從空間規劃看水資源管理議題

台灣地形坡陡造成河川短小流急，蓄水能力原本就不佳，加以氣候變遷趨勢 下，洪患、乾旱的強度增加、發生的週期不固定，造成陸地水資源涵養量的不穩定 以及水質改變，而衝擊不僅對於水資源本身破壞更會影響糧食、產業衝擊。水資源 保育議題包含水量、水質影響、地表涵養水源等。

97 年卡玫基颱風再一次暴露台灣環境的脆弱性，再加上全球暖化的威脅，我國 治水策略有必要做適當的調整。過去台灣對水資源的管理偏重於水源開發，例如大 型水庫的興建，或藉由攔河堰、集水道等設施，將水匯集後使用。在水資源節約方 面，政府僅透過政令宣導節約用水，其成效也十分有限。在氣候變遷的影響下，氣 溫逐漸上升，未來恐將無法應付逐年增加的水資源需求。因此，未來水資源政策應 由水源開發轉型為循環保育的發展方向。

一、水資源經營管理課題 1、用水現況

台灣用水最主要的來源就是雨水，平均每年大約可以獲得 2500 公釐的雨量，

換算成水量約為 9 百億立方公尺；經過蒸發、滲入地下及流到海裡後，實際可供運 用的只有 135 億立方公尺的水量。可是目前我們每年需要的水量約為 190 億立方公 尺，地表水不夠的部分就藉抽取地下水來補充，由於供需失衡，水資源不足的問題 乃一年比一年嚴重。

台灣水資源的利用一向以農業(含灌溉、養殖、畜牧)所占比例最大，約七成多，

民生用水(包括家庭、商業、機關、公共)次之，再其次則為工業用水。由於台灣產 業結構已從農業轉型為工商業為主的型態，有待適度調整農業用水比例，並改善用 水效率，將節餘的水量移轉作為保育、民生及工業之用，才能有效解決水資源不足 的問題。

至於地下水每年估計的使用量，已大幅超過自然補注量，其中仍以灌溉用水消 耗最多，占了地下水抽取量的七成多。以區域來說，則以南部及中部透支地下水的 情形最嚴重。地下水資源長期透支下來，已經衍生出地下水位下降、沿海地區地層 下陷、海水入侵、地下水質惡化等許多問題。例如屏東平原因近年來沿海地區超抽 地下水，約自民國七十年起，沿海地區地下水位即降至海平面以下，海水乃沿著含 水層大舉向內陸入侵，如今林園、東港、崎鋒等地區之地下水均已嚴重鹹化，不能 使用，受影響的面積約 100 平方公里（林日揚，2007）。

2、氣候變遷下的水患威脅

近年來降雨特性有更集中與加強趨勢，極端暴雨在空間分布變異特性也有所不

同，更增加防災應變不確定與困難。

因全球氣候變遷所帶來的極端天氣型態（如：暴雨、乾旱），一般認為將會更 為頻繁；另外，對於影響台灣主要的幾個天氣系統如颱風、梅雨、西南氣流等，因 氣候變遷會產生如何的改變，在科學上則尚未有定論。氣候變遷所帶來的衝擊，因 現今科學發展上的限制，只能確認其大致方向「定性」的衝擊(如：溫暖化、海平面 上升)，尚無法做到「定量」、「定點」的衝擊評估，且在台灣特殊的地形、地理環 境下更為困難。

然而，我們知道氣候變遷確實是正在發生中的，已經且也會在將來持續的影響 我們的生活。在台灣，間接與直接的改變如水文現象的變化，將使得我們對降雨強 度、流域逕流量、洪旱災害等更難以掌握。

今（97）年 6 月（2008），西南氣流在高雄帶來了降雨量高達 1200mm 之降水

（過去平均 400mm），過去降雨多半發生在山上，然而今年卻是在平地，這是否與 全球暖化有關？接著 7 月的卡玫基颱風，造成了南部及台中都會區嚴重的淹水，損 失慘重，其預報的降雨強度及所造成的災害地點等，也都超乎許多氣象專家、水利 防災人員的預期，這是不是氣候變遷所帶來的改變呢？目前氣象資料雖尚無有力數 據可以佐證是或否，且也未有正式研究報告，但此異常的極端天氣型態，確實令許 多水利專家不得不懷疑其與全球暖化所造成的氣候變遷之間的關連性（行政院經建 會，2008）。

4、 治水機制與治水觀念轉變

我國行政範圍與河川流域之差異，造成流域性水資源保育利用與管理之困難。

而世界各國面對治水問題，均已將區域規劃、國土復育、產業調整等議題一併納入 考慮。我國目前體制，治水方面在流域上、中、下游分屬不同機構，水利事權分屬 機構眾多、牽涉問題層面廣（國內水利事權分屬機關如下圖）。

圖 4-2 現行水利主管與相關機關與執掌。

（資料來源：行政院經建會，2008）

圖 4-3 現行水利事權圖。

（資料來源：行政院經建會，2008）

因此，現行治水機制多以水利工程為手段，有待還地於水、與災害共存的觀念 的轉化落實，並顧及產業型態以及土地利用的通盤性檢討與規劃，從水循環保育與 用水模式的改變，到發展休閒、水資源多元利用、濕地保育等策略，建立一個與自 然和諧共處的環境為目標，從根本上解決當地水患問題，較之僅處理末端的區域排

水管線的問題更需要投注時間與人力考量。

應從現在注重排水與興建堤防的策略，增加與自然環境能調和的保水策略。台 灣除了面臨水患的威脅之外，也面臨乾旱時水資源不足的困境，因此現行治水方案 的加強排水與興建堤防策略，將颱風帶來的大量雨水快速的排放到河川及大海，不 僅浪費了寶貴的水資源，同時也造成排水系統與河川負荷的增加，面對未來異常降 雨頻率增加，淹水似乎也無法避免 。

二、轉變為結合土地利用與降低水患的分散保水思維

參考荷蘭的治水策略，應是思考如何水資源留下，同時降低排水系統及河川的 負荷。目前台灣已無適當的地點可建造大型山區水庫，因此在山區目前可行的策 略，是請林務局及水土保持局加強山區的水土保持工作，增強森林的水源涵養功 能。此外，可在山區中的適當地點，以生態工法建造數量眾多的小型水塘，平時可 作為生態池及山區作物灌溉之用，在颱風來臨前可將水塘淨空，讓颱風帶來的雨水 能盡量留在山區，避免雨水快速的排放到河川造成平地的淹水。

平地及都市的住宅區、商業區、工業區及學校機關用地，則應推動雨水回收系 統，讓平地及都市的地表徑流能回收成為都市綠美化所需的澆灌用水。政府可從現 有治水方案經費編列雨水回收的補助經費，讓全省數萬個社區開始落實雨水回收，

用積少成多的方式，也可回收數量可觀的水資源，並降低都市排水系統的壓力。

而西部平原及濱海地區，可考慮以國土規劃與土地重劃的方式，將目前低窪的 易淹水地區開闢為中小型滯洪池，可容納颱風時帶來的大量雨水，平時也可作為灌 溉及養殖水資源之用。開挖滯洪池產生的土方，則可用來墊高附近的土地，作為新 社區用地。此一新社區因為可免於水患，地價將會比附近易淹水地區的地價高，因 此經過土地重劃產生的新社區用地，可作為與因建造滯洪池被徵收用地的地主交換 土地之用。此一方案不須要政府事先編列大筆的土地徵收費用，可提高本方案的可 行性（孫志鴻，2008）。

現行的治水方案不僅需花費大量治水經費，且成效有限，同時無法留住寶貴的 水資源，治水新方向應是以分散式保水的方式，利用許多中小型工程，從山區、都 市、到平地及濱海地區以積少成多的保水方式，可彌補現有治水方案過度追求排水 及建造堤防圍堵河水的缺失。