長期以來，以水資源利用為例，人們無約束的開發建設與洪水爭地，縮小了可 宣洩調蓄保水的空間，導致水患災害不斷擴大。尋求人與自然和諧共處，應為國土 與城鄉空間規劃、土地利用、水資源管理的廣泛共識。荷蘭因應氣候變遷與自身地 理條件的限制，將原本該給水的空間還給水，讓河水自然通過、讓雨水保留與循環 使用的水資源利用規劃作法，其經驗轉換到我國，首先是，負責水利工程的部門與 負責土地利用的空間規劃部門，在觀念、制度、法規方面的轉變，考量氣候變遷的 影響，從國家安全及永續發展的長期戰略作調適規劃。
氣候變遷與變異的高度不確定性，雖可能因為我們力行節能減碳而緩和，但是 面對不可避免的極端氣候事件，災害的發生仍無可避免，因此，聯合國氣候變遷會 議（COP13）於去（96）年年底通過所謂「峇里島藍圖」(Bali Roadmap)，確立了「減 緩」（mitigation）與「調適」（adaptation）並重的氣候變遷因應策略，而回顧 IPPC、
World Bank、聯合國、歐洲與荷蘭的研究報告後，「學習與災害共存」是一門永遠的 功課，而思考未來台灣國土空間規劃與都市土地利用策略調整，應秉持此一思維，
採取無悔與彈性的原則，檢討既有的空間規劃手段與工具、調整政策方向。本章歸 納荷蘭的經驗、策略與作為，並從台灣現行國土規劃與城鄉發展空間、天然災害現 況兩面向，提出減災調適策略方向作為結論與建議。
第一節 結論
荷蘭在歷史上是一個洪澇和風暴潮災害十分嚴重的國家。長久以來採取結構性 措施來抵禦水災，有其在水災威脅下的空間規劃與制度設計，而以其國土為世界上 40 個最大的河口三角洲之一，在氣候變遷衝擊下，屬於脆弱度最高的地區，因而公 私部門對相關調適策略的研擬與推動，予以高度重視。
一、荷蘭與我國空間規劃背景比較
荷蘭不在板塊活動帶上，加上地勢相對低平，因此，地震、坡地災害並非荷蘭 的主要天然災害威脅。歷史上有許多冬季的風暴潮及洪水引起的災害，雖然目前荷 蘭已進行須得海工程及三角洲工程等工程，而全國的堤防安全標準也提昇至海岸地 區 1 萬或 4 千洪水頻率年、東部 1250 洪水頻率年的標準。然而，面對以泥沼為主
的土地持續沈降（每百年平均約沈降 10cm），另一方面，因地理條件的限制，可
及調適策略，其中亦包含空間規劃的面向。洪氾區為堤線之範圍，而非自然的洪氾 平原。此外，荷蘭僅較受水災威脅，其思考災害管理上，仍著重於從水的系統來處 理；在空間規劃的減災及調適策略上，荷蘭則偏重於政策方向。
荷蘭的水資源管理與開發利用，乃是將空間規劃、社經影響、環境再造及地景 政策都納入評估，再經政府單位、相關機關與民眾團體溝通，形成復育規劃方案，
例如規劃預算約台幣 800 億元，擬將沿海鬱金香種植區內遷，海邊留作綠地與濕地，
同時搭配水質淨化與再利用。
二、荷蘭經驗對我國空間規劃政策擬定之啟示
本研究以荷蘭因應全球氣候變遷現象所造成衝擊與議題為主軸，探討其規劃經 驗，繼而檢討臺灣國土空間規劃，並由相關部會推動之政策與計畫的蒐集與彙整，
發現目前國土規劃政策在因應全球氣候變遷之不足，再參酌荷蘭之對應作法，進而 研擬我國全球氣候變遷下國土或都市空間規劃制度上、策略上的調適方向。因此，
透過上述內容之執行，提出可供我國參採的思維、策略、制度方面的作法如下：
（一）因應氣候變遷的重要思維
荷蘭規劃與推動前述重要措施之過程中可歸納出重要的核心思維：
1、 新 Delta Commission 的政策建議報告指出，荷蘭以往的防洪工作相當完 備，因而近年沒有嚴重洪災發生。但在全球氣候變遷的衝擊下，風險將 持續升高，若荷蘭人民已淡忘洪災的可怕，予以輕忽，將使荷蘭步入災 難性的境況。
2、 為了形成具體有效的行動，必須提昇政策對調適作為的支持。因而，參 與氣候變遷相關研究、規劃的機構與人員，均致力於與所有利益相關者 (stakeholder)溝通，使民眾與決策者均能充份瞭解重要觀念與知識，進 而產生明確的政策目標，以及適切的推動策略。
3、 在氣候變遷的衝擊下，洪災與水資源管理遭受到的威脅是顯而易見的，
若要有效因應，必須與空間規劃一併處理，使可強化系統性的調適能 力。甚至可藉由此契機，一併改善潛在的社會與經濟問題，提昇國家整 體競爭力。
4、 必須長期投入因應氣候變遷的調適作為，同時，應密切監測環境變化，
對於相關調適策略持續檢討修訂。為使相關工作能夠順利推動，必須有 政策、行政管理、法規與財務之妥適配合。
5、 針對不同環境區域研擬調適策略的過程中，非常重視知識的交流與彙 集，並投入可觀資源建構國內與國際的知識交流平台，此舉可有效的持 續檢視與改善相關工作進展情形，對於氣候變遷衝擊評估與調適作為之 長期推動，將有相當大之助益。
6、 除了透過各部門計畫之因應策略外，另提出 CcSP 計畫以及氣候情境模 擬、減量、調適、整合與資料傳遞等五個主題，以作為空間規劃模擬之指 導原則。
7、 從「與天爭地」的土地利用到「還地於水」的空間規劃與水資源管理思 維
（二）因應氣候變遷的減災調適策略與作法
1、 尊重水資源，將永續的治水、用水觀念，揭諸於具法源的國土規劃政策，
並融入各級空間規劃與土地利用方案中
從中央(如 National Spatial Strategy, 荷文 Nota Ruimte)、省到市的空間 結構計劃、土地利用計劃，長期以來就結合水管理的概念，融入治水、
防洪的觀念，這幾年的中央政策更強調：水不是被看待為限制條件，相 反地，提供多種機能，例如休閒遊憩、永續的運輸網路、都市或城鎮的 歷史地景，水所潛藏的各種利用的可能性正待規劃者、使用者重新發掘。
2、 明確的國土空間規劃法制與目標，預算分派進行資源配置
國土規劃體系分為國家、省、市三層級，從中央層級落實一條鞭的空間 規劃管理制度，其國家空間規劃政策具有法源與法定位階，有專責機 構，透過預算分配，有效發揮資源配置及引導公私部門投資。
3、 確立「還地於水」、「還地於自然」(Room for the river 或 space for water and nature)為空間規劃與決策的最高指導方針
（1） 荷蘭從昔日的「與天爭地」到「還地於水」(Room for river 或 give
room to the river)的政策方向，呈現於中央到地方、各部會的政策 方案中，，在政策推動上，保護水資源與確保國家安全的目標與 原則，凌駕於各部門政策計畫之上。在因應氣候變遷的國家通訊 計畫(Fourth Netherlands’ National Communication under the United Nations Framework Convention on Climate Change)中指出，面對氣 候變遷將引致的河川水位與海平面上升問題，築堤方式已不足 夠，政策作為是「還地於水」、「水管理優先於防水」，因此淹 水潛勢地區於空間規劃上屬環境敏感之天然災害區，除了遷移沿 海地區的鬱金香花田外，考量當地環
境
資源特性，對淹水潛勢區 之土地使用加強經營與管理。（2） 「還地於水」具體調適行動
z 國家重要門戶改建：考量氣候變遷，風向將會改變，所以史 基普國際機場與鹿特丹港口的航道需要再評估是否改建。
z 補貼花農遷徙鬱金香生產區。
z 因用水均來自地下水，面對地下水將鹽化，開始尋找替代水 源；土壤鹽化地區規劃為觀光休閒地區並進行水保、另尋水 源改由地表取水。
z 因應氣候變遷，中央四部會研擬空間規劃的氣候變遷調適
（ARK），地方到中央、利益團體、民眾所需調適，已編列 預算進行分年分期計畫，並側重在民眾風險溝通、教育。
z Green River 計畫
2、 水資源管理、生態保育、減災調適多目標的土地使用與空間規劃策略 生態手段成為荷蘭策略性土地規劃的指導原則，自然地區以廊道串連，
而河川不再只是提供運輸與水源，而是成為遊憩地區與生態系統的一部 份，空間規劃與土地利用在永續、防災的原則之下進行。
4、 結合不同利益團體、民眾的參與
包括透過國土規劃的完整策略，結合地理環境條件與產業發展，維護自 然環境及水文生態，當中結合不同利益團體的公眾參與，形成全民政
策，而予以落實執行。空間規劃與水利工程部門的操作方式與目標都整 合考量各方利益，尋求土地使用與保育減災協調的最佳方案。
5、 採用成本效益分析法，評估各種調適方案推動優先順序，涵蓋空間規劃 調適策略與構想，目前優先推動的調適策略有：
（1） 為因應氣候變遷，將投資台幣 1,110 億，到 2050 年前完成因應全 球氣候變遷之土地利用雨水管理計畫。
（2） 進行國土規劃，還地於海，減少海岸邊土地開發， 設計 bypass，
規劃濕地及洪水平原。
（3） 進行海平面上升之淹水模擬，標示高度危險區域，依海面上升程 度擬定不同因應策略。
圖5-2 荷蘭馬斯河(Mass)岸的漂浮屋。
(資料來源：http://www.waterstudio.nl/)
（4） 建築結構物設計開始考量如何因應海水位上升，如學者提出可以 隨水位調升的綠建築都市，建築師設計兩棲住宅(Amphibious Houses)、漂浮建築（Floating Architecture）等，學生競圖提出漂 浮城市等概念。（如下圖）
圖5-1 漂浮屋案例。
(資料來源：http://www.waterstudio.nl/)
（5） 將防洪、景觀、生態規劃 結合，例如在主要河床旁 邊徵收土地，作為休閒或
運動開放空間，遇有暴雨或洪水，即可作為蓄水空間。
（6） 將河流兩岸的堤防往外移，增加行水面積和蓄洪量，回復河川原
（6） 將河流兩岸的堤防往外移，增加行水面積和蓄洪量，回復河川原