治水與空間規劃策略、技術演進與調適

面對溫室效應氣體不斷的排放，氣候異常問題日益嚴重，荷蘭已經開始思索全 方位解決。他們認為，人無法勝天，無法與海爭地，所以一部分低窪地區就必須要 還給大海。因為要還給大海，所以區域內的農業就必須輔導遷移，當地鬱金香就無 法種植，而說服當地民眾接受，並不再提供獎勵等手段，多管齊下，輔導遷村。另 外，因為海平面降低，因此造成土壤與地下水鹽化的問題，而這些鹽化地區就變成 旅遊地區。而地下水會鹽化，地下水無法再使用，所以也開始研究河川表面取水，

並且也開始研究可以耐鹽化的作物，為未來農業找尋出路。

壹、治水與水資源管理策略的進展

由於荷蘭地勢低平，在歷史上，城鎮及農地均遭受水災的威脅。在面對大河的 氾濫及北海的風暴潮，在傳統上，荷蘭是透過築堤的方式來抵禦；而由於環境的限 制，其城鄉發展也相當緊密，在自然的發展過程中，選擇了土壤較為紮實的土地作 為城鎮發展的基地。此外，淤田的土地利用形式在 11 世紀即被採用。淤田乃透過 築堤、利用風車排水的方式，既可抵禦水患，也可藉由排乾低地積水的方式增加農 墾用地。

一、還地於水/河、民主化、國際化的趨勢

整體來說，荷蘭的水災管理具有工程取向的傳統。近年來，隨著治水思潮的演 進，其水災管理也有自然化、民主化、整合化及國際化的趨勢。在自然化方面，其 反思傳統築堤圍堵洪氾的方式，強調靈活發展（smart design）的設計理念。在處理 洪災上，更能夠考量地方的景觀特色以及文化傳統，並借重傳統的知識及自然過程 的方式，來取代過去以工程硬體設施為導向的洪災因應方式。在實質的工程處理 上，也強調不是只有加高堤防來抵禦水災，而是透過還空間於河流/水（room for the river/water）的方式，如透過加深河灘地、抬高阻擋水流的橋樑、加深及疏浚或加寬 河槽、加大堤距、設置疏洪道、滯洪池等方式，來增加排水及水的儲留（下圖）。

二、實際作法

相關案例如目前進行中的馬斯河工程（Masswerken, Mass Work），即透過築堤、

新開疏洪道、開鑿礫石凹地滯洪、創造自然遊憩地（把已不具主要防洪功能的礫石 凹地恢復成為自然的棲地及做遊憩使用），來降低水災的風險。在洪峰時作為疏洪 的渠道，在荷蘭則被稱為 green river，這也是重要的還空間於河流/水的重要內容之 一。在疏洪道的設置過程中，也可能涉及遷村等議題，如擁有約 200 人口的 Helhoek 位於規劃中的萊茵河到 IJssel 的疏洪道上，因而被遷村。

圖 3-13 荷蘭還空間於水之案例與策略示意圖 (資料來源：V&W, 2006)

另一方面，由於荷蘭的堤防保護標準相當高，如重要都市地區可以抵禦 0.01%

的洪水事件，使得荷蘭不具備洪災保險的環境。但在上世紀 90 年代的幾次洪水威 脅及淹水事件後，使得荷蘭開始再度重視預警系統及疏散的發展。

在非實質面向，民主化也是近年來荷蘭水災管理的重要趨勢。在決策上，改變 過去由上而下的治理方式，進而透過公共參與的方式，納入權益關係人的意見。另 外，荷蘭的水管理局(waterschappen, water boards)因為選舉人結構改變的緣故，也從 過去從水出發的單一思考面向，進而被要求考量到多面像的議題，如築堤對環境的

衝擊等。不過，這類民主化的過程，也增加了水災管理的成本，並拉長其處理程序。

如 1980 年至 1995 年間，因為民主化的要求，使得相關的堤防設施改善有限。然而，

在 1995 年的萊茵河洪水後，為了矯正緩慢的行政流程，荷蘭不得不成立新的法案，

來縮短這類公共工程的民主程序。

整合化也是民主化下重要的趨勢，由於 1970 年代至 80 年代的決策組織改造，

使得水災管理須納入權益關係人的意見，並整合不同團體的利益。國際化則是近年 來發展的趨勢，如歐盟對於跨國性議題的合議，以及和德國共同採取的萊茵河洪氾 行動方案，包含如何降低災損、降低洪峰、提昇預警、增加公共意識等，均顯示出 在荷蘭水災管理的國際合作趨勢。

貳、國家層級空間規劃策略

荷蘭在國家層級的水災因應策略，除了透過工程手法，包含上世紀初的須得海 工程，以及進行中的三角洲工程、馬斯河工程等，也試圖以空間規劃配合水利工程 的執行，來降低水災的風險。另一方面，由於相關治水思維的演進，也使得防洪工 程必須考量自然環境及地方文化，尋求協調發展。

由於全球氣候變遷是當前歐盟相當重視的議題，因此，荷蘭的第四次全國通訊 (Fourth Netherlands’ National Communication under the United Nations Framework Conversation on Climate Change)中，揭諸了新的國家水災管理政策。其水災管理政 策有兩大原則：

第一原則是不把水視為發展的限制因素。固然過多的水會造成水災；然而，水 也是農業發展及支持都市、產業發展的重要資源。除此之外，水本身還負有文化、

遊憩、交通等功能。因此，在水災議題的處理上，應該要兼顧到多目標的原則，而 不是處理水患的單一議題。這樣的政策目標，也呼應到前文自然化、民主化、整合 化等趨勢。

第二大原則是與水共處的空間發展原則，亦即還空間於河流/還空間於水。在河 川及海岸地帶，未發展的區域應該考量其環境風險，限制其發展。此可避免新發展 暴露在環境災害中，也可維持既有都市的緊密發展。而部分沿海岸及河岸的已發展 區域，也必須考量水文及水災的風險，必要時需讓出空間給水。而這部分，會涉及 土地徵收及遷村等議題。

在都市發展方面，重要政策包含：1.必須確保都市發展區（紅色區塊）與公園 等開放空間/農牧（藍/綠）區塊的發展協調；2.評估都市發展對地下水及地表水之衝 擊；3.增加都市截水能力；4.確保新發展不造成負面效益；以及 5.透過科學方法，

評估新發展可能造成的影響；若有負面影響，則需透過稅費等機制，補償其他受影 響的地區。

參、都市地區發展策略-以阿姆斯特丹都會地區為例

在阿姆斯特丹 2040 發展策略(Metropoolregio Amsterdam, Ontwikkelingsbeeld Noordvleugel 2040)中，針對全球氣候變遷可能導致的水災及氣候的改變，研提相關 的空間規劃因應策略。

氣候變遷將會誘發阿姆斯特丹地區環境的改變，包含洪峰提高、海平面上升，

造成水災頻率的增加。另一方面，夏天的氣候將會更為乾熱，冬天則較為冷濕。而 這樣的結果，也會造成土壤及地下水鹽化的現象增加。

為因應此一環境威脅，阿姆斯特丹都會區計畫將其空間發展區分為城、鄉地 區，以不同的策略來因應環境變遷可能造成的衝擊：

1.城市地區：其主軸為緊密發展、增加防洪設施防禦標準、削減逕流及強化社 區防災，其策略包含：

z 發展集中於都市化界線，並進行都市更新。

z 都市地區需能抵禦 1 萬頻率年之洪水。此部分為設置結構性堤防及半、非 結構性措施。

z 增加都市截/儲水能力。

z 建立風險/防災意識，並利用相關防水措施來創造都市內具吸引力之環境。

2.鄉村地區：主軸為與水共處及還空間於水，策略包括：

z 經水工評估後，適合的草地可作為水的留置區域，並提供遊憩功能

z 結合水、自然、開放空間、遊憩泥沼草原及小圩田等環境，創造圍繞於水 的小生活空間

z 生產性農作集中於生產力高之區域

z 非高生產力地區，評估後還空間於水

z 保護淡水資源。

肆、還地於水/河的概要圖

圖 3-14-1 還地於河策略的概念圖

(資料來源：Netherlands Environmental Assessment Agency, 2006, P.67。)

圖 3-14-2 2008-2050 執行策略示意圖 (資料來源：Louis C. Stuyt, 2008。)