我國大學品質保證與競爭經費分配

與政府對大學經費獎補助有關之議題不僅在歐美國家受到關注，近年 來受先進國家績效責任概念之影響，我國政府亦開始注意到大學經費分配 之效率問題，並企圖以大學績效表現作為分配大學經費之依據。然由於大 學組織的複雜性與功能的多樣化，若事前未經審慎規劃與充分溝通即貿然 將績效評估結果與政府經費分配相連結，定會引起未獲補助學校之質疑與 抗拒。基此，為瞭解我國大學品質保證與政府競爭經費之關連性，本節首 先闡述我國大學發展背景與運作現況；其次說明我國大學品質保證與績效 評估機制；接著探討我國大學經費來源與分配方式；最後則就本節內容進 行歸納整理。

壹、我國大學發展背景與運作現況

我國大學校院數與受教人口數在1990 年代以後呈現快速成長趨勢，

根據教育部統計資料顯示，從1987 年到 2007 年，公私立大學校院由 39 所迅速增為149 所，20 年間呈現 3～4 倍成長；惟其中多為由專科學校升 格改制而成，且公立學校僅占35%（52 所），私立學校則占65%（97 所）。

在學生人數方面，國內大學生及研究生增加速度更快，由1987 年時僅為 208,054 人，至 2007 年已擴充為 1,192,139 人，增加將近 6 倍。此外，就 淨入學率觀之，我國大學18~21 歲人口淨在學率在 1988 年首度超過 15%，

亦即邁入Trow 所謂之「大眾化高等教育」階段，代表接受高等教育在我 國已不再是少數菁英份子獨享之權利。目前（2007 年）我國高等教育淨在 學率為61.41%，粗在學率則高達 85.31%（教育部統計處，2008），可說已 經邁入高等教育普及化階段。

前述大學數量迅速擴張之現象，雖滿足了國人接受高等教育的需求，

且對提昇國民素質確有積極正面之影響；但不可諱言地，大學數量在短期 內擴張過速之情況，亦對大學發展造成相當程度的衝擊，此種衝擊主要展 現在兩方面，其一為大學公共投資之不足，其二則為企業經營理念的引進。

首先，就大學公共投資而言，由於大學教育為高成本教育，大學校院 迅速擴充的結果，直接造成政府沈重的財政負擔，但在大學受教人口急遽 增加，教育經費卻未以同等速度成長之情況下，政府已無力再以雨露均霑

的方式來分配有限資源，自然衍生出經費投資不足之問題。惟因台灣為一 海島型國家，天然資源有限，故高級專業人才實為我國能立足亞洲放眼國 際之最重要資產，故若未能及時解決大學因投資不足導致的品質隱憂，國 家競爭力勢必逐漸流失進而面臨被邊緣化的危機。惟在資源有限的現實環 境下，我國大學欲求卓越發展，除繼續期待政府能提升對高等教育之經費 挹注外，強化現有經費分配機制並提昇資源運用效率亦為另一可行之道。

然就國內大學經費分配機制觀之，過去數十年來政府對公立大學係採 齊頭式的資源分配方式，由於缺乏競爭基礎與評鑑機制，一方面導致高等 教育資源分散，另方面亦讓外界無從得知大學經費之運用成效。基於此，

為改善現有大學資源分配方式，政府開始分階段推動大學教育財政政策，

例如研議經費補助辦法、將競爭機制引進經費分配模式，以及修訂《大學 法》確立評鑑機制之法源依據等。

其次，就大學經營型態觀之，我國政府雖訂有《大學法》作為高等教 育發展之遵循依據，但就公立大學校院而言，由於現行《大學法》條文中 並未規範其法律地位，因此一般多認為公立大學機構屬於政府之公營造 物，並無獨立行使權利之能力，且為教育部所屬機關。又政府既然作為公 立大學的設置者，大學運作所需經費自然應由政府考量國家財力、政策方 向、教育需求，與學校發展計畫等因素，編列預算並經立法院通過後供應 之。就私立大學而言，則為依《私立學校法》登記設立之非營利財團法人，

為一種社會公益事業。由於法源及屬性不同，相較於公立大學，私立學校 本應有較大的自主空間；然而基於私立大學之公共性，其財務運作仍受到 政府的監督與管制。

近年來，肇因於高等教育的大眾化趨勢與各政事部門的資源競爭，我 國教育主管機關也深切體認到，大學發展已出現質量不均的隱憂，故主張 在不影響教學品質與學術水準的前提下，引進企業經營理念來規劃內部財 務資源，並鼓勵大學對外籌措經費，以撙節教育成本、提昇大學經營績效。

所謂企業經營原則與理念之引進，包括：1.充份運用現有設施與資源；2.

重視大學的合理經濟規模；3.將企業理念引進高等教育；4. 可將財源交由 客觀組織統籌支配以提昇效率；5.運用資訊管理技術，提高校務決策能力

（教育部高教司，1994：1）。

除了鼓勵教育經營者修正傳統經營理念外，企業經營理念也逐漸體現 教育部推動之大學政策上。在公立大學方面，過去我國公立大學之經費來 源主要來自於政府編列預算，在財務運用與管理上須依照預算法、會計 法、決算法、審計法，及其他相關法令規定辦理，故學校財務自主性程度 並不高。且各校在統收統支之財務經營與管理制度下，多未具整體經營理 念，亦缺乏充分運用資源的認知。有鑑於此，教育部自1996 年開始分階 段推動校務基金制度，各公立大學校院實施校務基金制度後，由於需承擔 自籌部份經費的責任，故將有助於提升其對內部經營效率之重視。此外，

各校依規定應設立「校務基金管理委員會」以負責基金的開源與節流，為 使基金運用發揮最大經濟效益，必要時得進用專業經理人員管理之。該制 度實施後許多不合時宜的人事與財務法規也隨之陸續修訂與鬆綁，旨在提 升公立大學經營彈性與績效。

另在私立學校方面，整體而言其經營績效雖較公立大學為佳，然由於 部份私校在籌辦過程中未能充分籌足大學設立和發展經費，致創校後學校 建設與教職員工薪資皆須仰賴銀行貸款與學生學雜費來挹注（黃政傑，

2001：215-216）。這種負債經營的理念若未加妥善管理，將可能促使私立 學校財務狀況日趨惡化，在惡性循環下不但侷限私立大學的成長與發展，

更可能導致教育品質低落，嚴重影響學生的受教權益。基於此，為促進私 立學校內部運作之正常化與透明化，教育部除透過《私立學校法》來規範 私立學經營管理範疇外，更要求私立大學需將其財務報表與會計師查核報 告公布於學校網頁上，供大學利害關係人隨時上網查閱，以達財務運作公 開透明之目的。惟蓋浙生（2002：263）亦建議，教育部為杜絕國內私立 大學校院財務運作可能衍生之弊端，依法監督有其必要，但對某些經營績 效良好、財務制度無不良紀錄者，亦應放寬限制，使其擁有較大的財務自 主與經營空間。

貳、我國大學品質保證與績效評估

茲就我國大學績效責任概念之興起、大學評鑑作業之實施與量化績效 指標之發展分述如下。

一、績效責任概念之興起

過去我國因大學與政府之關係未做適當釐清，公私立大學間之分際又 十分模糊，致國內大學發展受到限制。再加上過去公務預算制度下，公立 大學因經費來源主要由政府負擔，致其財務經營上較缺乏成本效益考量；

另私立大學為撙節經費，在師資、設備與空間等辦學條件上均力求節省，

故生師比過高、教師研究空間不足、圖儀設備過於老舊之情況實有所聞，

前述公私立大學辦學現象皆未能符合大學績效責任之檢驗（陳麗珠，

2000：88；Wang, 1997: 88）。

然而1980 年代以後，隨著國內政治經濟與社會發展的多元開放，社 會大眾對於大學教育的參與程度不斷提昇，讓大學機構與外部環境之互動 更為頻繁，無論是公立大學或私立大學，都必須直接面對不同利害關係人 的監督，皆有責任對外公開學校運作的攸關資訊，俾向社會大眾說明其資 源運用成效。再加上近年受教者消費意識的抬頭，遂讓大學經費運用之績 效責任逐漸受到各界重視。

總之，高等教育環境的改變與開放，已讓大學機構處於由傳統封閉型 態轉向現代開放體系的關鍵時期，此時各大學雖面臨激烈的競爭危機，但 同時亦蘊含著一種發展轉機。對大學經營者而言，除需對校務發展進行長 期且整全的規劃、更積極協調外在環境及內部成員需求，以走出自己的特 色外，亦需開始重視大學內部組織與管理制度之檢討，才能提升有限資源 的運用效益。由近年國內公私立大學機構積極推動產學合作與推廣教育、

辦理各種獎助學金措施吸引優秀學生，或提供各類型課程滿足社會大眾多 元需求等作法可知，大學機構為求生存發展必須爭取更多外界支持，故一 定得走出學術的象牙塔，更貼近社會脈動，以回應社會大眾對績效責任之 要求。

二、大學評鑑作業之實施

過去數十年來，我國大學評鑑作業可說是由教育部主導與辦理，並未 設置一個專責單位來負責規劃大學評鑑相關事宜，且在經費與人力不足之 情況下，國內大學評鑑工作常成為斷斷續續進行之非常態性計畫。各次評 鑑作業之推動雖讓教育部對國內大學之辦學成效有較深入之瞭解，但也衍

生不少缺失。例如：評鑑作業缺少通盤規劃、評鑑指標不夠具體明確、評

生不少缺失。例如：評鑑作業缺少通盤規劃、評鑑指標不夠具體明確、評