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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
在台灣社會經濟的環境變遷之下，國家政策的一些施政目標對於城鄉地域轉 移、資金投資的流向，以及社會重組等，影響著政策發展方向。然而，在農業發 展的政策脈絡，其經濟發展型態的改變，且依附在全球經濟結構體系中，當全球 經濟結構轉變時，國內的經濟結構體系亦隨著調整，農業發展也隨之改變。在1995 年以前，我國農地基本上仍受到相當嚴格的保護，農地變更使用不易，惟因整體 環境的改變，使得產業發展對農地需求殷切，尤其1987年以後，房地產市場交易 熱絡，價格大幅成長，使得廠商取得土地成本增加，政府公共建設的成本亦大幅 提升，而財富及所得分配惡化，更影響企業投資意願與經濟發展(林國慶，1998)。
接續，1997年「農地釋出方案1」和2004年「農地釋出原則和作法2」的政策實施，
使得土地開發尋求農地變更而造成農地的消失，這樣的現象更令人擔憂。
另一方面，氣候變遷的衝擊和台灣自然環境的條件限制，以及人為的土地過 度開發，破壞了自然生態原有的調節功能，接踵而來就是各種嚴重環境災害頻頻 上演，應該思考永續與國土利用的意義。然而，台灣一直以經濟掛帥的思維推動 重大政策，工業化經濟發展快速的趨勢，且城鄉發展蔓延迅速，使得土地需求不 斷的擴張，迫使農地及其他邊際土地的釋出以滿足用地需求3。在推動工商業的 開發，土地使用變更成為創造土地價值的最佳手段，這個過程政府往往忽略工業 的負面影響，包括土地破壞，侵奪農田造成農地面積縮小，引發糧食危機疑慮。
值得注意的是，農村賦於農業生產、生活與生態保育等，為具體性永續發展的條 件，當農地消失和釋出的危機和衝擊，正考驗著我們如何看待未來的發展。因此，
永續發展理念如何實質的導入農村社區，亦屬關鍵 的政策議題，以及後現代哲 學觀念地引入內生發展(endogenous development)的策略模式的思維，過去以 追求經濟成長的農村發展方式，被認為過度簡化農村結構的多樣性，因此農村發
1『農地釋出方案』為配合『振興經濟方案』之執行計畫，引進開發許可制之精神，並於行政院 於 1995 年 8 月 3 日核定實施，復於 1997 年 3 月 14 日修正核定實施。
2行政院經建會乃於 2002 年 12 月原則同意農委會意見，將『農地釋出方案』予以廢止，修正農 地釋出『短、中、長期政策』相關內容，於 2004 年 2 月提出『農地釋出原則與作法』，以期在 不影響農業生產環境之原則下，落實土地資源合理分配與利用目標。(楊怡婷，2004：59-61)
31995 年以後國家對於農業用地保護管制逐漸朝向農業用地開放政策，從「農地釋出方案」、「放 寬農地農有，落實農地農用」與從立法院修正通過之「農業發展條例」等重要政策，農地的彈性 開放和自由利用，使得農業發展轉向以「犧牲農業發展工業」為主軸的發展導向。
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展從一九八○年中期開始逐漸從外生發展轉向內生發展4的模型，尚需更深化探 討農村社區發展的意義和價值。
然而，城市治理趨向新自由主義的觀點，其影響為減少規劃對自由市場的干 預，從抑制自由市場，轉向促進市場的發展，也就是說城鄉規劃縮短開發許可的 時程，以正面積極的態度看待市場導向的開發，對於城鄉規劃在土地開發管控走 向彈性開放趨勢，這些改變促使城鄉規劃逐漸轉向符合新自由主義市場導向的機 制5。這個現象挑戰著農村社區的隱藏(無法計算的)價值，同時避免系統性規劃的 操作，產出同質性或片斷化的農村社區，應審思和發掘農村的多元價值，提供農 村未來發展的可能。值得注意的是，在進入規劃和想像之前，尚需瞭解規劃課題 為一門學問及系統化的多元價值，其內涵、方法、基本理念，以及價值途徑有多 次的典範轉移(Taylor,1998)。典範轉移雖係因應潮流，其實一方面亦形塑了潮 流，在這樣的互動過程中，城市規劃在不同社會結構所詮釋會有不同的價值。我 們從臺灣的規劃發展脈絡檢視之下，發現其顯著的特徵是，規劃理念與實際的規 劃成果之間有著巨大的鴻溝，這樣的規劃過程其成效不彰，導致在一般民眾的認 知中，規劃是地皮炒作的代名詞，而專業界內部則有「紙上畫畫、牆上掛掛、不 如長官一句話」此生動的說法。事實上，甚至在規劃官僚的專業能力較高的臺北 市，規劃官僚也自承都市規劃往往並不是專業判斷能自主決定，而是被政治力所 影響(張景森，1991)。伴隨現今臺灣規劃的認知，其價值選擇途徑為何，透過理 解現代規劃思潮的走勢與內容，本研究試圖說明規劃價值的選擇如何影響社會行 動的力量。
尤其在整個世界看到城市趨向同質化的現象，使得原始的社會文化紋理漸漸 地消失或沒落的危機，在此如何重新發展一種全新不同於以往的農村模式，如何 趨向一種良好的生活狀態？另一方面，這樣的過程促使農村其農地的消失和釋出 考驗我們未來的發展，反思我們能想像未來台灣可能會沒有農村嗎?本研究將進 入農村場域進行探索，重新喚醒台灣農村的定位和發展。因此，我們從農村規劃 的課題，檢討過往僵化與標準化的公共服務，以及如何真正納入公民參與的途 徑，有待於我們正視和討論。接續，企圖探求永續社區導入和重構農村發展的新 動力，透過當地居民的參與過程，共同創造社區的多元性對話機會，實踐地方參 與，並且藉此發展地方資源的再利用模式，一起攜手規劃和想像未來農村永續社
4農村的內生發展策略主要包括三向內容：由地方參與和推動、建構地方認同、以及地方資源再 利用等(李承嘉，2005)。
5 1990 年促進產業條例，便利經濟發展，土地開發積極性、1993 年經建會振興經濟方案，確立 供給面土地政策方針、1996 年國土綜合發展計畫，導入發展許可制和彈性規劃開發體制、1997 年新市鎮開發條例及 1998 年都市更新條例，誘入民間資金減少政府財政負擔 (周志龍，1997：
170-179)。
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區新的發展途徑。
近幾年，苗栗縣政府所提出後龍科技園區土地開發案，位於特定農業區的土 地使用分區範圍，灣寶社區位在此範圍之內，當地居民以及大部分私有土地的地 主們均表達了強烈的反對開發案以及抗議。在政府與民眾之間不同價值立場，從 規劃價值角度切入，思考個案屬性和特質，提出本研究動機：首先，是怎樣的規 劃思維形塑出不同的聲音，這些聲音背後的力量又為何？其次，我們面對規劃擁 有權力的運作和制度的設計時，在推動農村永續社區的過程，如何落實農村永續 社區規劃的課題?最後，農村永續社區的規劃想像和發展途徑為何呢?這些為未來 著重研究的範疇和方向。
本研究目的透過研究動機探討現今台灣規劃價值的選擇課題，面對農村的空 洞化、片斷化、同質化考驗，以及台灣的農村何去何從的審思，研究者試圖研提 三個研究目的如下；
一、 本研究企圖從規劃典範的不同思考範疇背後的規劃價值，進行對話 和論辯，透過灣寶社區面臨後龍科技園區土地開發案的過程，縣政 府與民眾之間價值立場的不同，並詮釋不同規劃選擇價值的發展脈 絡，選擇權力規劃分析縣政府與灣寶社區之資訊與權力的關係，提 出現今規劃制度和實際狀況可能面臨瓶頸和課題。
二、 在行動研究的動態過程中，試圖從協作規劃的模式探索慢城治理模 式和公民環境論的價值於「灣寶可以的未來」進行對話，並依據灣 寶社區居民的行動和認知為核心主軸，分析如何建構灣寶社區的未 來發展。
三、 依據研究者的行動研究結果和協作規劃的模式，提出農村永續發展 的可行途徑，俾利處理永續社區發展其規劃的實踐和方向。
第二節 研究範圍與限制
本研究主題所探討地方永續發展的途徑，試圖從鄉村社區這個單元著手，而 在永續社區的推動之際，尚需先行了解場域的歷史背景和歷年社區發展的過程。
本研究的空間範圍選擇於苗栗縣後龍鎮灣寶里的灣寶6社區7，請參閱圖1-1。當地
6灣寶古稱員寶，係位於大埤右側上方，即大坪偏南地勢較平緩地方，可避開東北季風，適合聚 落之條件，應為後來形成大型村莊之主因。
7庄中原本無廟宇，於民國五十七年經地方熱心人士聚原埤仔頭草廟散落各地眾神明建立龍雲 宮，以薛府王爺為主神，供除百三庄以外之灣寶里民奉拜，因此更增強灣寶為里活動中心之地位。
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居民也都移自福建泉州府所屬金門，亦全從事農耕，以洪姓、楊姓、陳姓、黃姓 及吳姓為主，延小山崙成帶狀分佈，或因地理環境因素，後代子孫延繁極為旺盛，
至今僅有少數姓氏移入及黃姓大部分移出外，均為餘四大姓之後裔，甚少變動，
當時庄中以楊姓最為富有，從其現存由楊氏祖先楊水牛先生所建之三座合院古宅 第即可觀其早期興盛狀況(張天寶、蘇琇鳳、吳淑玲，2003)。當地主要作物為稻 米、番薯、花生、西瓜，依據季節輪作方式耕作，且灣寶地區地質屬沙土，含水 量較少，非常適合種植西瓜，外界指稱後龍西瓜，就是灣寶地區所生產，這個農 業區域為特定優質農業區。
圖1-1 研究空間之行政轄區範圍 資料來源：引自苦勞網，2010
灣寶社區歷經了三個重要的轉折事件：(一)一九九五年行政院國家科學委員
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