聯盟的國家中，其中以美國 engchi U. 聯盟」(Open Government Partnership, OGP)，從 2011 年至 2017 年已有 75 個國家 1. 與英國扮演領先國家之角色，已進入第三期計畫期程。美國 2015 年頒布第三期的《開放政府國家行動計畫》(U.S. Open Government National Action Plan)，強調以改善公共服務、資訊取得、公民參與、政府整合、財務透明、司法與執法改善、支持地方政府層級開放政府，以及全球永續發展 8 大構面為計畫目標，採取積極性的行動策略，期待此項政策能對社會與民眾生活帶來改變，資料開放平臺 Data.gov 共累積 149,238 筆資料集2。英國也於 2016 年提出《英國開放政府之國家行動計畫 2016-2018 》(UK’s third Open Government National Action Plan 2016-18)，最新行動計畫除了強調產業化之應用發展外，更為強調引進專家、公 1 2. 最後檢閱時間：2017/3/27，參考資料：https://www.opengovpartnership.org/countries 最後檢閱日期 2017/3/27，資料來源：https://www.data.gov/ 1.

(14) 民與專業人才之合作協力，促進反貪腐與強化政府透明之策略作為，目前資料開放平臺已累積 41,615 筆資料，412 個行動應用程式(Mobile Application, APPs）3。二者作為政府資料開放先驅國家，皆提出具有階段性發展計畫與較為聚焦的政策宣示目標，為促進政策推行的重要關鍵因素。我國政府也意識到政府資料開放之趨勢重要性，於2012年11月行政院通過第 3322次院會決議指示，開始積極推動政府資料開放。在《電子資料流通要點》與《行動化服務發展作業原則》之法源依據下，當時的行政院研究發展考核委員會 4. 在第四階段電子化政府各旗艦計畫中，納入推動資料開放平臺之計畫。我國政. 府在推動資料開放之政策，主要由兩個部會來推動：一是對政府各部會機關推動. 治政業界推廣、應用、發展與宣導的經濟部工業局（以下簡稱工業局）（項靖、陳曉大立慧、楊東謀、羅晉，2014）。. 並制定資料開放原則及規範，扮演推動資料供給面的國發會，另一則是著重在產. ‧ 國. 學. 為配合所規劃的時程，2013年2月公布《行政院及所屬各級機關政府資料開. ‧. 放作業原則》，明定政府資料以開放、無償提供、開放格式、允許使用者自由加值應用為原則（行政院研考會，2012）。為使各機關更有效推動資料開放工作，. y. Nat. sit. 數項策略亦配合進行，首先行政院頒定之「政府資料開放諮詢小組設置要點」，. er. io. 作為各部會成立政府資料開放諮詢小組之作業指引，建立政府資料開放的二級制. al. n. v i n Ch 選擇資料開放範圍及授權條款、發布資料等4步驟作為資料釋出作業流程。再者， engchi U. 諮詢5（國發會，2015a）。其次，各部會依循盤點資料、檢視資料權利完整性、. 行政院與各部會共同協力建構完備資料開放環境，包含制定資料開放指導規範、. 修訂政府資料開放授權條款、訂定政府資料分類與授權利用收費機制、政府資料開放資料集管理要項等（曾旭正，2016）。與此同時，亦持續地與民間建立開放資料合作模式、民間資料中心合作，以發展資料開放創新與服務產業（國發會， 2015b）。「政府資料開放平臺」(data.gov.tw)正式版則自2014年1月上線，集中陳列各機關開放之資料集，提供民眾單一查詢下載窗口。在2016年9月精進平臺使. 3. 最後檢閱日期 2017/3/27，資料來源：https://data.gov.uk/data/search 配合行政院組織改造之啟動，原「行政院研究發展考核委員會」(簡稱研考會)已於 103 年 1 月 22 日與「行政院經濟建設委員會」，共同整併成為「國家發展委員會」，簡稱國發會。 5 由機關資訊長擔任召集人，機關代表有法制、業務、主計及資訊等單位主管，另須納入民間相關領域公協會、社會團體、學者專家作為民間代表，共同籌組政府資料開放諮詢小組。 4. 2.

(15) 用介面，優化前臺查詢與修正後臺管理功能，主題分類為生育保健、出生及收養、求學及進修、服兵役、求職及就業、開創事業、投資理財、休閒旅遊、交通及通訊、就醫、購屋及遷徙、選舉及投票、生活安全及品質、老年安養、生命禮儀、公共資訊共18類，截至目前為止資料集總數已達26,788筆6，596個系統介接程式 (Application Programming Interface, API)7。隨著資料筆數量的大幅增加，對於開放資料品質、政府本身利用資料提升行政流程與應用情形，也成為目前著重的討論焦點，國發會已在2017年2月在公共政策參與平臺發布「資料開放與民間協作推動計畫」，計畫內容主要分為三個議題，分別為建立政府資料開放品質提升機制、建立以政府資料輔助施政量能，以及內化政府資料開放於業務流程，作為內容討論。此計畫亦是回應在第五階段電子化政府計畫數位政府（106年至109年）. 政治大用政府開放資料，以資料開放來擴大公共服務層面（國發會，2016）。立. 之「協作治理多元化」策略，將以資料開放促進民眾參與，並與民間協力共同運 8. ‧ 國. 學. 我國政府推動資料開放行動努力耕耘，時至今日也受到國際評比肯定，於 2015年獲得開放知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)所進行資料開. ‧. 放的技術與法律面向評比第一名，可謂我國自2012年起推動資料開放政策的亮眼. sit. y. Nat. 成績。後續中央也積極推動相關計畫與機制，以建立完善的政府資料開放之政策. io. er. 環境。在政府資料開放已成為中央施政主軸之一的同時，我國地方政府是否也跟上資料開放腳步？是否採取行動策略，發展出所需的關鍵成功因素，促進資料開. n. al. Ch. i n U. v. 放之推動？政府資料開放行動不應僅有中央視角，更應緊密聯結於地方城市規劃，. engchi. 善用資料開放與分析以解決城市問題，作為改善民生需求重要途徑之一。. 1.2 我國地方政府資料開放之現況我國推動資料開放從 2012 年以來，積極投入相關政策推動，地方政府亦有不少的推動作為，根據中央政府資料開放平臺統計各縣市政府的資料開放數量，仍是六都最能掌握趨勢，總計佔所有地方政府資料量的 8 成以上。臺北市為臺灣最早開始推動資料開放的地方政府，甚至推動腳步比中央還要得快速。早在 2011 年 9 月臺北市政府即推出資料開放平臺(data.taipei.gov.tw)，提供資料集給予民眾 6 7 8. 最後檢閱日期：2017/3/27，資料來源：http://data.gov.tw/ 最後檢閱日期：2017/3/27，資料來源：http://data.gov.tw/data_usage/datatype 資料來源：https://join.gov.tw/acts/detail/f16f0ca5-1045-4c36-84af-900cdda9bb40#middle 3.

(16) 下載，迄今資料開放量已釋出 2,065 筆9資料集；此外，2015 年 4 月 1 日臺北市政府進一步的成立「臺北市政府公民參與委員會」10，設立開放資料組，專責於資料開放與資料探勘的相關制度政策、標準作業流程的研擬；每年臺北市政府也會定期舉辦資料開放應用競賽，創造出更多嶄新加值應用，推出各種 APPs 如「臺北好行」、「北市好停車」、「北市警政 Police@TPE」等多款涵蓋市民服務、交通安全、觀光生活 APP，提供民眾方便使用11。而原先臺北市資料開放平臺未提供資料請求機制，於 2016 年 7 月 13 日則以網路問卷形式，民眾得以依資料需求向臺北市政府反映開放12。臺北市未來將以資料開放為基礎，推動智慧城市計畫，預計於 2017 年 7 月完成智慧城市白皮書，進一步延伸資料開放之應用，設計各階段任務目標，以達到開放政府、全民參與、公私協力三大願景13。. 治政新北市則是在 2012 年 12 月資料開放平臺(data.ntpc.gov.tw)正式上線，為臺大立灣第二個地方政府之資料開放平臺，迄今資料集累積為 2,217 筆數量，為目前 14. ‧ 國. 學. 地方政府資料開放數量最多者。在 2014 年 5 月，臺北市與新北市共同宣布共通資料開放平臺，成為全臺跨縣市資料整合的首例，也帶動城市之間的資料交流。. ‧. 民眾不論到臺北市或新北市政府資料開放平臺，皆可同步查詢彼此開放的資料。. sit. y. Nat. 雙北資料整合以民生實用資料為主，例如，公車資訊、學校資料、觀光旅遊、自. io. er. 行車租借站、社福托育單位，及 Wi-Fi 熱點位置等 37 項資訊15。藉由兩市積極盤點、整合兩市資料開放，助於民間開發業者與民眾能更便利獲取資料，節省個別. n. al. Ch. i n U. v. 申請的時間，提升資料介接的便利性。為了讓民眾隨時能接收到資料開放平臺所. engchi. 發布的最新消息，在 2017 年 2 月平臺功能新增 RSS (Really Simple Syndication) 訂閱，意指平臺使用者可以透過各種閱讀軟體隨時閱讀最新的資訊。各地方政府也開始推動資訊資產流通與加值，其他直轄市資料平臺逐步上線。如臺中市政府資料開放平臺(data.taichung.gov.tw)於 2013 年 1 月正式上線啟用，. 9. 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.taipei/ 資料來源：http://goo.gl/jh2Vfo 11 資料來源：http://www.ithome.com.tw/news/89376 12 資料來源：http://data.taipei/opendata/news/15fa7e25-5553-460f-b67c-44732e396a95 13 資料來源：http://www.gov.taipei/ct.asp?xItem=152161295&ctNode=90376&mp=100001 14 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.ntpc.gov.tw/ 15 資料來源：http://www.ithome.com.tw/news/87421 10. 4.

(17) 資料主題分類比照中央分類方式，迄今已有 1,010 筆資料集上架16；高雄市於 2013 年 9 月上線(http://data.kcg.gov.tw/)，並於 2016 年 10 月 1 日新版資料開放平臺上線，新增資料建議專區，供民眾提出資料集需求與建議，資料主題分類比照中央分類方式共 18 類，迄今共開放 686 筆資料集17；臺南市則是於 2014 年 6 月測試版上線(data.tainan.gov.tw)，資料集主題分為文化藝術、教育公共安全/防救災/環保、臺南市政府重大事件專區、健康/照護/社福、商業/就業、統計數據、戶籍/ 地政、其他行政、交通、及觀光景點/活動 11 項類別，目前資料集釋出數量為 645 筆 18 。在六都政府中，桃園市政府遲至 2015 年 12 月 30 日資料開放平臺 (data.tycg.gov.tw)才正式上線，為六都最慢建置資料開放平臺者，但在資料開放態度上亦是積極，資料主題分類亦比照中央分類方式，現已達 846 個19資料集釋. 政治大貼近民眾生活所需的資料，並鼓勵個人、企業、資料開發者或資料社群運用政府立出（如表 1）。各地方政府已著手資料開放行動，釋出各式資料集，以提供各種. ‧ 國. 學. 資料開放進一步創新加值。表 1：直轄市資料開放平臺基本資料介紹標示. ‧. 直轄市臺北市. 上線時間 2011.9. 資料集(筆) 2,065. 網址. 新北市. 2012.12. 2,217. 臺中市. 2013.1. 1,010. 高雄市. 2013.9. 686. 臺南市. 2014.6. 645. http://data.tainan.gov.tw/. 桃園市. 2015.12. 846. http://data.tycg.gov.tw/. http://data.ntpc.gov.tw/. n. er. io. al. sit. y. Nat. http://data.taipei/. Ch. engchi. v i http://data.taichung.gov.tw n U /wSite/mp http://data.kcg.gov.tw/. 資料來源：本研究自行整理（最後檢閱日期：2017/3/27）. 在資料開放推動上，地方政府亦面臨眾多挑戰，如在規劃策略上，各地方政府積極度不相同，著重資料開放的焦點與目標亦不同，缺乏明確的開放加值策略 16 17 18 19. 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.taichung.gov.tw/wSite/mp 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.kcg.gov.tw/ 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.tainan.gov.tw/ 最後檢閱日期：2017/3/27，網址：http://data.tycg.gov.tw/ 5.

(18) 將影響到資料加值應用的可能；其次在組織資源層面上，相較於中央資源豐富，地方政府員額與預算編制吃緊，難以再騰出額外人力與經費投入於資料開放；在執行層面上，不同單位組織特性與職能的差異，著重的注意項目亦會不同，影響資料釋出的積極性，如社福或警政單位會關心所資料開放是否涉及個人隱私問題，以及本身工作職掌資料的應用較為普遍與廣泛，如氣象或地質機關單位，相較其他業務單位而言推動較為積極；就評估層面，欠缺一套共同的績效指標之下，無法提供不同機關、單位努力的誘因，難以掌握最終政策推展的成效（項靖、楊東謀、羅晉，2014）。在資料釋出與平臺管理的狀況，也仍有其需加強之處，如在資料集的詮釋資料、格式標準以及更新頻率等，標準與作法不一，雖大多符合三星等格式20的門檻，然部分地方政府機關仍提供非結構化須專用程式之資料集，. 政治大多數地方政府機關多為消極地鏈結與民眾間關係，雖仍可達到反映回饋之效果，立. 無法讓使用者直接加值應用，大多上停留於資料衝量階段；在參與討論功能上，. ‧ 國. 學. 然無法讓更多使用者進行討論，為單向非即時性的互動（項靖、楊東謀、羅晉， 2014；胡瑋佳，2014；朱斌妤，2016）。最核心且普遍存在的問題，就政府開放. ‧. 資料內容的認識程度來看，中央機關和地方政府之間，亦明顯地對開放資料的認知與掌握程度存在著落差，地方政府人員仍在於尚未意識到資料開放的重要性. y. Nat. er. io. sit. （項靖等人，2014）。. 綜上所述，地方政府未來持續推動資料開放政策仍漫長且面臨眾多挑戰，採. n. al. Ch. i n U. v. 取的行動策略會影響政策推展，為了順利推動並減少阻礙，則需要「工欲善其事，. engchi. 必先利其器」，找出影響地方政府在推動資料開放的相關因素，瞭解自身環境與機關特性，評估所欲達到的目標，掌握相關重要資訊以擬訂能符合且配合腳步的資料開放行動策略，是目前地方政府首要思考的課題。. 1.3 地方政府資料開放關鍵成功因素之重要性決策者面對複雜的決策問題時，若能審視該組織所在內外環境與持有的資源下，找出問題所在並著重改善劣勢，將能提升組織績效，以營造組織發展正向氛 20. 全球資訊網(World Wide Web)發明者和鏈結資料的創始者 Tim Berners Lee 提出開放資料五顆星分類架構。在此架構中，若以開放授權釋出的資料皆為一顆星開放資料；若此資料以結構化釋出則為兩顆星開放資料；以非專屬的開放格式取代專屬格式開放，則為三顆星開放資料；若資料集中，每一筆資料均使用固定網址來標示，則為四顆星開放資料；除了資料本身使用固定網址來標示，若再透過語意互相連結，則為五顆星開放資料。 6.

(19) 圍(Sherer, 2003)。同樣地，地方政府亦是在有限資源、人力之下，要以具有彈性、因地制宜推動資料開放政策，若能察覺組織內外部環境以及推動的關鍵因素所在，便能進行管控以順利推動政策執行。政策推動是經由一連串的流程所連結，如果可以找出其中最弱勢或重要的連結，並將這些重要的連結強化，促進政策順利推行，形成所謂的關鍵成功因素(Key Success Factor, KSF 或 Critical Success Factor, CSF)，也就是找到可以使得組織推動政策上能夠成功的關鍵因素。目前國外已有眾多研究除了針對影響資料開放的因素進行討論，如從資料開放所面臨之挑戰、議題、加值應用或成效評估的角度切入外(Parycek, Höchtl, & Ginner, 2014; Zuiderwijk, Janssen, Choenni, & Meijer, 2014; Janssen et al., 2012)，也. 治政大 2015; Super, 2015)。但我 2013; Susha, Zuiderwijk, Charalabidis, Parycek, & Janssen, 立國相關研究大多仍以前述面向切入（羅晉、楊東謀、王慧茹、項靖，2014；李治. 有少部分從資料開放關鍵成功因素角度進行歸納與討論(Chui, Farrell, & Kuiken,. ‧ 國. 學. 安、林誠夏、莊庭瑞，2014；項靖、楊東謀，2013），較缺乏關注於找出資料開放之關鍵成功因素。因此，基於何種環境脈絡下，哪些因素才能被視為資料開放. ‧. 成功與否的要點，以及對於地方政府在環境整備投入度之差異下，其在推動資料. sit. y. Nat. 開放政策時，所關注的因素也會有所不同，釐清在特定的環境脈絡下影響資料開. io. er. 放成功因素有其必要性。將能協助地方政府首長、決策者與公務員們，在執行資料開放行動策略時，較能瞭解其整體環境的投入面，對於法規、人事、策略等變. n. al. Ch. i n U. v. 動，考量哪些是其應優先著手的重點，以落實資料開放所欲達成的理念，符合資. engchi. 料使用者的需求。而非僅是在大原則下，朝著大方向卻又無確切目標的開放策略，不僅無法符合行政效率、效能，未能適當配置人力與資源，更易帶來事倍功半的結果，是故找出地方政府推動資料開放流程的關鍵成功因素有其必要性存在。. 1.4 研究目的與問題在政府資料開放政策執行上，皆希望透過政府資料的加值創新與應用，強調資料應用所帶來的成效，故積極投入與發展各項 APPs。然而，政府資料源頭的前端整合，仍為後續健全發展的主要關鍵（Zuiderwijk & Janssen, 2014；項靖、楊東謀，2013），以我國地方政府針對資料源頭管理的推動而言，新北市政府在推動資料開放政策之前，已針對 29 個行政區公所「跨區服務」的資訊系統建立 7.

(20) 整合運作模式，將資料統一化、格式化後，進行跨機關合作來促進資料流通與共享21。在組織內部已醞釀資料整合與流通的共識後，有助於後續的資料開放所需統一格式的資料品質建立與維護。在地方政府投入資料開放政策行列表現中，新北市政府為亞洲第三、臺灣第二個推動資料開放的城市，初期卻在資料集釋出量成長相當緩慢，資料量一度居於六都之末。但是，近來新北市資料釋出的積極度上有所改變，從 2016 年 5 月底的 259 筆資料集22，2017 年 3 月資料量釋出快速目前已達 2,203 筆，為目前地方政府資料開放筆數最多者，值得討論其過去面臨何種挑戰導致資料集釋出緩慢，以及何種契機轉變使得近來新北市在資料集釋出上有積極表現。由於新北市具有系統端整合為經驗以及資料釋出態度的轉變，本研究藉由新. 政治大. 北市政府個案，以實務操作的觀點，更為聚焦地提出以資料開放循環模式為基礎. 立. 之關鍵成功因素架構，讓資料開放推動流程更為順利與成功，作為地方政府內部. ‧ 國. 學. 組織資源分配與外部環境互動的政策策略依據。同時，希冀反饋給新北市政府在未來資料開放政策有新的思考方向，也提供其他地方政府在推動資料開放政策之. ‧. 參考。故本研究所欲探討問題如下：. Nat. y. 瞭解政府資料開放政策之成功因素，建構地方政府資料開放之關鍵成功. sit. 1.. 3.. al. v i n Ch 透過新北市政府推動政府資料開放經驗建構完整地方政府資料開放之 e n g c h i ，U 探討新北市政府執行資料開放政策推動現況與挑戰。. n. 2.. er. io. 因素架構雛型。. 關鍵成功因素架構。. 21 22. 資料來源：http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5058424 朱斌妤（2016）。政府資料開放績效評估（第一年）。行政院科技部專題研究計畫，未出版。 8.

(21) 1.5 研究流程與方法本研究先透過文獻回顧，針對影響政府資料開放推動的關鍵成功因素進行歸納，包含政府資料開放之動機、面臨之障礙與挑戰、政府資料開放之評估、國外地方政府推動資料開放的代表性城市案例，以及國外研究歸納之政府資料開放關鍵成功因素等五大面向，並以資料開放循環為基礎架構初步彙整出哪些是影響政府資料開放的關鍵成功因素。再以深度訪談方式，瞭解新北市政府目前在政府資料開放推動實務的現況與挑戰，並針對新北市政府資料開放之相關承辦人員、民間業界所提出看法與建議，指出新北市政府推動政府資料開放所需的關鍵成功因素，以此個案操作過程為例，讓此架構更為適切地符合實務操作（如圖 1）。. 學. ‧ 國. 立. 治政研究背景與研究動機大研究目的與研究問題. ‧. 文獻回顧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 初步建立政府資料開放之關鍵成功因素架構. Ch. engchi. 進行深度訪談. 訪談資料分析. 結論與建議圖 1：研究流程圖資料來源：本研究繪製. 9. i n U. v.

(22) 第二章文獻回顧本章文獻回顧分成三大部分，首先介紹政府資料開放之定義與開放循環流程；第二，介紹影響政府資料開放的因素，包含政府資料開放之推動動機、挑戰與障礙、政策評估、國際城市推動資料開放之指標性個案；第三，介紹關鍵成功因素之定義，以及政府資料開放關鍵成功因素之國外研究，最後依第二節與第三節之文獻總結歸納出，政府資料開放之關鍵成功因素初始架構，作為本文研究基礎。. 2.1 政府資料開放 2.1.1 政府資料開放之定義. 政治大政府部門在施政與運作過程中，將會持續大量產生資料與文件。而這些資訊立即是「公部門資訊」(Public Sector Information; PSI)，根據經濟合作暨發展組織. ‧ 國. 學. (Organization of Economic Co-operation and Development, OECD)(2006)將公部門資訊(PSI)定義為：「由政府所產製、創造、收集、處理、保存、維護、傳播的資. ‧. 訊（例如氣象資料、經濟統計），包括所衍伸之資訊產品及服務，且使用上可能. sit. y. Nat. 具法律限制。」。所謂的政府資料開放(Open Government Data)指的是前述公部門. io. er. 資訊，使用開放授權，能讓任何人皆可不限目的、不需申請進行下載與使用，甚至能夠直接應用於商業用途，使用上不會有任何障礙（陳舜伶等人，2013）。我. n. al. Ch. i n U. v. 國於 2013 年發布《行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則》，在該原則. engchi. 內界定政府資料開放為：政府資料開放之範圍，為各機關於職權範圍內取得或做成，且依法得公開之各類電子資料，包含文字、數據、圖片、影像、聲音、詮釋資料(Metadata)23等。並以開放格式24於網路公開，提供個人、學校、團體、企業或政府機關等使用者，依其需求連結下載及利用。政府資料開放並非僅是單純將資料釋出，仍須注意重要原則，才符合政府資料開放之目標。於 2007 年 12 月由美國民間組織 Public.Resource.Org 的 Carl Malamud 以及媒體公司 O'Reilly Media 的 Tim O'Reilly 舉辦研討會議，邀請 30 名 23. 詮釋資料指的是「描述資料的資料(data about data)」，針對已存在的資料或服務之特性，建立描述資料，以供所有可能之使用者解讀，以了解資料本身的主題、內容以及生產背景等詳細資訊，以避免資料或服務應用發生錯誤的情形。 24 開放格式為不須使用特定軟體或硬體即可取用資料集內容之檔案格式。 10.

(23) 民間參與人士，會後並提出《政府資料開放的八項原則》。這些原則呈現出來自於使用者的角度需求，提供政府在進行資料開放上所必要做到的事項（陳舜伶等人，2013）。此八項原則為： 1.. 全面開放(Complete)：所有公眾資料皆可被取得。但此處的公眾資料，是指與眾人相關但不受隱私、安全、或其他特別權利合理限制的資料。. 2.. 資料完整(Primary)：資料以其來源最完整形式、最精細的資料單位來呈現，不使用加總、修改後的格式。. 3.. 即時發布(Timely)：資料產生或取得後，應儘速整理後提供，以保留資料價值。具有時間特性的資料（如氣象、空氣品質或交通資訊），應隨. 治政大便民使用(Accessible)：資料釋出需要顧及最大範圍的使用者與其使用目立的，資料必須能在網際網路上開放讀取外，還需要能直接下載使用，並時依資料更新頻率即時發布。. 學. ‧ 國. 4.. 提供無障礙網路取用服務。 5.. 機器處理(Machine Processable)：資料須組織為可便於大量自動化處裡. ‧. 的形式。. 不作限制(Non-Discriminatory)：資料使用者無需註冊即可下載資料使用，. sit. y. Nat. 6.. io. 公開格式(Non-Proprietary)：使用非專屬格式來公開，讓資料不被特定. al. n. 7.. er. 資料公開給任何人使用，且不限任何使用目的。. Ch. 人所控制，應釋出多重資料格式。 8.. engchi. i n U. v. 不需授權(License-Free)：資料不受著作權、專利權、商標權，以及營業秘密的管制；除非法律另有隱私、安全，或其他特別權利上之規定，使用政府資料不應該還需另外申請授權。但若政府資訊涉及公眾紀錄、個人隱私、可受著作保護、或是非屬資料性質的資訊，政府資訊在公開時若有任何使用上限制，也應一併說明清楚。. 除了上述政府資料開放的八項原則外，2010 年美國「陽光基金會」(Sunlight Foundation)將八項原則擴充為十項原則，增加持續性(Permanence)與使用成本 (Usage Cost)兩項原則，前者意指政府提供資料必須長期開放，並針對定期持續追蹤與更新；後者則是指政府若向民眾收取因製造或取得資料過程所產生的成本，. 11.

(24) 將成為資料開放的阻礙，即使收費成本低廉，仍會降低民眾取用資料的意願 (Wonderlich, 2010)。此外，暨 2013 年由 G8 工業國簽署開放政府資料憲章(Open Data Charter)，約定將以開放為預設(Open by Default)推動政府資料開放，承諾致力於開放公部門資料、以不收取費用，並採用可再利用格式提供。以此開放政府資料憲章原則下，2015 年 10 月開放政府夥伴關係聯盟(OGP)於墨西哥舉行全球年會，來自政府機關、企業、多邊組織(Multilateral Organizations)與公民社會的資料開放專家們，也共同發起國際開放政府資料憲章(International Open Data Charter)，提出資料開放六大原則：(1)以開放為預設(Open by Default)、(2)及時性與全面性(Timely. 治政大與可互用性(Comparable and Interoperable)、(5)促進治理與公民參與(Governance 立 and Citizen Engagement) ，以及 (6) 利於發展與創新 (Development and and Comprehensive)、(3)可近性與可使用性(Accessible and Useable)、(4)可比較性. ‧ 國. 學. Innovation)(Open Data Charter, 2015)。. ‧. 網際網路基金會(World Wide Web Foundation)自 2013 年起主持調查 Open Data Barometer，在 2016 年第三版調查中，針對資料開放的定義與原則有更詳細. y. Nat. sit. 說明。所謂資料開放是指資料是可以免費取得外，也能網路線上分享，大量地減. n. al. er. io. 少民眾在瞭解政府施政狀況與監督課責上，所需花費的時間與金錢成本。同時，. i n U. v. 資料開放除了要能大量批次下載外，資料格式亦需要機器可讀，便於分析、比較. Ch. engchi. 與彙整資料。這些快速與簡便的特性，能提升決策者、科學家、企業家等找尋解決複雜問題方法的能力。根據上述定義，資料開放必須依循以下原則：線上可得 (Available Online)、具開放授權(Open-Licensed)、機器可讀性(Machine-Readable)、可大量取得(Available in Bulk)、以及免付費(Free of Charge)(World Wide Web Foundation, 2016)。上述可知，資料開放原則並非是規範應開放哪些項目，而是站在使用者的角度，提供政府在資料開放時，應注意的條件，在不違反國家安全與其他隱私之下，降低資料運用的門檻，提高資料使用的意願，以符合開放之精神，促進政府資料再利用。. 12.

(25) 2.1.2 政府資料開放之循環模式資料開放過程隱含的不僅只是將資料開放視為生產過程，同時它亦是一個不斷循環的生態過程，當資料被加值開發為應用程式後，這些資料開放再次使用後可能會再帶來新的觀點，刺激了資料開放使用的新的方法，進而產出更多資料 (Janssen & Zuiderwijk, 2012)。因此，它是個不斷創造資料、資料再利用、回饋需求等循環步驟。Attard, Orlandi, Scerri, & Auer (2015)提出政府資料開放的循環模式(Open Government Data Life-Cycle)，其認為政府資料開放的釋出與管理上，可區分為三個階段（如圖 2），分別為： 1.. 先期準備(Preprocessing)：從公部門例行工作所產生資料、移除敏感性. 政治大. 的資料挑選階段、資料格式確定的資料準備階段、資料釋出上架至平臺. 立. 網站；. 利用階段(Exploitation)：資料連結的提供、資料的檢閱、資料的探索，. ‧ 國. 學. 2.. 以及資料分析、資料混搭、資料加值等資料再利用；維護階段(Maintenance)：資料的釋疑與維護，包含更新、豐富化與清理. ‧. 3.. 資料。. y. Nat. io. n. al. 資料挑選. er. 資料維護. 資料利用. Ch. sit. 資料創造. engchi. 資料探索. i n U. v. 資料準備. 資料釋出. 資料檢閱. 資料鏈結. 圖 2：政府資料開放循環模式資料來源：“A systematic review of open government data initiatives,” by Attard, J., Orlandi, F., Scerri, S., & Auer, S., 2015, Government Information Quarterly, 32(4), p.399-418. 13.

(26) Zuiderwijk, Janssen, Choenni, Meijer, & Alibaks (2012)認為在資料開放過程中，除了將政府產出的資料，以開放格式釋出，供各界資料使用者再利用，最後也必須提供溝通管道與檢討機制，透過回饋循環機制利於資料品質提升與資料供給持續性，將資料開放過程分為五個基本步驟，如下圖 3 所示： 1.. 創造資料：政府組織在執行其工作業務時所產生、蒐集、儲存與整合大量資料；. 2.. 釋出資料：公部門組織決定哪些資料要被開放，且不能涉及到個人隱私與敏感性資料，並經過資料格式的統一處理；. 3.. 資料可被搜尋：這些決定被釋出的資料，上架至單一的資料資源受入網. 治政大各級政府部門、機關、公營事業等「已釋出」的資料；立資料利用：各界資料使用者可以輕易地下載資料集，不受到著作權、專站或是資料開放平臺，任何人資料使用者皆可透過網路途徑輕易地查詢. 學. ‧ 國. 4.. 利權或是其他機制所限制，並、資料鏈結、資料視覺化或任意加以開發加值利用；. ‧. 5.. 回饋與檢討：最後必須建立起與資料使用者回饋溝通管道，鼓勵更多資. sit. y. Nat. 料社群參與及投入，以促進整體資料釋出流程進步，讓釋出資料機關瞭. io. n. al. er. 解資料使用者使用意向、需求與未來可能發展方向。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 3：資料開放步驟模式資料來源：“Socio-technical Impediments of Open Data,” by Zuiderwijk, A., Janssen, M., Choenni, S., Meijer, R., & Alibaks, R. S., 2012, Electronic Journal of e-Government, 10(2), p.156-172. 14.

(27) 資料開放所影響面向廣泛，同時也涉及多樣的利害關係人，公部門組織所開放的政府資料會被公民、企業、研究者、公務員以及其他資料使用者所再利用 (Zuiderwijk et al., 2012)。Zuiderwijk et al. (2012)將重要利害關係人概念，帶入資料開放循環過程中，圖 3 顯示資料提供者會在資料創造、資料釋出與回饋檢討此三階段扮演主要角色，資料可被搜尋與資料使用階段則是以資料使用者為關鍵者，這二者影響著資料開放循環模式。 Kučera (2014)則認為資料開放所面臨相關問題可以透過資料開放過程來進行檢視，因此其提出政府資料開放過程六大面向，藉由建立資料開放流程模式可以作為政府部門投入資料開放政策的操作指南，提供資料集應該如何釋出、哪些. 政治大. 原則規範等建議，其所提出政府資料開放流程模式，如下（圖 4）： 1.. 立. 資料開放計畫：政府資料釋出前，必須要確認與選擇哪些資料要被開放，. ‧ 國. 學. 此階段主要目標是，根據分析結果決定哪些政府部門所持有的資料集是適合開放，也應確認資料格式以及更新頻率等流程規範。除此之外，也. ‧. 要評估釋出資料集可能帶來的風險、效益與影響，資料釋出也應具備評估機制，以利於後續資料釋出的需求。. y. Nat. 資料釋出之準備：在此面向的目標為準備資料集釋出，因此必須要確認. sit. 2.. n. al. er. io. 技術、法律等層面，需要落實基本要件的支持，包含原始資料完整性、. i n U. v. 選擇適當開放授權條款、確認資料集類別、以及確保資料品質等。 3.. Ch. engchi. 資料釋出與建立資料目錄：此面向使得資料集與原始資料能利於使用者取得並再利用外，也便於資料管理者進行資料維護與更新。另外，此面向也須確保所釋出的資料集品質應合乎開放原則。. 4.. 溝通與使用者關係管理：此面向目標是確保資料使用者能接收到來自於政府部門或資料提供者傳送資料集可得與更新的相關訊息，而資料使用者也能提出回饋與使用意見，以此作為評估未來資料開放的類型需求之依據。意見回饋的提供也有助於政府部門能提供更貼近使用者需求的資料集、促進資料品質的提升以及資料集應用的分享。因此，此面向會回饋至資料釋出面向以維護、更新資料集。. 15.

(28) 5.. 資料清理與資料庫管理：為建立資料使用者對資料集的信賴，政府對於資料開放應確保其能持續性提供與更新資料。然而，某些資料集仍會發生被下架並停止提供使用的情況，例如資料集已不符合公共利益之要求沒有更新之必要、有侵害第三人智慧財產權、隱私權或其他法令疑慮者等。因此，為了避免不合適的資料集繼續提供，必須隨時進行資料庫管理，以盤點資料集提供與使用狀況，以利資料維護與更新，也資料開放循環最後一階段。. 6.. 持續更新資料開放計畫：對於資料提供者而言，資料開放釋出並非是一次性活動，而是持續性組織業務工作。因此，整個資料開放流程是一個不斷循環重複的過程，如圖 4 所示，隨著定期性評估資料開放計畫是. 政治大. 否合宜、每一階段或是臨時性需求來做資料開放計畫的更新。. 立資料釋出準備階段. 資料釋出與建立資料目錄. ‧. ‧ 國. 學. 溝通與使用者關係管理. Nat. y. 資料清理與資料庫管理. n. er. io. al. 更新資料開放計畫. sit. 資料開放計畫階段. 回應使用者需求與回饋. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4：資料開放釋出流程模式. 資料來源：“Open Government Data: Summary of the doctoral dissertation thesis” by Kučera,J., 2014, University of Economics, Prague, p.2-12.. 整個資料開放循環流程模式同時也涉及眾多利害關係人與角色，Kučera (2014)認為有 14 種角色在資料開放循環模式中扮演重要角色，分別為：(1)資料開放者、(2)政府資料開放事務的協調者、(3)資料庋用者(Data Curator)25、(4)IT 專業技術者、(5)法律專家、(6)溝通專家、(7)資料目錄所有者、(8)資料目錄提供者、(9)網站所有者、(10)網站提供者、(11)資料目錄修訂者、(12)系統設計者、(13) 鏈結資料專家，以及(14)末端使用者。. 25. 資料庋用是針對數位化的研究資料加以維護、保存和加值，建置值得信賴的數位典藏庫以提供好的資料利於學術研究。 16.

(29) 綜合前述研究，資料開放流程是一個不斷循環過程，而每一個階段皆有其主要目標，從資料開放策略規劃、資料開放準備階段、資料釋出後讓使用者可得資料再利用、建立與資料使用者溝通回饋機制，以及到最後資料必須隨時注意資料更新、清理與管理。藉由回饋機制能將使用者意見反饋至開放機關單位，利於機關瞭解使用需求，以利修改後續資料提供類別與計畫方向，讓整體資料循環不斷帶來新的能量。資料開放過程也涉及到不同利害關係者，主要可分為資料提供者與資料使用者，並影響著資料開放能否成功，扮演著關鍵角色。本研究將會參考 Zuiderwijk et al. (2012)與 Kučera (2014)的資料開放流程，作為建構政府資料開放關鍵成功因素架構之基礎，以對應所需顧及之因素。. 政治大. 2.2 影響政府資料開放的因素. 立. 推動政府資料開放政策是循環性的過程，從初始階段的資料選擇、提供開放. ‧ 國. 學. 授權、釋出資料開放、建立資料開放平臺、資料應用與使用者回饋等(Heusser, 2012)，並非專注於單一階段就能順利成功。必須要先瞭解各面向的關鍵成功因. ‧. 素，以確立努力的方向，有助於機關發展適切資料開放策略與資源配置。目前與成功概念相關的資料開放文獻，大多為資料開放執行評估、資料開放成熟度架構、. y. Nat. sit. 資料開放整備度過程與發展以及資料開放投入標準等研究主題，此外調查資料開. n. al. er. io. 放行動所面臨的挑戰與障礙的研究，也比何謂成功因素來得更多(Susha et al.,. i n U. v. 2015)。因此，本節針對國內外學者從政府資料開放之推動動機、挑戰與障礙、. Ch. engchi. 政策評估、國際城市推動資料開放之指標性個案，以及國外學者已針對資料開放關鍵成功因素之文獻加以歸納整理，釐清影響政府資料開放之相關成功因素。 2.2.1 政府資料開放之推動動機政府資料開放可帶來行政、政治、技術與經濟層面之多元價值，這些來自於組織外在的誘因，成為公部門投入資料開放之動機(Huijboom & Broek, 2011)。而其中居於首位的即是，提升政府施政透明度，同時重塑政府定位，破除傳統保守的政府治理態度，提升民眾對政府之信任(Huijboom & Broek, 2011; Conradie & Choenni, 2012; Roy, 2014)。誠如前英國首相 David Cameron 所言：「我們不僅止於要成為釋出政府資料開放之領導地位，更重要的是讓資料開放發揮其潛在社會、. 17.

(30) 商業與經濟價值。」(Tinholt, 2013)。這也說明政府組織領導者意識到資料開放所帶來之效益，願意著手資料開放政策與規範流程之訂定，以及刺激創新與知識分享，成為帶動組織成員投入資料開放，以融入例行性行政作業中，組織領導者意願與支持成為關鍵之一(Huijboom & Broek, 2011; Manyika, Chui, Groves, Farrell, Kuiken, & Doshi, 2013)。而當政府領導者將資料開放視為國家政策重要發展方向時，隨之而來的即是訂定相關資料開放政策、行動策略與作業規範等，藉由外在法規制度促使政府機關們提供資料(Huijboom & Broek, 2011)。另一個影響政府資料開放政策的動機是提升民眾參與，將這些資料開放，能降低政府與公眾之間的資訊落差，與民眾溝通時能有所資料數據支持。同時，民. 治政大2011; Conradie & Choenni, 讓民眾能實質真正介入政府施政(Huijboom & Broek, 立 2012; Chui et al., 2013; Roy, 2014)。政府提供民眾所需之資料，並鼓勵人民集思廣. 眾也能藉由資料結果來審查並監督政府作為，擴展人民參與公共事務的機會與能，. ‧ 國. 學. 益如何透過民間力量以彌補公共服務的不足，並提出解決方案，與此同時也產生許多創新服務與作為，也能帶來商業性經濟價值(Kaschesky & Selmi, 2014)。民眾. ‧. 共同關注於公共事務，促進了政策決策、公私協力合作與知識分享過程的發展，. sit. y. Nat. 更能產生民眾參與機會（Janssen et al., 2012；陳舜伶等人，2013）。. n. al. er. io. 政府資料開放除了能達到民主原則外，行政體系內部也可因此而獲益。各機. i n U. v. 關雖持有其主管業務之各種資料，然而這些資料尚未整理、資料統一格式、未數. Ch. engchi. 位化、聯合目錄，也未建立起互相通用的資料平臺管理，造成資料取用上之不便。藉而資料開放的技術，將可以改善以上所述之問題，更能利於資料長期儲存與後端使用。雖然初期投入需要一定資源與人力進行資料數位化等工程，但長期而言必有助於政府內部資料的有效整合（陳舜伶等人，2013；Roy, 2014）。這些創新科技連帶影響著公部門在內部資料管理，須加以採納資料開放策略，以回應外在環境所需，也促成公部門組織間協力與合作機會，有助於各級政府間或各部會間之決策品質。資料經濟時代的來臨，資料價值的探勘與創造，是近年來為公私部門所關注，將利於行政效率、促進民眾參與、提升民眾生活品質，滿足產業界需求與活化經濟發展之資料釋出與善用(Huijboom & Broek, 2011; Ubaldi, 2013)。而這些動機吸 18.

(31) 引政府首長關注及支持、制訂相關執行策略、整合內部資料管理、投入資源與人力等，成為影響能府順利推動政府資料開放之因素。 2.2.2 政府資料開放之障礙與挑戰政府資料釋出的準備階段，涵蓋資料管理面至組織管理面，面臨了不同挑戰與阻礙，包含專業技術、組織管理或是組織文化是否支持等，皆會成為資料開放政策順利與否的重要因素(Huijboom & Broek, 2011; Manyika et al., 2013)。經由文獻檢閱後，主要可以分為兩大部分：資料釋出與執行的資料管理面向，人力與資源管理投入與法制規範的組織管理面(Janssen et al., 2012; Martin, Foulonneau, Turki, & Ihadjadene, 2013)，以下針對兩大部分進行文獻歸納：一、資料管理面向. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 將政府資料開放過程中，不單是將資料上線至平臺與網站，從資料選擇、資料隱私遮蔽、資料欄位與資料格式一致性的資料先期準備，再到資料上架使用與. ‧. 平臺維護，在資料管理面臨各種不同挑戰與障礙。Zuiderwijk et al. (2012)透過文獻檢閱、工作坊與深入訪談等方式，找出資料開放使用上所產生 188 項社會與技. y. Nat. sit. 術障礙，並歸納出 10 種類型阻礙：(1)資料可得性與可近性；(2)資料可被搜尋程. n. al. er. io. 度；(3)資料可用性；(4)資料可理解性；(5)資料品質；(6)資料鏈結與整合；(7). i n U. v. 資料可互通性；(8)詮釋資料；(9)資料提供者間互動；(10)資料開放與上架。藉由. Ch. engchi. 文獻與實證結果，提供於技術層面所面臨障礙，作為利於資料開放過程之基礎。機關對於資料開放政策推動上，必須顧及到資料源頭管理，否則會資料釋出後會帶來後續問題，Zuiderwijk & Janssen (2014)透過深度訪談之方式，訪談 19 位荷蘭政府機關人員及政府資料管理者，此研究發現資料開放的資料管理面向上，若缺乏明確資料管理規範，資料開放可能所帶來的負面效益有：(1)資料開放所帶來的違法風險：隱私權及敏感性資料的提供；(2)資料集擁有權問題：不同部門間資料集的歸屬問題；(3)個人隱私資料的遮蔽規範不同步問題；(4)資料開放的選擇性偏見；(5)資料的被誤解、誤用；(6)資料集品質的評鑑機制問題；(7)資料集即時性問題。該研究指出機關在資料釋出上，組織人員害怕釋出資料所帶來違法性問題與法律規範不同的限制，以及資料集所有權、資料品質機制不清等問 19.

(32) 題，若無清楚的管理流程與法律支持，將難以達到資料開放所預期的效益。 Martin, et al. (2013)認為儘管開放資訊平臺已有廣泛的發展，但仍有顯著性的限制，不論是在策略執行或是確保穩定性方面，該份研究觀察 2012 年 6 月到 11 月間法國、德國、英國，三個資料開放平臺發展情形，提出資料開放在釋出與執行上可能產生危機，分述如下：(1)授權與法律框架危機：資料集錯雜的授權方式、資料集多重隸屬的問題；(2)詮釋資料危機：缺乏詮釋資料集的單一標準、不完整的詮釋資料機制；(3)近用危機：需要註冊或登入，降低使用便利性；(4) 資訊的可靠性：資料正確性與選擇的偏向、資訊的品質、不相容的專有格式；(5) 使用者能力危機：語言障礙、對資訊的讀寫能力和相關領域的知識。此研究結論. 治政入多元利害關係的使用觀點，以發展穩定資料開放計畫是推動重要因素。大立. 認為並非全部資料皆存在風險或機會，應視其所處環境而定，政策因地制宜與納. ‧ 國. 學. Phillips (2015)提及到資料開放的技術問題，包含資料來源的可信度、可近性、資料格式與內容不一致性、資料提供缺少創新思維、多以技術簡單為首要資料釋. ‧. 出的選擇，以及 API 介接功能尚未滿足使用者需求等問題，會影響後端資料應用。同樣地，Pandey (2016)也提到資料開放可利用性問題，政府機關所提供資料集，. y. Nat. sit. 不僅民眾甚至是機關內部本身不易取得外，所提供資料集格式的不一致也不利於. n. al. er. io. 安排自動更新，資料集品質問題仍是目前資料開放首要克服的挑戰。. Ch. i n U. v. 除了資料釋出前期的準備，資料上架於政府機關所設置開放平臺，平臺功能. engchi. 性是否便於資料者使用、能否提供意見交流與回饋，能有效雙向互動將是影響使用者感受與意願之關鍵因素。羅晉、楊東謀、王慧茹與項靖（2014）針對資料開放價值鏈模型的概念與相關文獻，以政府機關資料開放之使用者的需求與評價為基礎。依序檢視政府資料開放的(1)法令規範：現行法規過於繁複；(2)資料開放平臺：尚未整合多元需求的單一入口平臺；(3)資料開放程度與範圍：須健全授權機制並以免費原則持續擴大資料開放的範疇；(4)技術與格式標準：格式標準是否與國際通用格式標準接軌；(5)資料開放的政策與推廣：平臺與民眾互動溝通專區設置等面向，以研議對應的策略與建議。經過文獻檢閱歸納出，在資料管理層面障礙有：(1)資料品質管理問題；(2) 資料格式規範問題；(3)資料近用性之阻礙；(4)不明確與未統一的授權條款；(5) 20.

(33) 系統/資料整合與安全；(6)平臺使用與互動功能問題。資料集與平臺之管理影響著對於後端使用者的使用意願，除了涉及專業技術，更重要的是資料開放實務涉及到是財力、物力與人力等組織管理層面，資料的產生來自於人，資料開放過程亦會衝擊各個階段的主事者。二、組織管理面向政府資料開放政策不僅是專業技術層面問題，也關乎於組織管理環節的問題調整與改善。資料開放成功與否有賴於組織投入的整備度，從各項政策環境、資源投入、專業技術的教育訓練到內化開放文化，將改變以往官僚組織的管理思維，勢必遭逢挑戰與障礙。. 治政大政府機關在因應資料開放政策，必須檢視其政策環境、管理流程與機制，以立及法律規範能否支持，進行調適以利於政府資料開放政策的推動。Janssen, ‧ 國. 學. Charalabidis, & Zuiderwijk (2012)透過文獻回顧與深入訪談方式，整理出推動資料開放政策時，所須關注組織管理層面上的挑戰，包含：(1)制度環境：缺少資源. ‧. 投入、忽略機會存在、缺乏資料效益生態系統；(2)任務複雜：乏資料釋出與使. sit. y. Nat. 用的技術能力與知識、資料流程規劃過於複雜；人員對於資料潛在價值、使用者. io. er. 需求、資料應用性的知覺判斷較低；(3)使用與參與：缺乏誘因制度、不可預期成本、資料平臺下載的登入機制、資料收費機制；(4)法律規範：資料隱私遮蔽、. n. al. Ch. 資料安全維護、資料優先開放順序不明確。. engchi. i n U. v. 政策推動順利與否，在政策初期規劃的明確性與相關策略配套，以及組織文化與法律支持，將會影響組織成員執行的積極度，Ubaldi (2013)提出在實踐政府資料開放政策時，會面臨到挑戰與難題，包括(1)政策：缺乏誰能擁用政府資料的明確性、缺乏一系列程序與標準去處理資料開放、缺乏特定發展策略或相關政策；(2)經濟與財政：資料蒐集與提供仍有許多潛在成本問題、轉換公共資料必須要投入大量成本、缺乏衡量政府資料開放成本效益的機制；(3)組織：課責性問題、自主性與管制之間取得平衡的問題、建立績效評估機制、是否建立投入網路社群的雙向溝通管道、檢討內部流程以支持資料釋出的工作流程；(4)文化：政府組織對於群眾外包的價值認同與否、轉換公部門文化、提供誘因與建立新能力、資料開放是否增進公共利益；(5)法律：未界定取得資訊的權利範圍、資料 21.

(34) 開放例外的法律規範不清、智慧財產權規範問題。Ubaldi (2013)強調機關對於資料開放政策的規劃與優先性的安排，對資源配置的評估，可以反映出組織管理上的適切程度。從政策推動與管理者的參與與角度，以瞭解政府資料開放政策推動所面臨的障礙，Barry & Bannister (2014)從愛爾蘭中央與地方政府上位管理層級觀點來瞭解這些障礙為何，透過訪談與內容分析，列舉出六大構面的挑戰與阻礙，包含(1) 經濟：預算資源、財物資源的限制；(2)技術能力：人員技術能力、格式標準的界定；(3)組織文化：首長的意願、激勵機制；(4)法律：法律責任的歸屬、授權條款的適切性；(5)行政管理：領導策略、資料安全性、合作機制、工作績效評. 治政的阻礙因素中，Barry & Bannister 特別強調資源限制(Resource Constraints)，包含大立員額與預算的限制，將使得政府機關在資料開放政策的時間、財力與物力等資源. 估；(6)風險：個資保護、資料濫用、錯誤解讀、信任危機、犯錯空間。而列舉. ‧ 國. 學. 受限制；損失潛在收益(Potential Loss of Revenue)，資料開放後，將可能使得公部門的規費收入減少，使得資料開放是否收費與如何平衡邊際成本事需要考慮問. ‧. 題；資料保護法案(Data Protection Act)所帶來的不確定狀態，使得對此法案產生. sit. y. Nat. 誤解，因此仍傾向不公開任何資料。. er. io. 開發中國家推動資料開放政策，所面臨的挑戰較為著重在資源限制與組織人. al. n. v i n Ch 臨的挑戰，其透過訪談和執行國家資料分享計畫的人員進行問卷調查，指出會面 engchi U. 員缺乏職能建立，Verma & Gupta (2013)探討印度當局在推動資料開放政策所面. 臨的挑戰主要有：(1)資源的限制：訓練資源、機關推動預算、監督成本的投入； (2)知覺的缺乏：提供系統化資訊的慣性、缺乏使用者導向的考量、低估資料開放的潛在價值、機關資料的低度應用；(3)職能的建立問題：機關人員缺乏使用. 資料的技能及知識（資料產出、使用、可能應用、修復技能）；(4)軟硬體的整合問題：資料分散各個系統、自動產出系統尚待健全；(5)機關治理問題：任務性分工帶來的課責問題、預算編制與投入問題、缺乏與外在團體的連結機制。吳冠翰(2016)提出影響推動政府資料開放政策之因素模型，使用三個機關（財政部、經濟部、內政部）之次級資料，透過結構方程式(Structural Equation Modeling, SEM)分析方法進行模型驗證，找出影響機關人員推動資料開放工作的 22.

(35) 關鍵因素，並探討三個機關資料開放策略之特性與人員推動之關係。研究結果顯示，機關在行政及法規、組織開放文化及技術諮詢的支持，能提升人員對於資料開放工作之認同與控制能力，以及降低機關人員在資料開放工作的風險感受，則有助於提高人員的推動意願。經由前述文獻可以歸納出，在組織管理面向之挑戰包含：(1)政策規劃與首長關注；(2)資源投入；(3)組織人員職能管理；(4)組織文化；(5)績效評估；(6) 法制與流程規範；(7)風險認知；(8)內外部組織連結與推廣行動。檢視政府資料開放所面臨的挑戰後，可看出政府在推動資料開放政策時，不僅是強調資料釋出所涉及的專業技術層面，仍必須關注於執行資料開放政策與策略規劃、投入資源狀. 治政之疑慮，建立合宜與適切的法制規範與減輕資料安全風險疑慮，將資料開放的消大立極態度轉化為積極支持資料開放政策之執行。綜合前述政府資料開放在資料管理. 態、人員職能管理、深植開放文化等組織管理，免除組織人員執行資料開放政策. ‧ 國. 學. 層面與組織管理層面所面臨之挑戰與障礙，歸納重要因素與內容，如表 2 所示：. 內容. 不明確與未 • 統一的授權. y. al. n. 資料近用性 • 阻礙 • •. sit. 資料可用性資料可理解性資料可互通性缺乏詮釋資料的統一標準不完整的詮釋資料內容即時性問題資料來源的可信度評鑑機制問題資料格式與內容不一致性時常有不相容的專有格式格式標準是否與國際通用格式標準接軌. io. 資料資料集品質 • 管理 • • • • • • • 資料集格式 • 標準 • •. er. 因素. Nat. 層面. ‧. 表 2：政府資料開放政策之挑戰與障礙. Ch. engchi. i n U. v. 資料可得性與可近性資料可被搜尋程度平臺設有註冊與登入機制，降低方便使用性未有健全授權機制，無法規範出明確的資料開放程度與範疇. 23. 資料來源 Zuiderwijk et al.(2012) Janssen et al. (2012) Martin et al. (2013) Phillips (2015) Pandey (2016). Zuiderwijk et al. (2012) Janssen et al. (2012) Martin et al. (2013) Pandey (2016) 羅晉等人(2014) Zuiderwijk et al. (2012) Janssen et al. (2012) Martin et al. (2013) Ubaldi (2013) Martin, et al. (2013).

政府資料開放關鍵成功因素架構之建構－ 以新北市政府資料開放成效為例 - 政大學術集成

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