荷蘭領土總面積 4.2 萬平方公里，其中陸地面積 3.4 萬平方公里，特性屬於濱 海平原地貌，地勢低平。同時荷蘭人口稠密、高度城市化，全國的經濟活動主要集 中在西部的蘭斯塔德（Randstad）地區。為了因應全球氣候變遷，荷蘭於 2005 年即 開始草擬跨部會、因應氣候變遷衝擊的國家政策，並也試圖從空間規劃的角度，來 因應全球氣候變遷所可能造成之衝擊。
由於荷蘭與台灣在高都市化、高密度的空間發展、歷史上發生許多災害等特性 相似，近年來因應氣候變遷進行相當多的政策因應與研究計畫，其就氣候變遷所提 出的城鄉發展因應策略，值得台灣借鏡。因此，本章將就荷蘭的空間發展背景、國 家層級因應全球氣候變遷之行動，以及在空間規劃上所採用之減災調適策略進行回 顧。藉由荷蘭經驗的回顧，將有助於思考台灣空間規劃及管理，在因應氣候變遷上 可採行之策略。
第一節 荷蘭空間發展與災害背景
一、地理環境概述
荷蘭位於歐洲西部，西、北濒臨北海，地處萊茵河(Rhine river)、缪斯河(Meuse river)及斯海爾德河(Scheldt river)三大河流入海口，是一個低地國家，為典型的河口 三角洲。截至 2007 年底總人口約 1636 萬人，國土面積 41,500 km²，人口密度為 485 人/km2，人口成長率 0.1%，壯年人口（20-64 歲）佔總人口約 60%。國土中的水域 面積高達 7700 km²，低於海平面的陸地面積為陸域面積的 26％，即陸地面積的四分 之一低於海平面，荷蘭的土壤組成主要為河流及海濱沉積物，部分地區，特別是西 荷蘭，覆蓋有全新世以來形成的泥沼。境內最高點位於南部與德國、比利時的交界 處，僅海拔 323 公尺、最低點靠近鹿特丹為海平面以下 6.5 公尺，全國平均高度為 11 公尺。
國土西半部與東半部的地形差異很大，西半部為地勢低平平原，藉由水平面的 控制，許多圩田被創造出來，西部特色多圩田、湖泊、運河、渠道，平均高度僅 5 公尺，人口多聚集在西荷蘭；在荷蘭東部，為覆蓋風成沉積物之更新世冰磧山脊；
南部主要為馬斯河之河階地，主要以鬆散的沉積物或風成沉積物為主。
荷蘭海岸線長 1,074 公里，由於地形平坦，低地比例高，加以有萊茵等大河於 荷蘭出海，因此，水災是荷蘭最常見的災害，特別是在西半部，低於海平面的國土，
需要靠海堤保護，以避免因海水或河水所造成的水災。自 13 世紀開始圍海造地，
全國用於圍海造地之堤壩總長度逾 1,800 公里，增加土地面積約 70 萬公頃，目前有 1,600 萬人生活環境低於海平面。1953 年，一次高於平時潮位 4 m 之北海暴潮侵襲 荷蘭，造成超過 1,800 人死亡的鉅大災難。為了加強對洪水的防護，荷蘭政府成立 了三角洲委員會(Delta Commission)，進行了為期約 40 年的大規模防洪建設，為該 國建立了世界上防禦能力最強的防洪系統，並於 1997 年功成身退。近年全球氣候 圖 3-1 上圖為荷蘭國土、交通與都市分
布；左圖顯示出 Randstad 都市區、低於 海平面的地區。
變遷的趨勢日益顯著，荷蘭政府與學界未雨綢繆，經過冗長的討論與研究，決定採 取多項重要措施，持續投入大量資源，以提高國家整體調適能力，減輕可能造成之 衝擊(何興亞，2008)。
二、政治制度與稅收
（一）君主立憲國家
荷蘭為君主立憲及代議會制國家，政體由上而下為女皇、首相、及部長，最高 行政機關是內閣，並以總理為內閣首長統轄各部會；荷蘭議會則由眾議院與參議院 組成，政治學家一般認為荷蘭為協商民主政體的典型樣本。
中央政府有 13 個部會，涉及氣候變遷、災害、安全議題權責的部會主要有住 宅、空間規劃與環境部（Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment，
簡稱 VROM）、內政與皇室關係部（Ministry of the Interior and Kingdom Relations，
簡稱 BZK）、交通、公共建設與水管裡部（Ministry of Transport, Public Works and Water Management）、農業、自然管理與漁業部（Ministry of Agriculture, Nature Management and Fisheries）。
最高立法機關是兩院制的國會，上議院有參議員 75 名，由各省推選，下議院 則有 150 名議員，由人民直接選舉，任期為四年。
（二）中央、省、市三級制 包括 12 個省、443 個一級市。有 關全國性利益之事務屬中央政府之責 任，但許多工作均分權至省、市地方機 關。另，水的管理是國家重要議題，在 政府體系中特別區分出水管局，它的位 階相當於市鎮政府，但是只負責單一的 功能，包括防洪、排水、灌溉、維護水 源、處理廢水、防範水土流失。
圖 3-2 三級制與水管局的位階。
前四大都市：阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、烏特列特位於蘭斯塔德地區(Ranstad urban conurbasion)，該地區面積約為 830 平方公里，占荷蘭國土總面積的 1/4，居住 人口占總人口的 45％，提供了全國 50％的工作機會，1966 年，英國學者彼特·霍爾
（Peter Hall）將蘭斯塔德作為全球性的七大世界城市（World Cities）之一，蘭斯塔 德和綠心（Green Heart）是荷蘭空間發展的特色。
（三）稅收
荷蘭國家總收入每年約為三兆五千億歐元，其中公部門收取的一兆七千億包括 稅收以及相關的社會安全費。課稅收入約為八千五百億歐元，依不同稅基來源分為：
個人收入及相關稅收 25B 企業及其他收入稅收 16B 加值稅及其他相關稅收 38B
小計 79B（93%）
省及市鎮稅收 6B（ 7%）
在空間規劃系統上雖然分層分權至省(provinces)、市(municipalities），但在稅制 上，中央政府每年收取 93％的總稅收，稅制偏向於中央集權。
（四）土地八成以上國有、空間規劃體系與民眾參與規劃
荷蘭的土地所有制度是地方政府直接向農民買土地後，公部門擁有土地所有 權，之後再擬定都市計畫，內容從社區、景觀、生活品質、綠帶、公共空間、社會 階層融合到型式的都市設計作整體考量與計畫，這些計畫在經過地方民眾參與討論 與學者提供專業意見後，進入執行階段，先由公部門先完成公共設施、交通，然後 將地上權交由私部門（建築師、建築公司、房地產公司）作建築計畫、執行，亦即 公部門扮演開發者的主動角色，對於農地地價與計畫後的地價（租賃地價），公部 門有一套計算公式。荷蘭同時從十九世紀末開始實行土地租賃制度(Land Lease System)配合此一特殊的土地使用系統，事實上荷蘭自 1924 年之後，地方政府就沒 有真正賣掉土地的紀錄，至今荷蘭有 80%的土地為國有。以阿姆斯特丹市為例，除 了幾少數在市中心的歷史民房建築的土地私有外，大部分為國有。土地所有權、土 地開發一直以來皆由中央政府單位/公部門統籌全國的規劃業務並主導開發計畫模
式，直至最近幾年權力才逐漸下放給地方政府。
從中央的國土空間規劃到地方政府的都市與住宅計畫執行，經由公開規劃資 訊，建立平台，透過民眾參與慢慢形成共識，然後執行，這樣的強力管制後面有十 分完備的法規支持。若無質量具高的民眾支持，荷蘭的強力土地管理政策也不可能 被支持而執行。