荷蘭天然災害背景與水患治理

荷蘭地勢低平，西側面臨北海，並為歐洲大河的出海處，西部來自北海的風暴 潮，東部主要來自河流的漲水，在歷史上是一個洪澇和風暴潮災害十分嚴重的國 家，而中央政府所擁有的水資源管理權責，早於 1848 年的憲法就被賦予與確認。

另因荷蘭不在板塊活動帶上，加上地勢相對低平，因此，地震、坡地災害並非荷蘭 的主要天然災害威脅，。

由於荷蘭地勢低平，城鎮及農地均遭受水災的威脅，因此，圩田的土地利用形 式在 11 世紀即被採用。圩田透過築堤、利用風車排水的方式，一方面可以抵禦水 患，一方面，排乾低地積水的方式，也可增加農墾用地。十九世紀後，城牆因軍事 的發展，不再具有軍事需要而多被拆除。然而，荷蘭沼澤遍布、黏土與泥炭地質的 限制，使得荷蘭人仍然很難隨心所欲使用空間。此外，改善地基需要極高成本，因 此，荷蘭的地景具有集中的聚落和廣袤的鄉村的空間發展傳統，而「低地」也自然 成為荷蘭的特色之一。

圖 3-4 荷蘭低於海平面及易受水患威脅之地區

（資料來源：http://upload.wikimedia.org/wikipedia/en/d/d3/Netherlandsbelowsea.png ）

一、風暴潮與河洪災害

荷蘭洪澇災害主要來自西部北海的風暴潮，中部與東南部的萊茵河、馬斯河的 漲水。荷蘭位處於北海的東南源，海岸地形主要為淺灘及泥灘，並有濱外沙洲之發 育。北海在南緣因大不列顛島與歐陸的收束成漏斗狀，潮差遠較北緣來得大，在英 國局部地區潮差可達 6.5 公尺，而位於內河的鹿特丹港的平均潮差也達 2 公尺。此 外，北海潮流的方向為逆時針方向，若加上冬季強烈的西風，甚至是溫帶氣旋，將 使得沿海及低地遭受風暴潮的威脅。以 1953 年之北海風暴潮災害為例，其局部地 區的風暴潮高度達平均海平面 5.6 公尺。

另一方面，荷蘭、德國等地冬季為濕季，大量的降雨也會造成萊茵河等河水位 抬升，引發河洪災害。而若遇上風暴潮，將使得水患的災情更為嚴重。

1953 年 2 月 1 日，三角洲地區內河漲水與北海大潮相遭遇，洪水氾濫，圩堤數 百處決口，20 萬公頃農田受淹，1835 人喪生，7.2 萬人被迫離開家園，大量房屋和 其它財產遭受破壞。

二、須得海工程圍海造湖

20 世紀初，須得海（Zuiderzee Works）工程被研議，並於 1918 年通過須得海 法案（Zuiderzee Act），來執行須得海海堤及相關工程，以圍堤填海的方式，屏蔽來 自北海的威脅，增加農牧用地，以及增加水資源的利用。須得海工程於 1927 年海 堤合籠，使得須得海變成艾瑟湖(Ijsselmeer)。然而，此計畫規模龐大，主要的淤田 開發，則延至第二次世界大戰後才完成。

圖 3-5 須得海變成艾瑟湖(Ijsselmeer)

（資料來源：http://en.wikipedia.org/wiki/Image:Zuiderzeeworks.png）

二次世界大戰後，荷蘭積極進行戰後重建。在美援的協助下，荷蘭取得長足的 進展，促成了農業、製造業及服務業的現代化。此時，蘭斯塔德地區（包含荷蘭四 大都市：阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、烏茲列特，以及在這些都市之間的城鎮）為 經濟發展的中心。然而，其都市環境也因為集中發展而有經濟過熱及擁擠的問題。

此時，荷蘭的國家空間發展政策上，有將人口及產業發展疏散到蘭斯塔德周邊一百 公里的企圖。此時，須得海計畫亦持續進行，新的淤田持續被創造。

三、災害歷史

由於荷蘭的地理特性，使得在歷史紀錄中，有多次大水患被紀錄，而決多數的 水患發生在冬季。另一方面，荷蘭人的生活，以及荷蘭的海岸地形及國土也被這些 天然作用力強烈的形塑著。以下為歷史記錄中，荷蘭所發生的主要災害：

y 838/12/26：大部份西北荷蘭被水淹沒，當時仍缺乏良好的堤防保護。依據 Troyes 主教的紀錄，有 2437 人受害。

y 1014 /9/28： Walcheren 堤防損壞，遭受嚴重的災害衝擊。災害後續的影響 持續數年。依 Quedlinburg 在 Saxony 記載，有成千上萬的人死亡。

y 1024/11/2：Blandiniensis 年鑑記錄洪水影響 Flemish 海岸，特別是 Yser 河 口。

y 1134 年：Zwin 被衝出一條貫通 Bruges 與北海的渠道。

y 1163 年：荷蘭於此年經歷了數次嚴重洪水，造成 Maas 地區的堤防潰堤。

洪水的沉積物並造成 Katwijk 的 Oude Rijn 河口阻塞。

y 1170 年：大部份北荷蘭須得海地區被淹沒。淡水湖 Flavo 被衝出一條連接 北海的河道，而變成鹹水的須得海。洪水一直從北海、須得海延續到 Waddenzee。

y 1196 年：聖尼古拉水災。防洪 （ 聖- nicolaasvloed ）。大部份北部的荷蘭 和須得海地區被淹沒。此範圍和 1170 年水患雷同，並更為惡化。大量泥炭 被沖刷，並使 Waddenzee 及 Almere 變成須得海的一部份。

y 1212 年：北荷蘭省遭受了大洪水，約有 6 萬的受害者。

y 1214 年：暴雨洪水影響荷蘭全境，並造成許多泥炭區的侵蝕。

y 1219/1/16：聖 Marcellus 洪水，大部份北荷蘭和須得海地區被淹沒，估計約 3.6 萬人死亡。此為近五十年來之第四個大水患。這四個水患造成荷蘭的兩 個大內海：須得海及 Waddenzee 海。

y 1248 年 11/20、12/28 及 1249/2/4 ：Callantsoog 地區的海岸沙丘決堤，北荷 蘭發生水災。另，Friesland 及 Groningen 亦有水災。

y 1277 年：Reiderland 水災。

y 1280 年：大部份的北荷蘭被淹沒。此災害形成了 Lauwerszee 灣。

y 1282 年：風暴潮衝破了海岸沙洲，並讓鹹水侵入 Waddenzee 海及 IJsselmeer 海。

y 1287/12/14：聖 Lucia 洪水。

y 1362 /1：西大西洋溫帶氣旋侵襲，造成相當大的風暴潮，造成至少 2.5 萬人 死亡。丹麥及英國也有相關災害。

y 1404/11/19：第一次聖 Elizabeth'水災，因風暴潮造成潰堤，侵襲地區主要為 今天之 Zeeland 及 Flanders 地區。

y 1421/11/18：第二次聖 Elizabeth 水災，因風暴潮造成潰堤。

y 1530/11/5：聖 Felix 水災，影響區為 Flanders 及 Zeeland。

y 1570 /11/1：第二次全聖人水災，為風暴潮所引起，影響區為 Egmond、Bergen op Zoom 及 Saeftinghe。

y 1675 年：主要影響北荷蘭地區，包含 Terschelling、Stavoren、Hindeloopen、

Mastenbroek、Schagen、Den Helder、Alkmaar 東邊之北 Holland、阿姆斯特 丹及 Haarlemmermeer 局部或周邊地區。

y 1703/12/7-9：1703 大風暴。嚴重的風暴潮造成許多堤防同時潰堤，尤其是 在夜間時最為嚴重，南 Friesland 因嚴重的潰堤而遭水患。這場風暴造成的 洪水造成數以千計的人死亡。

y 1717/12/24-25：聖誕節水災，因西北風暴所引起，影響地區包含北荷蘭 Groningen 、Zwolle、Dokkum、Haarlem 及阿姆斯特丹等地，造成約 1.4 萬 人溺斃。

y 1820/1/23：堤防潰堤，水淹沒大部分的 Alblasserwaard 地區，並堵塞 Steenenhoek 和 Gorinchem 間的運河。約 1300 km² 的區域遭受災害。

y 1825/2/3-5：Groningen 省、Friesland 省及 Overijssel 省因嚴重的潰堤而遭受 水患。超過 800 人死亡。

y 1836 年：兩個風暴導致 Haarlemmermeer 湖地區水患。11 月的水患延伸到 阿姆斯特丹附近，12 月的聖誕節水患影響了 Leyden 地區。一直到 1840 年 5 月，人們才抽乾 Haarlemmermeer 的積水。

y 1916/1/13-14：須得海周邊因數十個堤防潰堤，發生水災。這同時也促成了 後來的須得海法案及須得海工程。

y 1953/1/31-2/1 晚：1953 北海水災。因冬季風暴下，Zeeland、 Zuid-Holland 及 Noord-Brabant 省的堤防潰堤而造成水災，7 萬人被緊急疏散，但仍造成 1,835 人死亡。水災面積達 1,365 平方公里，佔荷蘭耕地的 9%。估計有超過 3 萬 的牲口溺斃，4.73 萬棟建築受災，1 萬棟建築被破壞，損失達 895 百萬荷蘭 盾。此災害也促成後來三角洲工程（Delta Works）的進行。

在 2000 時，荷蘭 33,784 平方公里的陸域面積中，69%為農業用地，10%為森 林，4%為自然地貌，而都市及公共設施用地則佔 14%。人口密度最高的區域為蘭 斯塔德地區；鹿特丹港為世界主要的海港及煉油基地之一，而鄰近阿姆斯特丹的 Schiphol 機場則為歐洲的主要空運中心之一。經由 20 世紀的發展，使得蘭斯塔德地 區更加成為荷蘭的核心：約有一千萬人口聚集於此，佔總人口約 2/3。然而，此地 區也為萊茵、馬斯等大河的河口三角洲所形成的低地，本來便為水災（包含河水及 海水）高風險地區。另一方面，因為須得海工程所開發的新土地（面積約 1650 平 方公里），亦聚集超過 37 萬的人口；而這些新增的人口，亦暴露於自然災害的風險 之下。

由荷蘭的主要災害歷史來看，其災害類型以水災為主，且絕多數源自冬天風暴 所導致的北海風暴潮所引起。如前所述，荷蘭歷史上有許多冬季的風暴潮及洪水引 起的災害，雖然目前荷蘭已進行須得海工程及三角洲工程等工程，而全國的堤防安 全標準也提昇至海岸地區 1 萬或 4 千洪水頻率年、東部 1250 洪水頻率年的標準，

然而面對以泥沼為主的土地持續沈降（每百年平均約沈降 10cm），及全球氣候變遷 下的海平面上升及降雨頻率改變，更讓荷蘭面對更大、更不確定的災害威脅。

荷蘭政府面對其在全球氣候變遷下所面臨的災害威脅，也積極尋求調適因應對 策。全球氣候暖化、海平面上升以及地面沈降等因素影響，預測到 2050 年，低於 海平面的陸地面積將超過陸地總面積的一半以上。地下水水位的高低，關係到荷蘭

的社會穩定與生態環境安全。荷蘭非常重視地下水與地表水的轉化，特別強調地下 水、地表水一體化和水循環。無論是水資源開發利用還是水害防治，荷蘭政府始終 把地下水、地表水看作統一的整體。自然地理條件固然構成荷蘭人治水的原動力，

但荷蘭政治與法律體制的發展亦與其歷史上治水的努力有相當的互動關係。

荷蘭傳統的治水與土地利用模式如下圖所示：

圖 3-6 荷蘭傳統的治水與土地利用模式。

（資料來源：Cannon, 2001）