美國大學品質保證與競爭經費分配

本節將針對美國大學發展背景與運作現況、美國大學品質保證與績效 評估，及美國大學經費來源與分配方式加以說明，最後並就本節重點進行 歸納整理。

壹、美國大學發展背景與運作現況

美國為一聯邦制國家，其教育行政體制係採聯邦、州和地方三級制。

但由於美國憲法第十條修正案規定：「凡未經憲法授予國家、也不禁止各 州行使之權力，仍由各州或人民保留」。因教育方面的職責並未在憲法中 載明，自然就屬於州政府管轄範疇（王如哲，1999：252；陳麗珠，2000：

i；戴曉霞，2000：121）。

就美國公立大學而言，一般係依據州憲法或州教育法設立，州政府對 公立大學通常只會在教育政策及董事會組成方式等項目上予以規範，故各 大學對其本身的組織章程和管理規則具有一定程度的自主權。州政府雖仍 有改變大學組織章程之權力，但基於對大學自主之尊重，一般多避免干預 校內運作過程。另就私立大學而論，多依州教育法、非營利公司法、營利 公司法、慈善機構專章，以及教育機構特別法等法規設立，且必須取得州 政府之認可（林子儀，1992：21-23）。

就政府在美國大學系統中所扮演之角色觀之，目前聯邦政府之角色主 要有二。第一，聯邦政府是大學研究計畫的主要購買者。亦即聯邦政府先 依國家發展需求與政策方向決定研究主題（如醫療、科技、國防、環保等）

後，再由各公私立大學提出計畫來競爭研究經費；或是由政府針對各公私 立大學可提昇國家利益的教學或研究方案進行補助。第二，聯邦政府是大 學生財務缺口的主要援助者。為保障公民進入公立大學機構之機會均等，

聯邦政府常透過獎學金、助學貸款以及工讀金計畫等方式提供符合資格的 學生經費補助，尤其是對經濟狀況不佳及少數族裔等弱勢族群學生。1990 年代中期，聯邦政府每年大約花費250 億美元投注於大學機構，包括各項 與大學教育成本有關的租稅減免（Hauptman, 1997: 24）。由此可見，聯邦 政府在大學研究經費與學生助學金等方面扮演著舉足輕重的角色。

再者，由於聯邦政府並未設置一個統籌全國教育事務的中央機構，教 育政策多交由各州政府自行規劃與執行。而各州政府基於政策考量或其它 因素，對其轄區內大學機構所採取的態度也不盡相同，造成美國高等教育 形成一種高度分權的多元系統。一般而言，州政府與轄區內公立大學及私 立大學之關係有別，對公立大學而言，州政府屬於決策、規畫、協調，及 財務支援等之角色（黃雯玲，1995：9）。至於私立大學，雖亦由州政府核 准設立，但州政府卻無權控管私立校院，這是19 世紀達特茅斯案件¹判決 結果即已確立之原則。

1960 年代以後，多數州政府鑑於大學組織日益龐大，教育經費支出不 斷提升，故先後成立全州性質的「協調理事會」（Coordination Board）、「治 理董事會」（Governing Board），或「諮詢機構」（Advisory Bodies），負責 向州政府及州議會提出大學經費分配之相關建議，並對州內公立大學之發 展進行規畫與協調，以防止公共資源的浪費。這種全州性的董事會本身即 為州政府與大學間的「緩衝器」（buffer），藉由其居中協調的作用，讓政府 未能直接管理大學，亦讓大學機構受政黨政治影響的程度得以有效規範。

惟值得注意者，前述機構之性質與權責不一，有的僅是州政府的諮詢單 位，有的則握有審查各公立大學預算的實權；若為後者，則該州公立大學 之自主性難免受到影響（陳舜芬，1993：179；黃雯玲，1995：10）。此外，

州政府與大學對此種類似「緩衝器」之各類機構，亦具有不同的角色期待。

就州政府和立法機關而言，認為該類機構為隸屬於州政府的單位，故有責 任監督各大學運用政府經費之績效責任；然而就大學校院而言，卻認為該 等機構身為大學的守護者，應更致力於維護大學的自主權。

與歐美其他國家相較，美國高等教育系統的主要特色為自主和競爭。

根據「卡內基高等教育基金會」所列舉之大學必須自主的理由，其中之一 即為大學必須獨立於政府之外才得以發揮社會上的制衡力量。基此，美國 公私立大學都具有獨立地位，且各校都設有董事會作為執行權力之最高機

1美國獨立之初，由於各地學院均富宗教色彩，未必能符合國家利益，故某些州政府便有意將原 有學院改為州立大學。新罕布夏（New Hampshire）州政府於 1816 年宣佈將該州達特茅斯學院

（Dartmouth College）改為州立大學，此舉導致原有學院的董事不服而訴諸法庭。此案由聯邦 最高法院於1819 年作成最後判決，認定達特茅斯是私立性質，其控制權屬於該校董事會。此一 案件之影響至為深遠，判決結果不但保障了私人產業，讓私立學院的地位更加鞏固，導致私人 興學之意願大增，各地紛紛設立私立校院；更重要者，判決結果確立了私立大學不受政治干預

構。大學校院在內部治理上亦擁有相當大的自主權，如設立自主、教師自 我管理、課程安排自主、招生政策自主、學術研究自由、經費管理自主等，

構成了美國高等教育系統大學自主之基本架構。此外，美國大學教育市場 不只容許競爭，更鼓勵競爭，主要展現在優秀學生的競爭、卓越教師的競 爭、政府經費和社會捐款的競爭等，競爭雖不可避免地為美國大學經營者 帶來壓力，但也成為大學品質提升的助力。

若將美國各大學校院之分校與附屬機構計算在內，2006-07 年時全美 四年制頒發學位之大學校院共計2,629 所，其中公立機構有 643 所，佔全 美大學校院之24%，私立機構為 1,986 所，佔 76%（NCES, 2008: 385）。

由此可知，在美國高等教育系統中，私立大學校院扮演相當重要的角色，

美國許多一流大學學費雖然昂貴但仍有許多海內外學子趨之若鶩。私立大 學校院的存在不但為美國政府撙節部分教育經費、提供學子更多元的機會 選擇，更讓公私立大學機構得以相互競爭，進而促成美國高等教育體系之 健全發展（周祝瑛，2000：146；陳舜芬，1993：170-171，177-178）。

總之，美國高等教育系統為一種以州為基礎並伴隨著些微國家層級中 央集權控制的系統（Chalmers, Lee & Walker, 2008：28）。其高等教育市場 中公私立大學並行不悖的特色，讓美國很早就形成了一個具有企業經營型 態的高等教育系統。Patterson（1997）即指出，美國現代大學與其說是一 種學術社群，毋寧說是一個商業組織。學校董事會（Board of Trustees）就 如同私人企業中的董事會，學校行政單位亦等於私人企業的行政部門，而 教師則為雇員（引自Rochford, 2001: 52）。

貳、美國大學品質保證與績效評估

茲就美國大學績效責任概念之興起、大學認可制度之實施，與大學績 效報告之公布分別說明如下。

一、績效責任概念之興起

Burke與Minassians（2002: 6-7）就美國高等教育發展情形進行研究，

發現1983年《國家在危機之中》（A Nation at Risk）報告書所引起的公立學 校改革運動，其熱潮很快地延燒到高等教育領域，進而引發各界對於大學

校園變革的迴響。愈來愈多人無法接受公立大學機構既然接受政府高額的 經費補助，卻又成為一個無政府組織，且無法讓社會大眾明確理解其運作 過程。因此就美國國內學者的觀點而言，愈來愈多人對大學運作過程產生 懷疑。Massy（1996: 3）即在其研究中指陳，當大學機構之經營者聲稱，

大學校院為了維持品質與增加入學機會的公平性而有需要政府挹注更多 經費時，政治人物與納稅人則以「大學校院為何無法更有效地管理成本」

加以駁斥；社會大眾也質疑為何公立大學不能學習私人產業，藉由改善生 產力來減輕納稅人之稅賦負擔。

基此，到了1980年代後期，美國社會大眾對於績效責任的呼聲愈來愈 高，導致各州政府不得不開始注意大學校院的績效責任問題。州政府一方 面要求接受公共經費補助的大學機構需對學生的學習成效進行評估，並提 供與學校運作有關的資訊給州政府及社會大眾；另方面，州政府也透過不 同的經費補助政策來鼓勵大學追求卓越與改善品質。有些州政府更進而要 求大學機構必須準備其辦學「成績單」（report card），藉此讓社會大眾更加 瞭解大學在教學、研究與服務等任務的之成效，進一步將評估結果作為政 府經費分配的考量因素（戴曉霞，2000：216）。

若就美國大學品質保證機制之框架觀之，可發現主要係由大學認可制 度與公布大學在績效指標上的表現所構成，茲就其內容分別說明如下。

二、大學認可制度之實施

由於高等教育是憲法留給州政府的職責之一，故作為高等教育的供給 者，州政府對於高等教育之責任，包括設立公立大學機構、編列大學經費 預算、保證大學品質水準等。然而在大學自治傳統下，為保障學術自由及 避免政府對大學校院之直接控制，各州多經由相關法案賦予大學機構獨立 的法人地位，各大學可透過董事會運作來處理自身事務。至於大學之品質 保證，則由政府與民間協力進行，前者之作為包括訂定績效指標並要求大 學公佈績效表現報告；後者則成立認可機構主導大學認可制度之執行，真 正反映出品質保證機制「自願非官方」的獨特性質。

Bogue與Hall（2003: 21）指出，美國基於自由民主之歷史傳統，致各 大學機構在任務、組織、課程及品質上皆具有相當大的差異，因此認可制

度在初創時，亦將不同大學機構之多元化特性納入考量，故認可制被視為

度在初創時，亦將不同大學機構之多元化特性納入考量，故認可制被視為