我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：蓋浙生教授王保進教授. 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 研究生：劉秀曦撰. 中華民國九十八年一月八日.

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(7) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究摘要本研究之主要目的有四：一、瞭解美英及我國大學品質保證機制之發展情形；二、分析美英及我國政府經費分配機制之運作現況；三、探討美英及我國大學品質保證與政府競爭經費之關連性；四、根據文獻探討與實證分析之結果提出結論與建議，以作為我國教育主管機關規劃相關政策之參考。為達成以上研究目的，本研究兼採文獻探討與實證分析，首先就文獻探討而言，又可分為理論基礎與實務探討兩部分。在理論基礎方面，除釐清大學績效責任之品質觀外，並探討政府競爭經費之基本意涵。在實務探討方面，則分別就美國、英國與我國大學品質保證與政府競爭經費之發展與運作現況進行闡述，藉此瞭解我國政府目前競爭經費分配模式所面臨之主要問題。其次就實證分析而言，共分為三階段，第一階段為我國大學績效指標之建構，係根據文獻探討結果，初擬「我國大學績效指標項目調查問卷」作為德懷術實施之調查工具。第二階段為大學經營績效之分析，係以前述指標系統為基礎，並擇取適當投入與產出項目後，透過資料包絡分析法來瞭解各項獎助計畫中申請學校之經營績效。第三階段為大學經營績效與政府競爭經費關連性之探討，係運用 Spearman 相關係數分析，探討各大學經營績效相對效率值與政府競爭經費之關連性。最後，綜合文獻探討與實證分析之結果，獲得以下結論：一、大學品質保證與競爭經費編列皆為各國政府重要政策工具；二、各國依大學品質評估結果擇優獎助為效率原則之體現；三、各國大學品質保證與競爭經費之連結均採多元途徑；四、各國大學品質保證與競爭經費之連結宜為間接彈性；五、各國依大學品質評估結果來擇優獎助仍占較低比重。關鍵字：大學品質保證、競爭經費、大學績效指標. i.

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(9) A study on the relationship between higher education quality assurance and competitive funding in Taiwan Abstract This study has four purposes: 1. to inquire into the development of higher education quality assurance in Taiwan. 2. to analyze the distribution of competitive funding in Taiwan. 3. to clarify the relationship between higher education quality assurance and competitive funding in Taiwan. And 4. based on the results, to make recommendation to the policy-makers in making university subsidizing policy in the future. In order to achieve the above-stated purposes, this study adopted the methods of literature analysis and practical analysis. First, through documentary analysis, the study elucidates the primary concepts of quality assurance and competitive funding and their practice. Second, according to the results drawn from the literature, the researcher developed “Questionnaire on performance indicators for universities in Taiwan” as the tool to collect the opinions of experts. To ensure the data accuracy, the items of input and output are carefully assessed and selected. The models of evaluation are then determined by using empirical DEA analysis. Based on the collected data, the study then proceeds with efficiency analysis and reference set analysis. Finally, the following results were reached: 1. Both the quality assurance and funding allocation are the important policy instruments of government. 2. Performance-based funding is a realization of efficiency doctrine. H. H. 3. Performance-based funding is still lower percentage in Educational Budget. 4. The Linkage Between quality assurance and funding allocation is diverse. 5. The Linkage Between quality assurance and funding allocation should be indirect and flexible. Key words: higher education quality assurance, competitive funding, university performance indicators iii.

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(11) 謝誌隨著論文的付梓，終將完成這個階段的任務，回首這段困知勉行的來時路，歲月與辛勞雖將隨著論文的完成而遠去，然而心中的無盡感恩，卻不敢稍忘。這本論文得以完成，首先要感謝指導教授－蓋浙生教授與王保進教授。從十年前有幸追隨蓋老師的第一天開始，就深深體會到老師對學生的包容與關懷，老師風趣的言談中，總是蘊含著豐富的人生閱歷與精闢的見解，讓學生受益良多；王老師則在繁忙的公務之餘，適時給予學生提點，總是能令學生茅塞頓開。這些年來，因工作因素致論文進度一直斷斷續續，所幸兩位老師能體諒學生的駑鈍與壓力，不吝給予學生鼓勵及支持，儘管蹉跎不少光陰，總算成就一篇拙著。蓋老師與保進老師無論在學術專業與待人處事方面都是學生學習的最佳典範，對於恩師們的照顧與提攜，謹獻上內心最誠摯的謝意。其次，感謝口試委員張鈿富教授、楊瑩教授、王如哲教授、吳政達教授與許添明教授，在計畫發表及論文口試階段的悉心指導，這些寶貴的意見，無疑是我修改論文時的最佳指引。在此特別要感謝楊瑩老師，不但在工作上指點我許多，更在學生因故需臨時更換口委時，毫不猶豫地答應相助。同時，亦感謝論文進行中，撥冗擔任德懷術專家小組成員的諸位教育先進們，有了您們的指導與協助，使得本論文更兼理論與實證價值。再次，對從碩班至博班同窗十年的老戰友心怡、雪綺和文彥，以及系辦助教億松在此亦一併致謝。在這段似乎永遠沒有盡頭的旅程中，我們相互扶持、彼此勉勵，領域雖不同、心意卻相通，最後終能同時抵達彼岸，同享論文完成的喜悅，未來所走的路雖不盡相同，但我相信這珍貴的緣分必能不斷延續。在淡江服務即將屆滿三年，在這段如陀螺般周旋於論文與工作的日子裡，感謝學教中心主任徐新逸教授的關心叮嚀，以及哲慧不時的激勵，在此也預祝她今年能順利畢業。當然也要謝謝雅寧、孟蓁、怡真等諸位小同仁，沒有你們的全力支援與協助，在最後衝刺階段我絕對沒辦法這 v.

(12) 樣順利完成論文。還有最可愛的偉誠和德嘉，先後陪伴我在辦公室裡挑燈夜戰，讓淡水原本寂涼的夜晚也倍增暖意。此外，更要感謝我摯愛的雙親和姊姊晴曦，多年來總是縱容我的任性和獨斷獨行，讓我做自己想做的事，不曾帶給我任何壓力。在因加班和趕論文而需寄宿淡水的一千多個日子裡，對我的關懷與呵護亦未曾稍減，今日我若在學業或工作上有一點小小成就，皆要感謝親愛家人在背後的默默支持。博士論文的完成，雖代表著求學階段的結束，但也是另一個求知階段的開始。在此，我期許自己在未來的人生旅途上能有更多的斬獲，並再次由衷感謝這段旅程中所有與我相伴的人。最後，祝福所有尋夢者都能心想事成！. 秀曦謹誌 2009 年 1 月. vi.

(13) 目. 次. 第一章緒論………………………………………………………… 1 第一節研究背景與動機……………………………………………… 1 第二節研究目的與待答問題………………………………………… 4 第三節研究方法與論文架構………………………………………… 5 第四節研究範圍與重要名詞釋義…………………………………… 8. 第二章理論基礎…………………………………………………… 11 第一節大學品質保證之意涵……………………………………… 12 第二節政府競爭經費之意涵……………………………………… 35. 第三章實務探討…………………………………………………… 57 第一節美國大學品質保證與競爭經費分配……………………… 58 第二節英國大學品質保證與競爭經費分配……………………… 85 第三節我國大學品質保證與競爭經費分配……………………… 111 第四節綜合討論…………………………………………………… 145. 第四章研究設計與實施…………………………………………… 153 第一節研究設計與流程…………………………………………… 153 第二節績效指標之建構與操作型定義…………………………… 155 第三節經營績效之評估與研究對象……………………………… 166 第四節資料分析方法……………………………………………… 171. 第五章研究結果與討論…………………………………………… 177 第一節我國大學績效指標之建構………………………………… 177 第二節我國大學經營績效之評估………………………………… 193 第三節我國大學經營績效與政府競爭經費關連性之分析……… 213 第四節綜合討論…………………………………………………… 221. 第六章結論與建議………………………………………………… 225 第一節研究發現…………………………………………………… 225 第二節結論………………………………………………………… 230 第三節建議………………………………………………………… 235. 參考書目……………………………………………………………… 239 vii.

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(15) 表. 次. 表 2-1. 高等教育系統中不同參與者對績效指標之興趣…………… 27. 表 2-2. 資源分配方式對大學教育品質之影響……………………… 47. 表 2-3. 各國大學教學與研究經費分配運用公式之情形…………… 51. 表 2-4. 各國大學教學與研究經費計算公式之績效導向…………… 51. 表 3-1. 美國維吉尼亞州大學績效指標……………………………… 66. 表 3-2. 美國州層級常用之大學績效指標…………………………… 67. 表 3-3. 美國 2000 年各州大學評鑑報告書之大學績效指標………… 69. 表 3-4. 美國 1980 年以後 4 年制公立大學校院經費來源…………… 71. 表 3-5. 美國 1980 年以後 4 年制私立大學校院經費來源…………… 71. 表 3-6. 績效補助與績效預算法優缺點比較……………………… 74. 表 3-7. 美國各州績效補助計畫常用指標………………………… 74. 表 3-8. 美國實施績效計畫之州別—2003 年………………………… 75. 表 3-9. 美國田納西州大學經費補助公式構成要素……………… 78. 表 3-10. 美國田納西州 2000~2004 教學活動績效指標…………… 79. 表 3-11. 美國南卡羅來納州大學績效補助計畫之績效指標……… 82. 表 3-12. 美國南卡羅來納州大學績效評估結果…………………… 83. 表 3-13. 英國 2008 年研究評鑑作業品質水準的定義……………… 93. 表 3-14. 英國 1995 年大學管理統計與績效指標…………………… 96. 表 3-15. 英國 2003 年 HEFCE 公布的大學績效指標……………… 99. 表 3-16. 英國 2005 年大學經費來源之類別………………………… 102. 表 3-17. 英國 1995-2006 年大學機構之經費來源…………………… 103. 表 3-18. 英國不同學科全時生之成本權重與每生單位成本………… 105. 表 3-19. 英國 2007-08 年研究品質經費補助之組成要素…………… 107. 表 3-20. 英國 HEFCE 計算研究經費時不同學門之成本權重………… 108. 表 3-21. 英國 HEFCE 計算研究經費時數量因素之加權數…………… 109. 表 3-22. 英國 2001 年 RAE 評鑑等級說明與不同等級之加權數…… 109 ix.

(16) 表 3-23. 我國教育部對系所評鑑結果之處理方式…………………… 119. 表 3-24. 我國 2006 年至 2008 年大學系所評鑑結果……………… 120. 表 3-25. 我國大學教育指標系統……………………………………… 123. 表 3-26. 我國國家層級大學教育指標系統…………………………… 124. 表 3-27. 我國公立大學各年度預算財務結構……………………… 127. 表 3-28. 我國私立大學校院財務結構……………………………… 129. 表 3-29. 教育部 2005-07 年私校獎補助作業補助項目及指標………… 131. 表 3-30. 教育部 2008 年私校獎補助作業補助項目及指標…………… 132. 表 3-31. 教育部私校獎補助計畫補助與獎助比例歷年調整情形…… 134. 表 3-32. 教育部 2008 年度私校院獎補助作業指標項目及權重……… 135. 表 3-33. 教育部 2008 及 2007 年度私校獎補助指標項目及權重比較… 136. 表 3-34. 2008 年度獎補助指標展開後權重之排序…………………… 137. 表 3-35. 發展國際一流大學與頂尖研究中心計畫審議重點………… 138. 表 3-36. 發展國際一流大學計畫第一梯次審查指標………………… 139. 表 3-37. 發展國際一流大學計畫第二梯次審查指標………………… 140. 表 3-38. 2005 及 2007 年發展國際一流大學計畫申請與核定校數…… 141. 表 3-39. 教育部獎勵大學教學卓越計畫審核指標………………… 142. 表 3-40. 2005～2008 年獎勵大學教學卓越計畫申請與核定校數…… 143. 表 4-1. 中美英三國大學績效指標之歸納整理…………………… 159. 表 4-2. 我國大學績效指標之項目及操作型定義………………… 164. 表 4-3. 教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫之研究對象……… 169. 表 4-4. 教育部發展國際一流大學計畫之研究對象………………… 169. 表 4-5. 教育部獎勵大學教學卓越計畫之研究對象………………… 171. 表 5-1. 兩回合德懷術調查問卷回收情形…………………………… 178. 表 5-2. 第一回合教育資源構面諮詢委員填答結果一覽表………… 179. 表 5-3. 第一回合教師素質構面諮詢委員填答結果一覽表………… 179. x.

(17) 表 5-4. 第一回合行政支援構面諮詢委員填答結果一覽表………… 180. 表 5-5. 第一回合教學成果構面諮詢委員填答結果一覽表………… 181. 表 5-6. 第一回合學術研究構面諮詢委員填答結果一覽表………… 182. 表 5-7. 第一回合社會服務構面諮詢委員填答結果一覽表………… 183. 表 5-8. 第一回合德懷術問卷調查結果……………………………… 184. 表 5-9. 第二回合教育資源構面諮詢委員填答結果一覽表………… 185. 表 5-10. 第二回合教師素質構面諮詢委員填答結果一覽表………… 186. 表 5-11. 第二回合行政支援構面諮詢委員填答結果一覽表………… 186. 表 5-12. 第二回合教學成果構面諮詢委員填答結果一覽表………… 187. 表 5-13. 第二回合學術研究構面諮詢委員填答結果一覽表………… 187. 表 5-14. 第二回合社會服務構面諮詢委員填答結果一覽表………… 188. 表 5-15. 教育資源構面各指標項目適合度檢定……………………… 189. 表 5-16. 教師素質構面各指標項目適合度檢定……………………… 189. 表 5-17. 行政支援構面各指標項目適合度檢定……………………… 190. 表 5-18. 教學成果構面各指標項目適合度檢定……………………… 190. 表 5-19. 學術研究構面各指標項目適合度檢定……………………… 190. 表 5-20. 社會服務構面各指標項目適合度檢定……………………… 191. 表 5-21. 第二回合德懷術問卷調查結果……………………………… 192. 表 5-22. 私校獎補助計畫 2004 學年度投入產出項目相關係數表…… 194. 表 5-23. 私校獎補助計畫 2005 學年度投入產出項目相關係數表…… 195. 表 5-24. 私校獎補助計畫投入與產出項目敘述統計量…………… 195. 表 5-25. 私校獎補助計畫各私立大學相對效率值—2004 學年度…… 198. 表 5-26. 私校獎補助計畫各私立大學相對效率值—2005 學年度…… 199. 表 5-27. 獎勵私立大學校院校務發展計畫效率分類表……………… 200. 表 5-28. 5 年 500 億計畫 2004 學年度投入產出項目相關係數表…… 201. 表 5-29. 5 年 500 億計畫 2005 學年度投入產出項目相關係數表…… 202. xi.

(18) 表 5-30. 5 年 500 億計畫投入與產出項目敘述統計量………………… 202. 表 5-31. 5 年 500 億計畫各私立大學相對效率值—2005 學年度……… 204. 表 5-32. 5 年 500 億計畫各私立大學相對效率值—2006 學年度……… 205. 表 5-33. 教育部 5 年 500 億計畫效率分類表…………………………… 206. 表 5-34. 教學卓越計畫 2004 學年度投入產出項目相關係數表……… 207. 表 5-35. 教學卓越計畫 2005 學年度投入產出項目相關係數表……… 207. 表 5-36. 教學卓越計畫投入與產出項目敘述統計量……………… 208. 表 5-37. 教學卓越計畫各私立大學相對效率值—2005 學年度……… 210. 表 5-38. 教學卓越計畫各私立大學相對效率值—2006 學年度……… 211. 表 5-39. 教育部獎勵大學教學卓越計畫效率分類表………………… 212. 表 5-40. 2006-2007 年度我國私立大學整體發展獎補助經費額度…… 214. 表 5-41. 私校獎補助計畫經營績效與經費額度之相關性—2006 年… 215. 表 5-42. 私校獎補助計畫經營績效與經費額度之相關性—2007 年… 215. 表 5-43. 發展國際一流大學與頂尖研究中心計畫獲補助學校……… 216. 表 5-44. 5 年 500 億計畫經營績效與經費額度之相關性—2005 年…… 217. 表 5-45. 5 年 500 億計畫經營績效與經費額度之相關性—2007 年…… 217. 表 5-46. 2006-07 年獎勵大學教學卓越計畫核定名單及經費一覽表… 219. 表 5-47. 教學卓越計畫經營績效與經費額度之相關性—2006 年…… 220. 表 5-48. 教學卓越計畫經營績效與經費額度之相關性—2006 年…… 220. 表 5-49. 我國大學績效指標與操作型定義…………………………… 222. xii.

(19) 圖. 次. 圖 1-1. 論文架構圖…………………………………………………… 7. 圖 2-1. 高等教育系統之經費來源…………………………………… 35. 圖 2-2. 政府大學經費補助類型……………………………………… 38. 圖 3-1. 2004 年美國南卡羅來納州績效補助計畫經費分配程序…… 82. 圖 3-2. 英格蘭地區 2005-06 年大學機構經費來源………………… 102. 圖 3-3. 英國 2007 年 HEFCE 補助主要內容………………………… 104. 圖 3-4. 大學品質保證與政府競爭經費關連性……………………… 152. 圖 4-1. 研究設計與實施流程圖……………………………………… 154. 圖 6-1. 我國大學績效指標架構圖…………………………………… 228. xiii.

(20) xiv.

(21) 第一章緒論. 第一章緒論本章旨在說明本研究之基本概念，包括：一、研究背景與動機；二、研究目的與待答問題；三、研究方法與論文架構，以及四、研究範圍與重要名詞釋義。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景半世紀以來，高等教育擴張已成為世界主要國家之共同趨勢，許多先進國家之高等教育發展階段，早由 M. Trow（1973）之「菁英型」階段，邁入「大眾型」，甚至「普及型」階段。然因高等教育為高成本的教育，其規模之擴大不但讓資源分配成為朝野各界關注之焦點所在，更讓大學品質由隱性之大學內部問題逐漸演變成顯性之公共政策議題，尤其當各國政府囿於財政壓力，致大學預算並未伴隨著數量的擴充而呈等比例成長時，大學品質是否會因為資源稀釋而降低之問題開始受到關注。此時政府作為高等教育的監督者，自然需要審慎規劃與大學財政（或經費分配）以及大學績效（或品質保證）有關之政策。基此，為強化大學校院之國際競爭力，各國政府除了透過大學品質保證機制之建構來維持與提升大學品質外，亦進一步思考以品質評估結果作為競爭經費分配基礎之可行性，並亟欲藉由二種政策工具之連結發揮更大之加乘效果。就美英兩先進國家之情形觀之，大學品質保證與競爭經費分配，早被視為是政府重要的政策工具，將二者加以連結之作法亦行之有年。例如美國各大學認可結果，已作為各大學能獲得聯邦與州政府補助之基本門檻（Eaton, 2006: 5），其受到各州政府普遍採用之績效本位經費分配模式，亦根據學校在州政府預先設定指標之績效表現來決定（Burke & Minassians, 2001: 1-2）。另英國各大學所能獲得之研究經費多寡，與其研究評鑑結果之等級有很大關係，亦即採取擇優補助之方式來分配研究經費，以 2007 年英格蘭大學撥款委員會對大學之經費補助為例，其研究經費中有 64%係根據受評大學之研究品質良窳來決定（HEFCE, 2007: 19）。. 1.

(22) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 台灣發展一向與世界同步，故國內大學數量在 1980 年代晚期亦開始出現快速成長趨勢，並展現在兩方面。其一，高等教育淨在學率在 1988 年首度超過 15%（教育部統計處，2008），亦即邁入Trow（1973）所謂之「大眾化」高等教育階段，代表在台灣接受高等教育不再是少數菁英獨享權利。其二，1990 年代以後，政府對大學設校採取開放政策，遂讓大學校院數目呈現顯著成長。然而隨著大學校院的迅速擴充與大學錄取率的大幅 T. T. 上升，讓有限資源出現稀釋情形，再加上近年來國內少子化趨勢之影響層 T. 面已逐漸擴及大學教育階段，更導致各大學間對於財源與生源的競爭日趨 T. 白熱化。更有甚者，在供過於求的情況下，國內許多經營不善的大學將可 T. 能提早出現退場問題（中央社，2008）。有鑑於此，為因應整體環境變遷所帶來的挑戰，近年來我國政府對於 T. T. 品質保證與經費分配兩項政策工具亦賦與同樣關注，並將二者之結合視為是拯救大學品質滑落與彌平政府財政缺口之重要方法。此外，受到歐美國家影響，國內各界也開始要求大學需負起應有的績效責任，且對教育主管機關而言，大學評鑑無疑是一種重要且被認為是較有效之績效證明工具，尤其當社會大眾愈關心教育品質與績效責任時，政府愈熱衷於透過評鑑活動來證明其政策成效或檢視辦學績效，並藉由公布評鑑報告、區分等級、擇優獎助等競爭機制作為對大學執行獎懲之工具。如此一來，不但讓大學評鑑的重要性隨之提升，也促使評鑑指標與評鑑方式成為足以主導大學教育內容與發展方向之關鍵要素。由上可知，隨著全球高度競爭時代的來臨，為提升本國競爭力、培育高素質人才，各國政府莫不以強化大學品質、追求學術卓越與提升運作績效作為其高等教育系統發展重點項目。再加上大學為高成本教育，其經費預算占國家整體教育預算之比例不容小覷，故政府與民間自然希望能深入瞭解各大學公共經費之運用成效，藉此要求大學負起應有之績效責任。凡此種種，皆讓大學品質保證與政府經費分配機制在近年來成為各國矚目之重要議題。. 2.

(23) 第一章緒論. 貳、研究動機基於前述背景，本研究之動機如下所述：首先，就大學教育發展現況觀之，近年來歐美先進國家皆致力於建構一套大學品質保證系統，藉此評估大學教育品質與運作績效。此外，目前我國大學評鑑制度兼採美英二國優勢，除學習英國經驗設立一個半官方專責的評鑑機構外，另參考美國大學認可制精神進行大學系所評鑑。基此，本研究在歐美先進國家中亦擇取美英兩國相關經驗與作法加以分析，如此一來，也有助於與國內現行大學評鑑系統之運作情形相互對照，此即為研究動機之一。其次，由於國內大學相關政策缺乏長期且通盤的規劃，讓各大學為爭取研究經費而競相以成為「研究為主的綜合型大學」為發展目標，如此不但導致各校缺乏自我特色與競爭優勢，更造成資源配置之重覆與浪費（楊朝祥，2001）。為解決國內大學此等特色不明與區隔不清之問題，實有必要參酌先進國家經驗並考量我國國情後，發展一套適用於我國大學之績效指標，並定期公布大學在指標上的表現情形。一方面能讓各校能更加瞭解其優勢與劣勢，進而掌握自我定位與發展方向，另方面亦可讓政府與社會大眾透過公開資訊更加瞭解大學運作成效，達成對大學績效責任之要求。准此，探討美英等先進國家大學績效指標之建構情形，以作為建構我國大學績效指標之參考，此即為本研究動機之二。第三，就教育資源之配置效率而言，為提升有限資源的運用效率，教育部開始引進競爭性獎勵機制，讓大學透過競爭來爭取更多經費。惟目前教育部分配給大學的競爭經費雖採取特別預算方式編列，避免排擠大學基本運作需求；但由於部分計畫審查過程不夠公開透明，且對大學獎勵經費仍未建立一個合理且有效的分配基礎，故亦引起未獲獎助學校對分配過程與結果之質疑（林郡妙，2006）。基於此，探討美英先進國家政府競爭經費之分配方式，以作為提昇我國教育資源分配效率及合理性之參考，此即為本研究動機之三。第四，就全球趨勢之比較觀點而言，受到高等教育市場化影響，歐美先進國家政府為了回應社會大眾對於大學品質保證與績效責任之要求，近 3.

(24) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 年來其大學獎補助政策，開始出現一種以大學品質評估結果作為經費分配基礎的趨勢（Bougue & Hall, 2003: 197）。另就我國觀之，根據我國 2007 年 1 月 3 日修正後之《大學法》，其中第 5 條亦規定「大學應定期進行評鑑，並將評鑑結果作為政府經費補助之參考。」由此可知，未來我國大學評鑑結果與政府競爭經費產生連結已成為必然趨勢。惟國內學者對大學品質保證制度之研究內容，仍偏向於各國高等教育制度、評鑑專責單位、評鑑程序之介紹與比較，有關評估結果之運用，特別是品質評估結果與政府經費分配關連性之研究仍然付之闕如。基於此，本研究亟欲藉由對美英等國大學評鑑結果與政府競爭經費連結之情況進行研究，藉此做為我國大學品質評估結果相關政策之參考，此即為本研究動機之四。. 第二節研究目的與待答問題壹、研究目的根據前述動機，本研究具體目的如下：一、瞭解美英及我國大學品質保證機制之發展情形；二、分析美英及我國政府經費分配機制之運作現況；三、探討美英及我國大學品質保證與政府競爭經費之關連性；四、根據文獻探討與實證分析之結果提出結論與建議，以作為我國教育主管機關規劃相關政策之參考。. 貳、待答問題一、美英及我國大學品質保證機制之推動情形為何？二、美英及我國政府競爭經費機制之運作現況為何？. 三、美國大學品質保證與政府競爭經費之關連性為何？四、英國大學品質保證與政府競爭經費之關連性為何？五、我國大學品質保證與政府競爭經費之關連性為何？. 4.

(25) 第一章緒論. 第三節研究方法與論文架構壹、研究方法根據研究目的與待答問題，本研究所使用之研究方法，包括文件分析法、比較研究法與德懷術調查法三種。. 一、文件分析法本研究採用文件分析法來蒐集、整理、分析與歸納本研究主題相關之文件資料，其範圍除了國內外專書、期刊論文與研究報告等文獻資料外，亦包括至各國教育機關網站、教育統計機構網站，與學校網站中下載政府出版品、施政報告、會議資料、相關報告書與量化數據進行分析。此外，並依我國教育部相關處室要求以信函往來方式，獲取各大公私立大學財務收支數據報表資料，經過適當整理後作為後續實證分析基礎。. 二、比較研究法本研究亦採取比較研究法，除透過對美國、英國與我國大學評鑑作業實施情形，與政府大學經費政策之興革趨勢進行探討外，並比較三國大學品質保證與政府競爭經費之間的關連性，藉此作為我國教育主管機關規劃相關政策之參考。. 三、德懷術調查法為避免過去大學績效指標建構之相關研究中，研究者多以文獻探討結果來主觀選取各項投入與產出指標之缺失，本研究將透過「德懷術」調查法，在彙集專家意見後發展出適用於我國大學之績效指標。本研究主題為「我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究」，由於需要學有專精或具有實務經驗者，方能針對本主題提供攸關資訊，且基於研究者時間與人力考量，本研究擬採「修正型德懷術」為研究方法，邀請對研究主題有深入瞭解或研究興趣之專家學者組成調查小組，藉由專家諮詢委員意見之彙集整理來建構適用於我國之大學績效指標。. 5.

(26) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 貳、論文架構本研究旨在探討大學品質保證與政府競爭經費之間的關連性，藉此作為我國教育行政主管機關制訂大學獎補助政策之參考。本論文之架構如圖 1-1 所示。由圖 1-1 可知，為達研究目的，本研究分文獻探討與實證分析兩部分。首先就文獻探討而言，又可分為理論基礎與實務探討兩部分。在理論基礎方面，除透過對大學品質保證之分析，以釐清大學績效責任之品質觀、大學品質保證之主要內涵與大學績效評估標準外，並針對政府競爭經費之意涵進行探討，藉此瞭解政府經費分配之主要類型、競爭經費之理論基礎，以及政府競爭經費之分配方式。在實務探討方面，為瞭解先進國家大學品質保證與競爭經費分配機制之發展與運作現況，故先就美國與英國之相關情形進行論述，另亦針對我國教育主管機關目前積極推動之大學品質保證機制與大學競爭經費分配模式進行探討，最後將美英台三國大學品質保證與競爭經費分配機制之運作做一綜合討論。其次就實證分析而言，共可分為三階段，第一階段為我國大學績效指標之建構，係根據文獻探討結果，初擬「我國大學績效指標項目調查問卷」作為德懷術實施之調查工具。並邀集相關領域專家學者組成德懷術專家諮詢委員，根據專家意見重複修訂指標直到專家小組成員達成一定程度之共識為止。第二階段為我國大學經營績效之分析，係以前述所建構之指標系統為基礎，並根據實際可獲得之數據資料擇取適當投入與產出項目後，透過資料包絡分析法來瞭解我國政府目前所推動之政要獎助計畫中，各申請或或獎助學校之經營績效。第三階段為大學經營績效與政府競爭經費關連性之探討，係運用 Spearman 相關係數分析，探討前述各大學經營績效相對效率值與政府競爭經費之關連性，藉此瞭解我國政府競爭經費之分配是否與大學經營績效有關。最後，根據文獻探討結果與實證分析發現，歸納本研究之結論，並進一步提供具體建議，以作為大學教育主管機關與未來相關議題研究者之參考。. 6.

(27) 第一章緒論. 我國大學品質保證與競爭性費關連性之研究. 理論基礎. 大學品質保證之內涵. 文獻探討. 政府競爭經費之內涵. 實務探討. 美國大學品質保證與政府競爭經費之關連. 英國大學品質保證與政府競爭經費之關連. 我國大學品質保證與政府競爭經費之關連. 綜合討論. 初擬指標. 實證分析. 大學績效指標之建構. 大學經營績效之評估. 結論與建議. 圖 1-1 論文架構圖資料來源：研究者自行整理。. 7. 效率值與經費之關連.

(28) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 第四節研究範圍與重要名詞釋義壹、研究範圍本研究之研究範圍為美國、英國和台灣三地之大學校院。此處所稱之大學，在台灣，係指依《大學法》所設立並授與學士以上學位之大學教育機構。包括由教育部設立之國立大學、由直轄市政府依序報經教育部核准設立之市立大學，以及依《私立學校法》之規定所設立之私立大學，不包括空中大學及軍警校院。此外，本論文中所稱之我國公立大學，如未特別說明，則泛指國立大學與市立大學二者。在英國，除傳統大學外，亦包含根據 1992 年《擴充與高等教育法案》所改制或設立之新大學校院。此外，由於英國係由英格蘭、威爾斯、蘇格蘭，以及北愛爾蘭所共同組成之聯合王國，因此其教育制度之發展極為複雜多樣。而由於英格蘭與威爾斯兩者經常訂定共同適用的教育法規，或者同時採取相同的教育政策，且學者探討英國大學時多以英格蘭與威爾斯之情況為代表，故本論文如未特別說明，則所述之英國大學教育亦以英格蘭與威爾斯為主。美國之大學教育機構與我國同樣為公私立並行，且基本上可分為四年制教育機構與二年制教育機構兩大類。四年制教育機構一般皆提供為期四年的大學部課程，授予學士學位；二年制教育機構以公立所謂的二年制社區學院（community college）為代表，可授予畢業生「副學士」（Associate degree）學位，以便申請插班轉入四年制大學。為方便比較起見，本論文之研究討論美國大學教育狀況時，僅限於授予「學士」學位之四年制公私立大學教育機構。. 貳、重要名詞釋義一、大學品質保證不同國家政府推動大學品質保證機制時，其重點內容與作業程序會隨其大學教育發展背景與特色而異。本研究所謂之大學品質保證機制與績效責任有關，係由政府或民間主導之外部管控程序，亦即由外部評鑑者以量 8.

(29) 第一章緒論. 化或質化指標來評估大學機構的成效。因此本文中當論及美國相關制度時，係以美國大學「認可」（accreditation）制度與量化績效指標為探討範圍；論及英國時偏向其大學「品質評量」（quality assessment）或「品質保證」（quality assurance）制度，與英國政府定期公布之績效指標。在台灣，則以教育部推動之各項大學評鑑作業為主。此外，在討論各國，大學品質保證制度時，「認可」、「評鑑」、「審核」、「評量」等均是常出現的名詞，故本研究對前述名詞亦不特別區分，皆是指各國政府為提升或維持大學品質所進行之外部管控程序。. 二、政府競爭經費大學教育之經費來源，包括政府公部門編列預算用以興辦教育之公共支出、民間私部門捐資興學之私人支出，或社會公益團體用以舉辦各項教育與文化活動之支出等。其中大學來自於政府之經費又可進一步分為補助及獎助兩種性質。前者是為維持大學運作之基本需求，或為彌補各大學部分教育成本，而由教育主管機關對各大學所進行的基本補助，對象較具普遍性，目的在讓各大學機構能維持基本的教育品質。後者則屬於獎勵性質，獎助之對象與金額多以各大學之績效表現為依據，亦即根據大學之間競爭性評比結果來擇優獎助，目的在鼓勵各大學為追求卓越而努力。其立論基礎在於認為大學間原本就處於高度競爭的狀態—為爭取有限經費、優秀學生、社會認同或學校排名而競爭。因此在資源有限之限制下，各大學如欲獲得更多資源（包括經費與學生），則需提出正當理由以說服他人。本研究所謂之「競爭經費」，雖係指由政府提供之獎勵性質的經費分配，獎勵之對象與金額取決於大學間之競爭性評比結果。然因目前國內相關文獻中對於獎助、補助的概念並未確實區分，例如法令中出現獎勵、獎助、援助與補助等相類似的詞語，且多數研究中有以獎助一詞代替獎補助，亦有以補助一詞代替獎補助者。故為避免混淆，本研究在分析相關經費分配機制時，一律以競爭經費之名詞呈現。此外，在探討美國大學教育競爭經費機制時，將聚焦於各州以大學績效本位計畫所分配之經費；在英國部分，將以透過大學研究評鑑作業所分配之研究經費為主；至於我國，則將分別以私立大學校院整體發展獎助及. 9.

(30) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 補助審核作業、發展國際一流大學及頂尖研究中心，與獎勵大學教學卓越發展計畫及為探討對象。. 三、大學績效指標本研究所謂之「績效指標」（Performance Indicators, PIs）係屬於教育指標的一部份，著重在產出層面，讓評鑑者能對受評單位各主要層面之表現進行價值判斷。而大學績效指標，則指在高等教育系統中，用來判定各大學校院現有條件、運作過程與教育成果、教育品質良窳之基準。尤其著重以量化指標來客觀呈現目前各大學校院之表現，以瞭解其資源運用的有效程度與達成教育目標之程度。本研究所使用之大學績效指標，將以教育資源、教師素質和行政支援等指標作為高等教育系統之投入項指標；另以教學成果、學術研究與社會服務作為高等教育系統之產出項指標。. 10.

(31) 第二章理論基礎. 第二章理論基礎 1980 年代以來，由於歐美國家高等教育大眾化趨勢與政府財政緊縮之影響，讓社會大眾愈來愈重視大學機構運作之績效責任，也促使國家層級之大學品質保證機制在歐洲逐漸崛起。此外，受到全球經濟不景氣影響，許多先進國家政府亦面臨預算緊縮的窘境，連帶波及政府對大學教育之經費挹注。在此情況下，雖然接受高等教育的學生人數仍不斷成長，然而各國政府卻已無力再依其成長比例增加經費。有鑑於此，為提升現有資源之運用效率，歐美國家開始將自由市場之競爭機制引進經費分配過程中，藉此讓大學必須拿出更具體的成績表現來爭取公共經費。爰此，若就各先進國家近年來所採行之大學政策加以檢視，可發現較受政府青睞且積極落實之政策工具有二，即「品質保證工具」（instruments of quality assurance）與「經費分配工具」（instruments of funding allocation）。所謂政策工具（policy instruments）又稱為治理工具（governing instruments）或政府工具（tools of government），其中蘊含著政府為達成政策目標而運用各種不同機制的組合（Peters ,1989: 39）。Becher 與 Kogan（1992:157）曾指出「經費分配工具」影響大學實際運作過程，而「品質保證工具」則與大學之基本規範有關，並決定大學系統之運作範疇。由此可知，「品質保證」與「經費分配」已成為各國大學政策之重要議題，二者相互影響，進而形塑高等教育體系之主要框架。因此若能有效釐清二者關係並採取最佳搭配方式，定有助於我國大學競爭力之提升。基此，為探討大學品質保證與政府競爭經費之關連性，本研究首先於第二章分別闡述大學品質保證與政府競爭經費之內涵，藉此瞭解相關發展背景與理論基礎。其次則於第三章進一步就實務運用層面加以剖析，由於我國目前大學評鑑制度兼採美英二國優勢，除學習英國經驗設立一個半官方的評鑑專責機構外，另參考美國大學認可制精神進行大學系所評鑑。此外，美英兩國在大學經費分配之作法上，常是各國學習與模仿對象，故本研究在歐美先進國家中亦擇取美英兩國大學品質保證與政府競爭經費機制之經驗加以分析，如此也有助於和國內現行大學評鑑與經費分配機制之運作情形相互對照。. 11.

(32) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 第一節大學品質保證之意涵傳統上，歐洲國家基於學術自由的傳統與對大學自主的尊重，將大學視為是一個能夠進行自我批判且具有品質的機構，大學亦自認為學術理想中隱含真理與學習等價值，故品質保證系統為一種蘊含於機構內部的文化要素，足以保障大學達成品質保證之要求。因此當政府欲由機構外部對大學品質進行檢視與管控時，常引起學界廣泛的爭議與撻伐。基於此，品質保證雖然一直是歐洲高等教育發展的核心概念之一，但卻未因而產生管理或政策層級上的特定機制或工具（王如哲，2005：25）。然而 1980 年代以後，為了回應社會大眾對於大學品質的關注，品質保證運動開始在歐美國家蓬勃發展，各國政府都積極投入相關活動。為進一步瞭解歐美先進國家大學品質保證運動的發展情形，本節將分別由大學品質保證與績效責任、大學品質保證之主要內涵，以及大學績效表現之評估標準來進行說明。. 壹、大學品質保證與績效責任茲分別就大學品質保證運動之開展與績效責任的品質觀點探討如下。. 一、品質保證運動之開展 1980 年代中期以還，歐美先進國家政府為回應資訊化時代中技術變革之需求，與全球化趨勢下國際競爭的挑戰，遂於公共行政領域出現典範轉移的現象，其主要特徵係為以管理取代傳統行政，以市場和契約取代官僚制度。相較於傳統治理概念，新的典範更強調機構產出與經營者的績效責任（Atkinson-Grosjean & Grosjean, 2000）。Hughes（1994: 2）指出學者對前述典範轉移之現象常賦予不同名稱，如管理主義（managerialism）、新公共管理（net public administration）、市場導向的公共行政（market-based public administration），以及企業型政府（entrepreneurial government）等，惟其名稱雖異，但核心概念卻相同，皆是強調經濟、效率與效能之三 E 概念，並以產出來衡量公部門之績效責任。前述對公部門經營效率與運作績效之強調，也逐漸擴及政府對大學之治理理念與態度。Harris（1998: 135-140）即認為近數十年來，西方國家大. 12.

(33) 第二章理論基礎. 學治理模式正歷經公共管理典範的轉移。此種新管理典範將市場原則、自由競爭與企業化視為不證自明之理，並企圖將私部門的管理技術，會計制度、審計程序、績效責任與評估標準等機制引進高等教育體系中，以降低公立大學支出並提昇運作效率。此種將企業管理機制運用於大學系統的結果，產生了以促進大學運作透明化為基礎的組織再造運動與品質保證運動（Atkinson-Grosjean & Grosjean, 2000）。除了內部管理典範的轉移外，高等教育系統所面臨之外部環境也產生變化。詳言之，在知識經濟時代中，知識已被視為一種非常重要的無形資產，各先進國家之經濟發展愈來愈依賴各行各業知識創新的能力和知識進步的程度，故知識可說是國家競爭力之所繫（王如哲，2002）。而大學身為知識創造、累積與傳遞之最重要場域，其品質之重要性自然不言可喻。然而為滿足社會大眾接受高等教育的需求，半世紀以來擴充大學數量幾乎已成為主要國家高等教育發展之共同趨勢，當高等教育由 Trow（1973）所提出之「菁英型」邁入「大眾型」甚或「普及型」階段時，其品質是否會因資源稀釋而降低之問題開始受到各界關注。此外，由於高等教育為高成本的教育，故高等教育規模的擴充也造成各先進國家政府教育支出不斷攀升，使高等教育成為一項耗資巨大的公共事業。根據教育部統計處（2008）資料顯示，許多先進國家政府教育經費支出占 GDP 之比例已超過 5％，以 2004 年的統計數字為例，美國為 7.4%，英國 5.9％，法國 6.1％，德國 5.2%，澳大利亞 5.9%，OECD 各國平均 5.7 ％，我國則為 5.95%。其中高等教育經費支出占 GDP 之比例，美國為 2.9%，英國 1.1％，法國 1.3％，德國 1.1%，澳大利亞 1.6%，OECD 各國平均 1.4 ％，我國則為 1.91%。再就高等教育經費支出占政府財政支出之比例觀之，一般也在 2％以上，如美國 3.5％，英國與法國 2.3％，德國 2.5％，OECD 各國平均 3.1％，我國則為 3.91%。如此龐大的經費投入構成了現代大學與政府關係的重要基礎，使得政府愈來愈關注高等教育的發展。且因政府各項財政支出主要來源為課稅收入，自然會引起納稅人對大學品質問題之關注，並導致政府開始要求大學機構必須就其獲得政府補助之價值提出證明。爰此，面對愈來愈高的教育支出，納稅人對大學績效責任之要求，也可說是以「投資報酬」（return on the investment）的觀點來衡量高等教育品質（Noland, 2006: 59）。. 13.

(34) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 總之，為因應環境中所蘊含之種種挑戰，各先進國家政府莫不積極謀求改善大學品質之有效策略，期能藉此強化大學體質並提升國際競爭力。基此，為維持與提昇大學品質所進行之大學品質保證運動，遂具有政治與經濟上的雙重意涵（Trinczek & West, 1999: 345）。在先進國家中，除了美國與英國早已行之有年的大學認可制度及研究評鑑作業外，近年歐盟會員國亦戮力建構「歐洲高等教育品質保證網絡」（European Network for Quality Assurance in Higher Education, ENQA），並於 2004 年的會員大會中進一步將該網絡化為正式協會，亦即更名為「歐洲高等教育品質保證協會」（the European Association for Quality Assurance in Higher Education, ENQA）（ENQA, 2005、2008），藉此推動高等教育整合與提升大學品質，其積極態度與作法皆值得吾人參考與學習。. 二、績效責任的品質觀點大學品質保證運動雖已成為國際間高等教育領域的熱門議題，並讓大學品質成為國內外學者論辯焦點所在；然因品質是一種抽象、複雜且具有多面向的概念，容易受到個人主觀認知的影響，故不同學者對品質的陳述往往有所差異，在民主社會中尤其無法對品質提供一個明確且不受爭議的定義（Green, 1994: 17；Kaiser, Vossensteyn & Koelman, 2001: 43）。如 David Garvin（1988）即指出品質是由績效、特色、可靠、一致、耐久與售後服務等多元概念組合而成（引自 Bogue & Hall, 2003: 7）。Vidovich、Fourie、 VanDer、Alt 與 Holtzhausen（2000: 194-195）在歸納學者之品質定義後，發現品質具有相對性、詮釋性、彈性與多層次性，在不同時空背景中不斷呈現創新的面貌。Bogue 與 Hall（2003: 14）則認為因大學品質具有哲理與技術上的複雜度，故所有大學品質之定義都是暫時性的。王保進（2003：38-40）綜合國內外學者的研究，歸納品質之概念包括：（一）教育品質即卓越，此種觀點將品質視為「超越高標準」，品質卓越之評估，則以通過品質臨界值之效標或標竿為基準，並重視對卓越標準的維持與改善。（二）教育品質即完美，此種觀點強調應在學校環境中建構「全面品質文化」（total quality culture）。（三）教育品質即目的配適，此種觀點強調教育之產出或服務，能符合教育使命或目標。（四）教育品質即轉化，此種觀點強調教育品質之「質性變革」（qualitative change）功能，. 14.

(35) 第二章理論基礎. 體現在教育上即為品質之持續改善或附加價值之提高。（五）教育品質即績效責任，此種觀點強調透過檢視、測量與改善三大要素，以確保教育的品質保證，反映在教育上即為經濟、效率與效能等 3E 的強調。雖然品質的概念多元且複雜；但近年來隨著政府與社會大眾對於績效責任（accountability）的強調，遂讓績效責任在多元的大學品質觀中逐漸佔有一席之地，並在歐美先進國家成為廣受重視的大學品質觀（王保進， 2003：38-39）。所謂績效責任，根據韋氏辭典之解釋，係指「一種可量化或可說明的品質或狀態」，或是「一種承擔責任或能為個人行為或公共事務負起責任之意願或義務」，前者與績效表現有關，後者則隱含責任承擔。 Hufner（1991）認為績效責任係指組織為其活動提出辯護，以證明其已運用最有效的方法達成任務或使命，此一概念通常與效率、效能及績效評估有關（引自郭昭佑，2007：36-39）。至於大學為何具有績效責任，Dressel（1980）指出績效責任是一種大學負責任的表現，此種表現包括機構應合法且明智地運用公共資源以達成組織目標，但負責任的表現需要機構累積證據、提出證明，將相關性、效能及成本納入考量，並且持續不斷地改進（引自蘇錦麗譯，2003：85）。由上可知，大學績效責任的品質觀主要指涉兩個重點，其一為大學運作成效的展現；其二為大學社會責任的承擔。亦即要求接受國家經費補助之大學機構，必須對政府或社會大眾展示其運作成果之負責任行為。此乃由於大學機構，尤其是公立大學，其經費來源包含政府經費補助，故其運作成果或品質必須符合納稅人一定程度之期待。前述對大學績效責任的要求通常源自於外在環境的壓力，尤其當各國政府面臨財政日益短絀之壓力時，績效責任之品質觀將明顯反映在政府相關政策上。將績效責任引進大學品質之相關研究在國內外皆可發現，如 Sachs （1994）將大學品質之多層次特性簡化為「品質保證」與「品質改進」兩類型，其中「品質保證」即與績效責任有關，係由政府主導之外部管控程序，屬於官僚式的行政結構，並由外部評鑑者以量化評鑑指標來評估大學機構的運作成效。另「品質改進」則為由大學主導之內部管控程序，屬於分權式的行政結構，採同儕評鑑方式，並運用較多的質化指標來評估大學成效（引自 Vidovich, Fourie, Westhuizen, & Holtzhausen, 2000: 194）。此外，. 15.

(36) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. Bogue 與 Hall（2003: 3, 13-14）認為大學品質是指組織能依其使命與目標運作，且前述使命與目標必須符合社會大眾所能接受的績效責任與公正廉潔標準。兩位學者亦指出過去半世紀以來，美國大學政策的重心即在於「入學機會」與「績效責任」，且後者常被視為是處理品質問題之基礎。另在國內學者之相關研究方面，楊國賜（2003：77）認為當全面品質管理理念逐漸由企業界延燒到學術界時，大學也開始興起一股強調品質與績效責任的熱潮。所謂大學品質，是將企業組織所欲達成的目標、過程，以及預計達成目標的時間等概念應用於高等教育領域中，藉此提供師生與社會大眾最便捷的資訊與最好的服務。此種大學品質觀念來自於管理學領域，係由「國際標準組織」（The International Organization for Standardization） 9000 系列的品質管理（Quality Management）及品質保證（Quality Assurance）標準指導綱要發展而成。湯堯、成群豪（2004：404）則認為品質與績效責任似乎具有一體兩面的功能，持續追求好品質，自然達到績效責任。此外，何卓飛（2008：10）亦曾表示，所謂高等教育品質保證即秉持品質保證之精神，將強調效率與績效的經營管理模式運用於高等教育。至於大學需負起責任之對象，通常包括：1.政府、2.社會、3.市場、4. 學生、5.機構、6.自身與同儕。前述個體皆為大學之利害關係人，由此可知，由於不同利害關係人可能在不同時間以各種方式要求大學校院擔負起不同的績效責任，故導致其對大學績效責任與品質定義同樣有不同的主張。此外，大學機構可被賦予合理績效責任之項目則包括：1.使用權（access）：來自社會各階層的學生均應該有權利接受大學教育。2.成功經驗（success）：學生應該要可以順利畢業於大學。3.就業情況（job placement）：業主會希望畢業生進入就業市場時已經具備基本能力。4.應用研究（applied research）：大學被視為儲存國家研究能量之處，故政府會預期大學之研究產出可協助國家經濟發展。5.商業副產品（commercial spin-off）：有些應用研究成果會直接成為促進經濟發展的產品。6.明智地運用資源，以達成組織目標（Woodhouse, 2007: 46）。綜上所述，可發現績效責任會成為大學品質主要議題，係因在現代社會中，大學必須讓不同利害關係人更加瞭解其服務內容、必須為自己存在的價值與重要性進行辯護，且有責任對社會大眾展示其公共經費運用之成. 16.

(37) 第二章理論基礎. 果，藉此證明其在政府補助下所提供的教學、研究與服務活動是物超所值的。也因此績效責任的大學品質觀點一旦被採用時，其強調之重點將置於對大學績效表現之評估、大學應負責任範疇之認定，及大學對評估後果之承擔，亦即獎懲辦法之規定。為達成前述目標，定期對大學運作成效進行評估或評鑑有其必要，進而導致大學品質保證運動的蓬勃發展。. 貳、大學品質保證之主要內涵茲就大學品質保證機制之三大模式與二大環節分別說明如下。. 一、品質保證機制之三大模式目前各先進國家之大學品質保證運動在歷經數十年之發展後，已逐漸建構出一套專屬於大學之品質保證模式。所謂大學品質保證模式，係指由大學本身或外部機構在大學品質觀念和政策價值基準的指導下，根據一套品質標準和工作流程，對大學教學、研究或服務等基本功能的內容進行控制、審核或評鑑，藉此對高等教育利害關係人保證大學品質的一套理論和實踐體系（王淑娟，2004）。大學品質保證模式之運作旨在提高大學的教學、研究與服務品質，保障利害關係人的權益，並促使大學為社會和經濟發展做出貢獻。但各國基於歷史背景與社會環境之差異，所發展出來的大學品質保證機制也呈現不同特色。易言之，大學品質保證機制就如同生物進化過程一般，在不同的組織文化氛圍中將順應情境衍生出不同的管理方式，並常透過不同手段來實現相同目的。就主要國家目前採行之大學品質保證機制觀之，其管理方式包括品質審核、認可、績效補助、績效預算、績效報告，與調查及測驗等（Chalmers, Lee & Walker, 2008: 9）。若就政府在前述各類品質保證機制中所扮演角色或所介入的程度來分類，則可進一步將各國品質保證機制歸類為政府模式、合作模式與指導模式三種，茲就其內容分述如下。（一）政府模式所謂政府模式，係指由政府嚴格控制大學品質保證活動之流程，從品質保證目的的確立、績效指標的選擇、指標權重的分配、相關資訊的蒐集，. 17.

(38) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 到評鑑報告的解釋與結果之運用，其中各個環節都可能反映著政府決策者的意識形態或政策價值取向（Meek, 2002: 69；Orr, 2005: 31-32, 37）。由此可知，採用政府模式的國家其政府對大學之管理方式多傾向於中央集權型式，在歐洲一般多以法國為代表，亞洲則以中國大陸為典型。政府介入大學品質保證機制有其優點，因為當政府作為一個發起者，由政府來提供文件以證明及改善高等教育品質時，正可提供相關單位一個與績效責任有關的對話平台，並進一步讓相關單位對品質與績效的概念產生共識。然而相對地，由於政府不斷蒐集與大學績效表現有關的資訊，也令人擔憂政府將藉此主導大學品質的定義、建構國家層級的標竿，或不斷強化大學機構間的比較（Chalmers, Lee & Walker, 2008: 28）。（二）合作模式在採用合作模式的國家中，政府對大學之管理並未設有專責的官方或半官方性質之品質保證機構。然而政府雖然不直接參與或干涉大學品質保證活動之運作，卻不代表政府不關心大學品質；相反地，政府可能透過與民間品質保證機構的密切合作來發揮影響力，或者運用其他方式來引導大學發展，例如經費獎補助政策。美國的大學認可制即是一種典型的合作模式的大學品質保證機制。無論是學生、家長或社會人士都十分仰賴認可制度，將認可結果作為判斷大學機構品質之參照。美國政府亦十分尊重與支持大學認可，並已將通過認可者視為具有取得政府補助的資格。（三）指導模式在指導模式中，政府對大學品質保證機制之影響力多介於政府模式和合作模式之間，政府雖不直接參與品質保證機制之運作，但也不會放棄其對大學品質保證過程的影響力。為達成前述目的，政府常藉由專責機構的成立，間接發揮政府對大學的指導作用。指導模式最典型的例子為英國，英國政府除透過介於政府與大學之間的半官方機構來指導大學發展外，另成立品質保證之專責單位。由於品質評估結果被用來作為政府補助大學之依據，讓英國政府得以「一臂之隔」的距離來管控大學品質水準。此外，由英國近年來品質保證機構的整併與單一化的趨勢可知，英國政府在品質保證活動中所發揮的間接指導作用正逐漸加強。. 18.

(39) 第二章理論基礎. 惟值得注意的是，20 世紀 80 年代以來，由於市場機制與政府力量的大學管理體制在不斷激盪與相互擷取對方優點後，已慢慢走向融合之路。反映在各國大學品質保證機制之模式上，也可看出其內容帶有愈來愈大的趨同性（王淑娟，2004）。. 二、品質保證機制之二大環節由各國目前所推動的品質保證運動現況觀之，可發現主要由自我管控與外部評鑑二個環節所構成，缺一不可。首先，肇因於社會大眾強調績效責任的壓力，各大學機構為求生存發展，不得不主動或被動地將企業經營理念和管理模式引進機構之運作過程中，例如將企業所盛行的「全面品質管理」（total quality management, TQM）理念和模式引進教育領域，此種將企業管理機制運用在高等教育之結果，產生了以表現透明化與績效責任為基礎的大學組織再造運動（Atkinson-Grosjean & Grosjean, 2000），並從機構內部開始積極推動品質保證，此部分屬於機構內部之自我管控機制。其次，由於機構內部所進行的自我檢討與改進活動仍無法滿足外界對於大學績效責任的要求，故另由政府機關或民間機構設立高等教育品質保證的專責單位，欲透過大學校院外部評鑑作業之執行，將內外部品質保證機制加以整合，以達到提升大學品質的實質效果。茲就前述大學品質保證機制之二大環節分別說明如下。（一）內部自我管控機制之建立傳統上，大學學術文化理論係基於「學院模式」（collegial model）而運作，校內決策過程由學術社群控制，行政人員只能透過影響力（influence）而非權威（authority）來行動，導致大學機構之經營管理一直受到忽視。 Weick（1976）即認為在學院模式的治理方式中，「分權化」支配了大學校院的治理過程，導致學校成為一「鬆散聯結系統」（loosely coupled systems），在此系統中個體和次級單位擁有大學決策的自主權。Cohen & March（1974）另指出學院模式由於組織目標不明確等等因素，造成大學呈現無政府狀態的特色。總之，學院模式之運作方式讓大學內部決策過程難以被描述、理解與引導（引自Burke & Minassians, 2002: 6）。 T. T. 19.

(40) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 在政府教育經費充裕的時代中，學院的運作模式並未引起過多注意；然而隨著高等教育擴張與社會大眾績效責任意識的抬頭，大學內部此種隱晦不明的經費運用過程也逐漸引起外部的質疑聲浪。Lively（1992）明白指陳當政府經費預算逐年緊縮，與納稅人不斷抱怨教育品質並未隨著教育成本的增加（尤其是學費）而提升時，績效責任將再度成為高等教育領域的熱門議題。此時政府會開始透過法律與政策要求大學校院必須對其是否具有健全完善的內部治理程序，以及運用政府經費補助的效率和品質提出證明（引自 Burke & Minassians, 2002: 10）。爰此，大學校院為求生存發展不得不開始引進私人企業的管理技巧，並配合會計、審計、內部控制、績效指標等機制，詳細檢視大學運作過程中各項成本支出情形，藉此降低公立大學中最常到受詬病的浪費資源、缺乏效率，與過多冗員等情況（Trinczek & West, 1999: 347-350）。易言之，大學引進企業組織之管理技巧之目的，無非是希望能藉由績效評估、企業管理、法人化與市場標準等概念來強調大學機構之績效責任並協助其改善服務品質、減少成本與增加效率（Atkinson-Grosjean, & Grosjean, 2000）。總之，將企業經營理念與管理模式引進高等教育系統，以協助大學提升管理成效的情形在各國有愈來愈普遍之趨勢，不可諱言地，仍有學者對大學引進企業管理模式後，行政人員權力的擴張將使大學學術自主權受到侵蝕提出質疑。儘管如此，社會大眾也逐漸體認到，企業組織與教育機構之目標雖然不同，前者是為了追求組織最大利潤而經營，後者則基於實現人類更美好生活的理想而運作。但若大學經營者真正對理想有所承諾，就必須將理想化為可評估達成程度的目標，再將目標化為具體可行的方案，然後設法以最有效的方式來整合人力、空間及經費，如此方能提升達成理想境界之可行性。（二）外部大學評鑑作業之實施績效責任的要求大多源自於機構外界的監控力量，當機構內部所進行的自我檢討與改進活動仍無法滿足外界對於大學績效責任的要求時，來自社會大眾的輿論壓力，將促使政府機關自行規劃或委由民間機構執行外部評鑑作業，藉此達到提升大學品質之目標。由此可知，「外部評鑑」之驅力通常來自於大學外部，並由機構以外的政府機關或民間團體來執行，旨. 20.

(41) 第二章理論基礎. 在透過外部品質保證機制要求大學負起績效責任，此時大學雖被常要求先進行內部自我評鑑作業，但一般而言多為被動進行，且是根據外部評鑑機關所訂定的標準來進行內部檢視（蘇錦麗，1997：21-22）。易言之，相較於由大學基於自主精神所執行之改進導向（improvement-oriented）管控機制，「外部評鑑」多被認為屬於績效責任導向（accountability-oriented）。 Frederiks, Westerheijden 與 Weusthof（1995）即認為績效責任導向的品質評估系統，旨在由機構外部之組織針對大學之教學、研究與管理等方面的品質，加以評估、報告及控制（引自蘇錦麗，1997：13）。 Popham（1975: 1）認為評鑑是一種價值的決定（determination of value）。另 Gronlaund 與 Linn（1990: 6）也指出「評鑑=評量（如測驗等量化數據）和/或非評量（如觀察報告等質性敘述）＋價值判斷」。由此可知，評鑑是一種由專業評鑑人員針對受評單位所提供之各種量化基本資料，與質性文字說明等客觀事實進行主觀價值判斷的過程。其中由各校先行蒐集、整理與呈現相關量化數據與質性資料係屬於各校自我評鑑作業；再由政府機關自行或委託專業機構針對學校所提的自評報告進行書面審查，並配合實地訪視程序來檢視學校辦學成果，此部分即為外部評鑑作業。外部評鑑作業的實施在歐美各國有愈來愈普遍的趨勢，目前如英國、德國、法國、瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、荷蘭、日本等國，都紛紛設置高等教育評鑑之專責機構。各國基於歷史文化傳統與社會發展環境之差異，外部評鑑方式也不盡相同，例如英國以教學評量和研究評鑑作業為主，美國則以認可制度與績效計畫為主。另就我國情況觀之，根據 2007 年 1 月 3 日最新修正公布之《大學法》條文，其第五條第一項即明文規定「大學應定期進行內部自我評鑑，教育部亦應定期對大學辦理外部評鑑。基此，教育部早於 2005 年編列預算與大學捐資共同設立「財團法人高等教育評鑑中心基金會」。此一半官方之專業大學評鑑機構目前所規劃執行之外部評鑑作業，包括自 2006 年起分階段執行之大學校院系所評鑑作業，與預計於 2010 年實施之大學校務評鑑作業。一般而言，理想的評鑑制度應同時包括大學內部評鑑及外部評鑑兩種形式（蘇錦麗，1997：22），前者可讓大學在自我反省與批判的精神下，建立自發性的考核機制，期能透過系統診斷來發現組織經營上的缺失，以. 21.

(42) 我國大學品質保證與競爭經費關連性之研究. 達成自我檢討與持續改進之目的。但若當大學內部評鑑流於形式而無法真正發揮自我管控品質的功能時，也必須透過政府或政府委託的專責單位來進行外部評鑑，藉此保證大學教育品質。至於外部評鑑結果的運用，Geuna 與 Martin（2001）指出各國大學評鑑制度，因評鑑目的不同其評鑑結果之運用也有差異，惟其共同之處，即為將評鑑結果作為政府評估大學績效之判準；同時，大學亦能透過優勢與劣勢之自我評估，有效規劃學校未來發展特色與方向（引自 Cave, Hanney & Kogan, 1997: 2）。此外，當政府強調績效責任的品質觀點時，則大學評鑑作業的重心就會傾向於成果導向，反映在評估結果的處理上，也常會與政府經費補助有所關連。根據 Reichert 與 Tauch（2003）所提出之波隆納（Bologna）追蹤報告指出，近年歐洲品質保證機制最大的特色，為各會員國皆已建立具有外部同儕訪視評鑑之品質保證機制。且品質保證機制有與結果本位經費補助機制相結合的趨勢（引自王保進，2006a：12-13）。. 參、大學績效表現之評估標準若要大學負起應有的績效責任，即須設計一套有效的績效評估機制。就績效評估之目的而言，與營利組織透過利潤多寡來衡量組織表現之方式不同，大學應以提升服務品質、滿足利害關係人需求為目標。就目前歐美國家監督和評估大學績效之方式觀之，通常是由官方或民間所組成的專責單位來負責規劃與實施相關作業，該專責單位對大學績效表現之定義也常展現在其評估標準之設定上，遂讓績效指標成為大學品質保證運動之菁華所在。除了量化績效指標外，亦同時採取同儕評鑑方式，透過專家學者的專業判斷來決定機構的表現水準。若受評單位未能達成各項評估標準預先設定之目標時，其結果包括未能取得合格證明、未能獲得額外的經費補助、聲譽排名降低、招生員額減少，甚至面臨被裁撤的危機等。目前主要國家採行之大學品質保證機制包括品質審核、認可、績效補助與績效預算、績效報告、調查與測驗等。均採用各式各樣的績效指標作為評估標準，有些是具體可衡量的量化指標，有些則是需要專家判斷的質性敘述，在資料收集上也有所重疊。惟無論是量化指標或質性指標，其詮釋都會受到不同社會文化脈絡之影響（Chalmers, Lee & Walker, 2008: 9）。. 22.