英國大學品質保證與競爭經費分配

英國高等教育系統可視為是美國與歐洲之間的橋樑，其入學程序與學 士/碩士系統的運作，雖與美國較類似；但其經費補助機制和以公立高等教 育機構為主的事實，卻與歐洲其他國家相近（Jongbloed & Vossensteyn, 2001:

38）。本節針對英國大學發展背景與運作現況、英國大學品質保證與績效 評估，及英國大學經費來源與分配方式加以說明，最後並就本節重點進行 歸納整理。

壹、英國大學發展背景與運作現況

1960 年代以前，由於學界對卓越發展與菁英主義的堅持，及抱持著「學 術標準一旦降低就無法回頭」之信念，讓英國高等教育擴張情況相較於歐 美其他國家而言顯得保守；然而因傳統大學過於緩慢的擴張速度，已無法 充分滿足社會大眾接受高等教育的需求，致高等教育供需失衡情形逐步演 變為政治議題，最後迫使英國政府不得不成立「羅賓斯委員會」（Robbins Committee）作為因應，並針對英國高等教育之現況與未來發展進行廣泛討 論。後來該委員會於1963 年出版「羅賓斯高等教育報告書」（Robbins Report），建議英國政府應該更致力於高等教育的擴充，而英國政府亦據此 擬訂出有名的高等教育「雙軌制」（dual system）發展計畫，進而導致多元 技術學院（polytechnics）的出現（詹火生、楊瑩，1992：37-38）。

英國早期的多元技術學院，其功能乃是以提供職業或技術教育為主，

並受到「地方教育當局」（Local Education Authority, LEA）管轄。相對於 傳統大學而言，多元技術學院的地位較低，係以服務勞工階級為設立宗 旨，除將焦點置於實務導向技能的傳授外，且傾向於提供學習者部分時間 而非全時的進修機會，以便更能符合勞工階級兼顧工作與進修的需求。英 國政府更近一步指出此種將大學置於頂端，其它高等教育機構居次的階層 化安排乃是依據「階梯原則」（ladder principle）而來，並認為透過此種雙 軌制的運行，可讓不同層次的高等教育機構對高等教育整體系統作出獨特 的貢獻（Becher & Kogan, 1992: 30）。

至1980 年代末期，英國二元分立的高等教育體系開始有了顯著改變。

1987 年英國政府公布「高等教育：面對挑戰」（Higher Education: Meeting the

Challenge）白皮書，強調由於高等教育所培育出來的人才，其素質應由未 來就業後的雇主所評價，故專業知能之培訓不僅是英國高等教育之發展方 向，同時也是受教者應有的權利。基於前述官方與民間對於高等教育應更 貼近國家經濟發展的共識，英國政府首先於1988 年頒布了「教育改革法 案」（Education Reform Act of 1988, 簡稱 ERA）。英國政府並指出，為了強 化多元技術學院擔負起國家整體經濟發展重責的功能，故將某些原先隸屬 於地方教育當局管轄的學院，逐步收歸由中央政府負責督管。這項改變使 得多元技術與高等教育學院脫離了地方政府的直接控制，轉而成為獨立的 法人組織（陳舜芬，1993：236；詹火生、楊瑩，1992：38）。

其次，英國政府於1992 年又進一步頒布「擴充與高等教育法案」

（Further and Higher Education Act of 1992, FHEA），欲藉此提昇高等教育 體系的統整性，並為英國著名的高等教育雙軌制度劃下休止符。由於該法 案公布後，允許多元技術學院之校名使用「大學」字眼，故為區分崇尚學 術研究的傳統大學與側重技術培訓的新式大學，目前英國人習慣將高等教 育機構分為兩類，即「舊大學」與「新大學」。前者係指早期必須獲頒皇 家憲章或議會法令才得以設立的高等教育機構；後者則指1992 年以後由 多元技術學院等單位改組而成的高等教育機構（HEFCE, 2005a: 5）。

由上可知，英國大學的設立可歸納為四個波段，第一波為牛津與劍橋 大學的創立；第二波是19 世紀為了滿足工業革命後學生與雇主需求而設 立之「紅磚大學」；第三波為1960 年代再次為了滿足社會大眾對於高等教 育成長之需求而設立的大學；第四波則為1992 年以後由多元技術學院轉 型而成的新大學（1992 年以前所設立的大學則相對被稱為「舊大學」）。前 兩波所設立的大學係由皇家憲章賦予合法地位，其後設立之大學其合法地 位則是建立在國會頒佈法令之基礎上；惟無論學校法律地位基礎為何，所 有大學都是屬於自我管理的大學（Leišytė, 2007: 15）。

在大學內部的治理上，由於英國大學系統的特色為自主與法治化，大 學自治傳統在英國高等教育發展過程中扮演著非常重要的角色，因此過去 英國政府對於大學內部各項事務之運作，一直給予學校較大的自主空間。

另在機構內部資源分配與政策制訂上，英國大學通常都設有一個正式的管 理組織，常被稱作「委員會」（Council）、「董事會」（Board of Governors），

或者是「理事會」（Senate），這些單位具有財務、立法與行政運作等控制 權力（Miller, 1995: 93）。然而隨著時代變遷，現代化的大學也開始改變過 去菁英時代的學院運作模式，轉趨以企業模式來經營。Rochford（2001:

49-50）即指出，有效的大學財務經營管理，對於組織發展過程中所面臨的 各種變化應能立即回應；然而英國大學傳統的決策典範，卻無法滿足這種 即時回應的需求，甚至成為大學經營管理的絆腳石。再加上各界近年來對 大學財務經營績效不彰之批評不斷地浮現檯面，故就算大學校院再怎麼不 情願，面對接受政府高額經費補助的現實，也有義務回應社會大眾對其經 營績效的質疑。

在各界的批評聲浪下，英國大學校院為防止外力干預內部運作，曾於 1984 年由「大學校長委員會」（Committee of Vice-Chancellors and Principals, CVCP）主動成立「Jarratt 委員會」，針對大學內部組織與領導進行研究，

其目的在於讓政府和大學資助委員會（UGC）相信，大學正在嚴肅、認真 地探討提高效率的可行之道。在此之前，大學結構與管理方式從未如此這 般地受到檢視，遑論由外部專家用審核企業運作效率之模式來評估大學表 現。翌年，委員會公佈Jarratt 報告書，向政府、大學資助委員會，及大學 校長委員會（CVCP）提出一系列的建議。包括大學的管理模式要更企業 化，大學校長應同時兼負行政及學術領導之責，且最好能接受企管方面的 訓練，大學應將預算規畫的工作交付給專責單位負責，並可參酌業界財務 管理方式，編制各科系的收支損益表，以增進經費分配及運用的績效等

（Sandbach & Thomas, 1996: 61-62）。

Jarratt 委員會更進一步指出，大學機構是一個由管理委員會、學術責 任與教育需求等要素聯結而成的複雜組織，且由於大學具有下列特徵：所 從事的活動具多樣化與廣泛性、大學自主的管理傳統（此傳統雖提供大學 機構內部強烈的整合力量，但也可能因此延誤或阻礙重要政策之推動）、 專業忠誠度（大學教師常關心自己的地位是否受人尊重）等，遂讓大學的 管理與行政程序較一般企業組織更為複雜。基於此，Jarratt 委員會宣稱英 國大學教育資源的分配是破碎與不協調的，並建議設置管理當局來負責策 略規畫並建立整體優先順序、藉由授權來克服大學財務管理的缺失

（Williams, 1992: 17）。

就大學發展現況而言，英國係由英格蘭、蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭 等四個不同的行政區域所組成，且各行政區域在公共經費的補助機制上各 自擁有其政策與實務。目前英國共有109 所大學，包括英格蘭 90 所、蘇 格蘭14 所、威爾斯 3 所及北愛爾蘭 2 所（Universities UK, 2008）。隨著高 等教育的擴充，有鑑於教育事務內容日趨龐雜，為了持續提升大學競爭力 以保持世界領先地位，英國新任首相Golden Brown 遂於內閣改組後將各部 會相關業務進行重整，並於2007 年 6 月 28 日新設立「兒童、學校暨家庭 部」（Department for Children, Schools and Families, DCSF）與「創新、大學 暨技能部」（Department for Innovation, Universities and Skills, DIUS）以取 代過去幾年之「教育與技能部」（Department for Education and Skill, DfES）。其中「創新、大學及技能部」（DIUS）即為目前英格蘭高等教育 行政主管機關。

貳、英國大學品質保證與績效評估

茲就英國大學績效責任概念之興起、大學評鑑作業之實施與大學績效 報告之公布分述如下：

一、績效責任概念之興起

若就近年來英國家大學發展的情形觀之，不但機構外部之社會大眾對 於各大學經費運用績效的關注逐漸升高；內部成員對於教學與研究酬賞的 要求也日益加重。此兩種需求結合後對大學造成一股不可抗拒的壓力，迫 使各大學必須以更有效的方式籌措、分配與運用資源。且一般而言，機構 內部資源分配的方法常為複製外部經費分配模式而來。

首先就大學機構外部環境之變遷而言，由於國家財政的緊縮，1980 年代初期英國政府開始削減高教經費，然而在三年內陸續刪減高等教育 17%的經費後，政府對於大學教育品質與效率之要求標準卻未因此而降 低；反之，英國政府對大學教育所抱持的態度，仍是要求各大學「以較少 的經費做更多的事」（戴曉霞，2000：209-210）。根據 1988 年教育改革法 案之規定，英國大學廢止新進學術成員的終身職，以強化高等教育機構人 事任用的彈性，並增加高等教育機構的經費運用效率（戴曉霞，1999：132；

Mackinnon & Statham, 1999: 67）。

此外，目前英國大學與高等教育撥款委員會之間的關係是透過財務備 忘錄來規定細節，各大學若接受公共經費補助則必須在備忘錄上簽字。透 過備忘錄，大學一方面必須對使用公共經費負擔適當的績效責任；另方面 也促使大學來自於政府之官僚控制最少化（Lowe, 1996: 136）。然而維持這 樣理想的均衡並不容易，委員會偶而也會收到學界批評其過度干擾大學運 作；但即使如此，仍被社會大眾認為是值得的，因為「干預」多少也反映

此外，目前英國大學與高等教育撥款委員會之間的關係是透過財務備 忘錄來規定細節，各大學若接受公共經費補助則必須在備忘錄上簽字。透 過備忘錄，大學一方面必須對使用公共經費負擔適當的績效責任；另方面 也促使大學來自於政府之官僚控制最少化（Lowe, 1996: 136）。然而維持這 樣理想的均衡並不容易，委員會偶而也會收到學界批評其過度干擾大學運 作；但即使如此，仍被社會大眾認為是值得的，因為「干預」多少也反映