後龍科技園區的規劃過程

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第四章 面對權力的規劃

本章分為二個節次進行討論分析，第一節針對後龍科技園區的規劃過程，檢 視此開發案的相關法律的規定，並整理此開發案的時間、空間的背景與規劃發展 脈絡，並進行苗栗縣政府(後續簡稱為縣政府)權力詮釋和資訊溝通的觀察解析，

提供後續研究的基礎和討論。第二節針對縣政府的立場與權力的操作，透過 Forester提出Habermas溝通理性和Lukes 所述的「權力三種面向」的概念，解 析此開發案的規劃過程中，其資訊如何透過權力因而政治及經濟等結構性因素而 被扭曲的討論和檢討。

第一節 後龍科技園區的規劃過程

縣政府主辦後龍科技園區開發案，開發程序須遵循「區域計畫法」、「環境影 響評估法」，以及「土地徵收條例」等規定辦理，必須經由這些法條依據和嚴謹 的行政程序來體現，如下所述。本研究將透過縣政府的規劃過程中，縣政府如何 在這些規定之中，游移在法規邊緣的空間去詮釋和掌握規劃的權力和資訊。

(一)、開發區域屬於非都市土地，遵循區域計畫法之土地分區管制進行開發 許可辦理，依據第15條第1項第1款和第2項之規定，為開發利用，應先將申請開 發案提報辦理區域計畫委員會審議，逕為分區變更，並實施管制；必須依法符合 第15條之2的規定，此法條第1項第1款特別明文：「於國土利用係屬適當而合理 者」。

(二)、工業區申請，遵循環境影響評估法其工業區申請開發面積十公頃以上 或擴建面積累積十公頃以上者應實施環境影響評估。

(三)、辦理土地開發取得私人土地遵循「土地徵收條例」規定，依據第1條 明文規定，「為實施土地徵收，促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產，

特制定本條例」；土地徵收條例第十條第二項因此規定，「需用土地人於事業計畫 報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人 之意見。」

一、第一階段(民國 95 年~民國 97 年)：縣政府規劃權力三面向與資訊不對稱  在2006年12月4日縣政府表示總瑩建設股份有限公司依據「促進產業升級條 例」及其相關規定，將投入187億元進行開發後龍科技園區。縣長劉政鴻當時表 示，後龍科技園區開發完成後，未來可容納三百個大廠進駐，創造四萬個工作機 會，為地方帶來繁榮，縣府強調計畫區位因交通便利，可建構台灣西部高科技產

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業發展軸帶，已有廠商願意入境。苗栗縣長宣示：「園區動土那天開始，全縣國 中小學營養午餐將全面免費供應。」(苗栗縣政府新聞稿，2006)。縣政府在推動 開發案運用理性系統規劃其量化系統和成本效益分析的資料，帶動地方發展和增 加就業機會的價值論述，來獲取民眾的認同和支持。從中顯現，縣政府為了此開 發案透過權力三面向(制定決策、設定議程、塑造需求)，藉由縣政府的表態和立 場展現了幾個問題：首先，對此開發案以經濟發展為導向發展，沒有說明開發可 能造成影響；其次，使用量化系統和成本效益分析的資料和術語及大量訊息來混 淆大眾；最後，運用全縣國中小學營養午餐將全面免費的誘因和已有廠商願意入 境的資訊，讓民眾支持和認同。

接著，縣政府民國97年向內政部營建署區域計畫委員會提出後龍科技園區的 土地開發計畫案⁴⁴，基地位於苗栗縣後龍鎮及部分造橋鄉，長約4.3公里，寬約1.2 公里，呈東西窄、南北長之狹長形狀，北側約以苗9線為界，隔中港溪與竹南鎮 相望；東側約略平行國道3號，後龍路段與造橋鄉為鄰，面積為362公頃，其中51

％為私有土地，(請參閱圖4-1、圖4-2)。縣政府說明開發案係基於振興地方經濟，

推動優勢產業升級，提供良好的投資環境，依循「促進產業升級條例」申請該開 發案⁴⁵。相對地，當時灣寶里當地居民尚未得知開發案的事由，直到97年10月30 日居民收到縣府的土地改良物查估通知函，才得知土地即將被徵收，當時行政院 環保署已舉辦三次苗栗後龍科技園區環境影響說明書專案小組會議，經初審、複 審後有條件通過。因此，開發案存在有資訊不對稱的問題，此從環境影響評估法 第十一條規定：「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學 者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書初稿，向目的事 業主管機關提出。」，此階段尚未諮詢當地居民的意見，排除了當地居民的權利 是值得檢討的。

另一方面，土地徵收的部分，其大法官釋字第四百零九號解釋文：「於徵收 計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見」，以及土地徵收條例第 十條第二項規定，「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉 行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」等可以獲得證明。在這段        

44民國八十四年行政院國家科學委員會原選定之新竹科學園區第四期之區域，經查本土地前經政 府慎選為農業優良用地，並於民國七十年代經住民配合政府農業發展政策，犧牲百分之二十用地 完成農地重劃。所以此地為特定農業區。另一方面，因本地區住民依據優質農業地區及住民生計 和環境影響問題加以強烈反對，終使行政院國家科學委員會放棄本土地。

45擬依循「促進產業升級條例」編定開發為「後龍科技園區」，因此本園區依據該條例第 29 條規 定，按開發工業區之計畫目的及性質，扣除新苗發展中心 0.58 公頃，開發面積約 361.42 公頃。

規劃生產事業用地 161.41 公頃、相關產業用地 3.69 公頃、社區用地 32.20 公頃、公共設施用 地 164.12 公頃（綠地 71.08 公頃）等用地，期望發展為一兼具生產、生活、生態平衡之全方位 科技園區（後龍科技園區開發計畫可行性規劃報告，2007）。

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期間內，後龍科技園區計畫執行過程並未積極主動將利害關係人納入規劃體系，

缺乏正當性的資訊公開值得討論和檢討。從受訪者F01、F03、R06地回答中可以 知道當時土地所有權人得知後龍科技園區開發案是在很突然無預警的狀況。

「後龍科技園區在籌備過程，地主徵收範圍和徵收條件都不知道，就接到苗 栗縣政府雙掛號通知書，要地上物查估，這是甚麼世界啊!…我們跟本不知道啊!

這叫做資訊公開嗎?自己偷偷摸摸來，叫我們百姓如何是好啊?」(F01:990413)

「灣寶里農民自己出錢北上抗議，是為了保護自己的財產，但政府卻動員請 無關的人民出席，這是民主社會，政府卻比土匪還要土匪。…，苗栗縣政府96 年把此案送行政院審查，地主到97年底才知道。」(F03:1000116)

「我們知道這件事情是因為開後龍科技園區環境影響說明會議，有委員提出 都沒有當地居民的意見，應該要找當地居民一起討論!那時，我們才知道事情的 嚴重性啊! …那時縣政府用電視跑馬燈通知後龍科技園區開發案的事情真的很 誇張…」(R06:1000116)

圖4-1、後龍鎮23里與灣寶里、後龍科技園區預定區 域關係圖。資料來源：(孫窮理，2010)

圖4-2、後龍科技園區土地使用計畫。資料來源：苗 栗縣後龍科技園區開發計畫可行性規劃報告

因此，97年11月份灣寶居民為捍衛家園自行成立「灣寶自救會」，使得地方 草根性運動的堀起和關心此課題的民眾陸續加入支持灣寶愛鄉行動，其民間社會 陸續進行挑戰縣府所建構出來的理性科技的開發規劃，居民們欲透過集體的行動 來重建人與地方之間的關係，其目的是要改變並創造土地(家園)新的價值意義⁴⁶。        

46  台灣生態學會、台灣綠黨、主婦聯盟消費合作社、台灣農村陣線等非營利或非政府組織、學 者們、立法委員們、媒體團體，以及學生團體等新的集體行動參與加入這個場域。彼者於 2009

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「我會憤怒是因為整件事的不合理，就是會讓你很氣、很氣。」(F17:981213)

「用錢來衡量農民是最不公平的。」(F02:991030)

「政府有在照顧我們的財產嗎，我們那嚨嘸覺？我們大家都很快樂在灣寶，

文化西瓜節也是我們很重要的活動，之前縣府會來支持但今年縣府補助款都沒 了，難道我們就不能快樂種西瓜吃西瓜、種蕃薯吃蕃薯的農村生活嗎?...我們 四、五代打下的基礎，讓我們的下一代能夠繼續安心地在此地安身立命，土地價 值是傳承的意義不是隨隨便便的。」(F02:1000116)

值得注意的是，縣政府在後龍科技園區規劃的體制扮演規劃者的角色⁴⁷，對

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「農地變更為工業區使用的相關

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創造五十億元稅收，提供二萬六千多個就業機會，並說徵地案已獲得八成地主支 持，其他二成地主多是不滿土地收購價格而反對(鍾麗華、彭健禮，2009)。相對 的，受訪者F01、F03、F17都指出後龍科技園區是重大經濟建設案的質疑，自行 查詢行政院回覆本案「後龍科技園區開發計畫」是否為重大經濟建設案，當初係 為了保安林問題，苗栗縣政府依據農委會訂定之「保安林解除審核標準」，函請 行政院同意納入「重大經建計畫」，目的係為了將本開發案涉及保安林解編的部 分，得以送行政院農委會審查，換言之，是為了得以取得送審資格的「入門票」，

行政院並無訂定統一的認定標準或認定程序。受訪者F01提出徵地案已獲得八成 地主支持的辦論為我們自己有調查有超過半數的地主簽名蓋章不同意書，當時還 提心吊膽怕被來陰的，我很小心保護這冊子，這是我們很重要的證據，縣府還對 外宣稱說八成同意的鬼話(F01:991009)。

在98年4月10日環保署召開研商會議，決議未來環評專案小組討論重點有二 項，(一)、農業用地變更衝擊：處理重點包括計畫基地大部分屬「特定農業區」

在98年4月10日環保署召開研商會議，決議未來環評專案小組討論重點有二 項，(一)、農業用地變更衝擊：處理重點包括計畫基地大部分屬「特定農業區」