政府競爭經費之意涵

資料來源：UNESCO (2000: 56)。

本研究之研究對象係以接受政府補助之公私立大學校院為主，若進一 步就政府獎補助款在高等教育經費來源中所占之比重加以分類，由高至低 分為「政府補助單一主導型」、「政府為主民間為輔型」，與「政府民間二 元並重型」三類，分別說明於下。

（一）政府補助單一主導型

此種政府補助單一主導型的最大特色，為高等教育機構所提供的各項 教學與研究計畫多基於政府指示，且各機構最主要的經費來源亦是由政府 部門提供。在此模式下，高等教育機構的財源係以政府公共經費為主體，

其他型式之財源收入相較之下所占的比重很低。採取政府主導型的國家通 常係認為高等教育屬於社會福利的一環，故政府對高等教育的供應與補助 負有主要責任。

以英國為例，英國政府過去可說是高等教育經費的主要提供者，但肇 因於國家財政緊縮所導致的高教經費不足窘境，各高教機構不得不調整過 去依賴政府單一財源的財務結構，轉而謀求其他不同管道的經費支援。此 外，在市場化浪潮的衝擊下，英國政府也逐漸改變其所扮演的角色，不但 積極將教育品質轉化為量化與可測量的績效指標，以作為政府教育決策之 參考，更致力於大學評鑑作業的舉辦，並嘗試透過高等教育機構的研究表 現來分配經費。由此可知，英國大學財源結構過去雖可說是屬於政府補助 單一主導型，但近年來卻已產生轉型的趨勢，就如同 Gareth Williams 所言，

目前英國高等教育系統中的學生已經由學徒轉變成消費者，教師則由師傅 變化為知識的銷售人員。政府亦由高等教育的提供者轉變為購買者，並透 過簽訂契約的方式來確保高等教育機構能夠依照政府所期待的優先順序 來運用公共經費（引自 West, 1996: 127）。

（二）政府為主民間為輔型

就此種類型而言，政府公共經費在高等教育經費來源中雖仍居於主要 地位，但來自於民間的貢獻亦不容忽視。因此對各機構而言，民間經費支 援可說是政府公共經費的補充。

如前所述，英國高等教育系統囿於政府財政緊縮，導致其政府補助類 型已逐漸由政府補助單一主導型轉變為政府為主民間為輔型。由 2001/02

年英國大學校院財源結構觀之，政府撥款（包括 HEFCE 與研究委員會）

占高等教育總經費之比重為 56％，學雜費收入占 23%，捐贈與其他收入則 占 21%（HESA, 2002）。

（三）政府民間二元並重型

在此種模式中，政府經費補助與其他型式的收入比例相當，同為高等 教育機構重要經費來源。然而由於其他形式的經費來源範圍較廣，包括學 雜費、捐贈、利息與投資收入等，因此就對高等教育機構的影響力而言，

政府經費仍具有一定程度的主導力量。以美國為例，美國高等教育一向被 公認為公私立機構蓬勃發展、相互競爭的典範。2000/01 年，美國公立高 教機構來自政府的撥款占 51％，其他則為學雜費等私部門收入。另就私立 學校而言，同年政府撥款則僅占 18％，其主要經費來自於學雜費與機構營 業服務收入（NCES, 2005）。

由上可知，無論是採取政府補助單一主導型、政府為主民間為輔型，

抑或政府民間二元並重型，皆可發現在高等教育發展過程中，政府仍扮演 著經費主要援助者的積極角色。而政府與大學亦在不斷轉變的高等教育環 境中努力尋找與調整自己的定位，並試圖找出最適當的經費補助模式，從 而達成政府監督與大學自主間動態的均衡關係。

二、政府經費分配之主要類型

Jongbloed（2004）認為有關政府對於大學機構之經費分配，主要涉及 兩個問題。其一，為政府係就大學機構之何種活動進行補助？亦即公共經 費係以大學之教學、研究或服務活動作為補助基礎（funding base）；其二 則為政府如何分配經費，亦即政府究竟依據大學的投入資源抑或產出表現 來進行經費分配，此問題與大學的市場化程度有關。根據前述兩個問題，

又可將政府經費補助類型分為四個象限，茲就其內容分別說明如下。

圖 2-2 政府大學經費補助類型 資料來源：Jongbloed（2004）。

（一）預算編列

為典型的預算分配制度，政府根據大學機構呈遞給預算單位的需求

（活動規劃、預算計畫）來分配經費。通常根據前一年的預算項目來分配，

對於與往年不同的項目則會由大學代表與政府單位（如財政部或撥款委員 會）進行協商後決定。過程中會逐項列出政府對大學之經費分配項目，例 如教職員工薪資、學校圖儀設備需求、設備維護成本，以及資本門投資等，

屬於投入導向之分配方式（Jongbloed, 2004）。

（二）績效補助

為提升大學機構產出，近年來有愈來愈多的國家將「績效本位模式」

引進高等教育系統。績效本位模式雖常採用績效指標來加以落實，但卻不 限定於績效指標運用而已，易言之，績效指標只是績效模式展現的方式之 一。相較於傳統的政府經費分配方式，新興的績效本位分配機制具有下列 幾個特色：一、以機構實際而非承諾的績效表現來酬賞大學；二、使用反 映國家政策目標而非機構需求的績效指標；三、對機構的改善情形進行獎 勵而非僅對其維持現狀加以鼓勵（Jongbloed, 2004）。Salmi 與 Hauptman

（2006: 63-64）認為當傳統的經費補助方式以預算協商與公式計算方式來 分配經費時，績效本位模式則將對大學之獎補助金額與其產出或結果進行 連結，因此與傳統分配方式有所分別。

（三）專案獎助

由於大學教育與國家發展的關係太密切，故大學機構常被鼓勵提供能 迎合國家發展需求之教育內容、訓練課程與研究計畫，並須與其他機構競 爭以獲取政府額外的經費獎助。以英國為例，大學機構必須透過競爭來爭 取研究委員會的經費補助；另大學機構與撥款委員會之間亦定有契約，大 學必須保證畢業學生之就業力能夠迎合勞動市場需求；此外，大學研究產 出必須對國家創新能力之提升有所助益。在此情形下，大學機構唯有實現 其承諾，方能獲得政府經費補助（Jongbloed, 2004）。

（四）需求補助

此種產出導向、市場途徑的補助系統可以用教育券（voucher）為代表，

政府由直接補助大學機構，轉變成大學機構必須經由顧客才能獲得政府經 費補助。詳言之，政府先發給學生教育券，再由學生自行選擇所欲就讀之 機構，並透過教育券換取所需的服務（即教育消費），政府再根據教育券 核撥經費。在此種系統中，學生成為大學之顧客，故大學必須以客為尊、

滿足顧客對於教育品質的要求，並提高課程內容對顧客之吸引力，如此一 來才能獲得更多政府經費補助（Jongbloed, 2004）。

貳、政府競爭經費之理論基礎

茲分別就大學政策價值基準之權衡、大學資源分配模式之取向，與資 源分配方式對教育品質之影響三構面，剖析近年來績效導向經費分配機制 在歐美國家大學財政政策中逐漸受到青睞之原因。

一、大學教育政策價值基準之權衡

吾人皆知，任何教育政策不應只被視為是某種崇高理想或教育理念的 自動實踐；抑或政府機關對各界意見的從善如流。事實上，教育政策乃是 不同利益團體和政治菁英權力競爭的產物，其中亦常涉及決策者所抱持的 立場、態度或某種特殊的價值觀。故在推動大學經費分配機制改革的過程 中，決策者所欲達成的教育目標、所持有的政策價值觀點，抑或其對於政 策價值之偏好程度，皆會影響其相關政策之實施。茲就教育政策價值之主 要類型，與決策者對教育政策價值偏好之考量說明如下。

（一）教育政策價值之類型

有關政策價值之分類，Wirt 與 Kirst（1997: 70）將品質、效率、公平 與選擇作為探討教育政策的四個價值基準。Salmi 與 Hauptman（2006:

70-74）則視公平與效率為各國高等教育經費分配機制所欲達成之政策目 標。另就國內教育財政學者的研究觀之，林文達（1986：13）曾以公平、

效率、自由或適應作為教育財政之三項標準；蓋浙生（1999：110-112）臚 列均等、差異、效率、優先及彈性等標準作為教育經費分配之原則；丁志 權（1999：32-35）與陳麗珠（2000：87-89）則認為公平、自由及效率是 政府教育經費分配的主要目標，並以此作為分析高等教育財政政策之理念 基礎。

綜合上述國內外學者的觀點，可知教育公平與經濟效率為決策者訂定 教育政策時所考量的兩個主要基準，不同決策者有其偏好，並反映在所推 動的教育政策實務上。茲將公平與效率的意涵分別說明如下：

1.實踐教育公平

就「公平原則」而言，由於教育經費分配政策亦為一種資源配置政策，

自然涉及分配多寡的問題。不同學者對於教育經費分配原則之見解雖然有 異，然而民主社會中仍將「公平原則」視為是各界普遍認同的基本原則。

教育公平之概念於 1970 年代起在歐美國家受到廣泛重視，惟因公平與品 質雷同，本身即為一個抽象概念，不同學者對公平的詮釋不但受到個人主 觀價值影響，亦受到外在客觀環境衝擊，故迄今仍無明確而統一的定義。

若以正向角度而言，公平原則係指讓具備相同動機、欲望、努力或能力的 學生皆能擁有邁向成功的同等機會；若就反向角度論之，則是指學生的成 就高低不應受到學生無法掌控的外在環境，諸如家庭經濟能力、種族、性 別、地理位置等因素影響（Berne & Stiefel, 1999: 13）。

若以正向角度而言，公平原則係指讓具備相同動機、欲望、努力或能力的 學生皆能擁有邁向成功的同等機會；若就反向角度論之，則是指學生的成 就高低不應受到學生無法掌控的外在環境，諸如家庭經濟能力、種族、性 別、地理位置等因素影響（Berne & Stiefel, 1999: 13）。