第二章 文獻探討
第二節 我國性交易管理演進
我國對於性交易管理向採「禁娼主義」之政策，對於賣淫之性交易行為，於刑法 妨害風化罪章、兒童及少年性交易防制條例及社會秩序維護法妨害善良風俗罪章等法 律中均訂有處罰規定。自政府播遷來臺後，為解決日據時期沿留之特種酒家及特種酒 家侍應生暗兼賣淫等社會問題，並確保公共安寧秩序及維護善良風俗，採取特許限制 經營的「寓禁於管」等政策，以期達到自然淘汰之目標，惟隨著性工作者對工作權爭 取及社會觀念的逐漸改變，「專區開放、有效管理」的管理新政策正式上路；以下就 我國管理政策與法令的演變分別說明。
壹、政策變遷
一、日據時代（1895年-1945年）
臺灣因地緣關係和歷史背景因素影響，娼妓制度的發展和管理受到許多資本 主義的影響，在參考許多文獻後發現，張貴英（2004）對公娼制度在臺灣的歷史 發展脈絡中，交代的較為完整，並且對於縱向的歷史年代切割至為詳細。據王苡 斯研究，於西元1895年的清光緒年間，艋舺河床淤積，淡水河航運重心移轉大稻
埕，萬華的性產業移轉到大稻埕的九間仔街及六館仔街一帶，藝旦間多至兩百餘 戶。甲午戰爭後，臺灣割讓給日本。西元1898年，日本人於艋舺設妓女戶，為臺 灣公娼制度初始，之後日籍妓女開始湧入臺灣，日本政府因此開始實施管理制 度。大正年間(1912-1925年)列管娼妓共計420名，健檢累計人數有19,632名，大 稻埕藝妲最盛期，以兩大酒樓「江山樓」與「蓬萊閣」最負盛名，人說「未看見 藝妲、免講大稻埕」，因此，早在清朝時代臺灣即有娼妓存在，但公娼制度則始 於日治時期。
二、臺灣光復初期（1946年-1955年）
（一）首度廢娼
回顧歷史，臺灣婦女團體與政策的干預淵源深厚。二次大戰結束後，國民 政府派員接收臺灣，1946年臺灣省行政長官公署採行「正俗」的糾正工作，1946 年6月3日行政長官公署陳儀長官發表演說，表示政府為了提高婦女的人格及改 善社會風氣，今後對於侮辱女權的婦女職業，如酒館女侍、跳舞場、公娼等，
都將限期取締，此為臺灣首度實施禁娼政策（黃于玲，1999：2-4）。結果這 次的廢娼政策只是使得業者轉換名稱，繼續違法從娼，而警察機關雖然嚴厲執 行法律，且發布指稱當時的1,704名妓女幾乎全導引到「正業」或出嫁，但事 實證明，此次禁娼並未達到當局宣稱的效果。妓業不但轉移到地下，以合法掩 護非法，提供了性交易的機會與彈性遊走空間，當局政策的粗糙以及粉飾太平 的心態，不僅沒有解決性產業的問題，反而使其更複雜（韓意慈，1999：39）。
這些歷史經驗，顯然並沒有獲得政府單位的正視，不斷重蹈覆轍，使得1997 年的臺北市廢娼和2003年高雄市廢公娼，都發生類似情事。
（二）變相的公娼制度－設立「特種酒家」
在1948年6月全省行政會議上，臺北市提出訂定「臺北市特種酒家暨特種 酒家侍應生暫行管理規則」，而該管理條則的第一條更是開宗明義地點出：「本 府為防止花柳病及其他傳染病之傳布，特定臺北市特種酒家暨特種酒家侍應生
暫行管理規則」，最後臺北市的這個提案得到通過，次年其他縣市也跟著採行。
可見省政府在禁娼政策下，為了防止花流病等傳染病的傳布，而權宜改用別稱
「特種酒家」而行性交易之實的公娼制度。到了在1951年，省政府鑒於各縣市 紛紛試辦特種酒家，但卻欠缺周密的管理，擔心「影響社會安寧秩序及人民身 體健康」，經召集有關單位商討後，一口氣訂定了「臺灣省各縣市特種酒家管 理辦法」、「臺灣省各縣市特種酒家女侍應生管理辦法」及「臺灣省各縣市特 種酒家女侍應生健康檢查辦法」等法規，從試辦階段轉為正式政策。
三、公娼制度時期（1956-1980年代）
為了取代無助於廢娼的「特種酒家」之做法，省政府重擬娼妓政策因應。1956 年3月，臺灣省政府頒布了「臺灣省管理娼妓辦法」，當時的政策是寄望以兩年 內改善當時的娼妓問題並使之絕跡，不過，這樣的政策卻不斷向現實妥協。至1959 年7月，原辦法第32條修正為：「各縣市取締娼妓應於民國50年12月底以前全部 取締完竣。」將兩年內滅絕娼妓的時間表向後推遲。然而期限屆至，娼妓問題仍 然未獲解決。於是，1960年8月又是一次的妥協，另訂定「臺灣省各縣（市）管 理娼妓辦法」，嚴格規定各縣市應循肅清暗娼、登記管理、救助、輔導從良以及 收容教化等步驟推行之。不過，1962年省政府又修改了該辦法」第32條，規定「各 縣市取締娼妓，由本省視實際情形另行規定之。」至此，政府放棄頒布完成期限，
我國的禁娼政策堪稱有計劃表而沒有時間表（王苡斯，2007）。從以上政策變遷 可以看到，政府在面對性工作問題時的矛盾立場，而公娼存廢問題的爭議，也自 此在臺灣社會展開；贊成者認為娼妓難以禁絕，不如加以管理，一方面可以防止 性病蔓延，另一方面可以公娼排斥私娼化暗為明，以達到逐漸消滅娼妓的目的。
四、否定性工作價值時期（1980-1990年）
當時的婦運團體強調人口販賣的議題，並且以救援雛妓的各種社會方案及感 性訴求來召喚社會大眾的認同，過程中不斷形塑對性服務業的偏見與污名，使社 會普遍建立一種對性工作的排斥和歧視氛圍。這種概念之深化影響即使到現在，
仍深刻牽動著許多婦運菁英判斷性工作者位置的意念，始終跳脫不出思考的框 架，無法正視及面對性工作者自身的主體性與能動性力量，並且承認性工作對於 社會的正面貢獻和存在價值。
五、開放或禁絕之渾沌與秩序期（1990-2000年）
此年代的臺灣色情行業的型態，已朝多元化的發展方向，並不再只是侷限於 單純的性交易，尚包括形形色色的坐檯陪酒、伴唱、伴舞、伴遊、色情電話、指 壓按摩、護膚中心、網路援交等，提供各種不同服務類型的情色行業，在這其中，
性交易雖有發生的可能，卻也不一定是必須的。至1997年初，時任臺北市長陳水 扁在市議會中，為表掃黃決心，當場宣布即日起不再發放妓女證，隨即在同年2 月初的「市政會議」中，決議廢止「臺北市管理娼妓辦法」，同年7月30日經市 議會三讀通過廢娼，並明定同年9月6日零時起執行，收回公娼館的營業牌照及公 娼的「妓女證」，意欲讓臺灣實行數十年的公娼制度在臺北市消失，也因此掀起 我國公娼為了自己生存權與工作權的長期社會運動。
在公娼與社運團體的持續抗爭下，由馬英九擔任市長的台北市政府重新訂定 辦法，讓公娼有兩年緩衝期。在1999年1月25日臺北市政府發布了「臺北市公娼 管理辦法」，並公布輔導公娼轉業的「虹彩專案」18，即廢娼緩衝期間管理、醫 療暨輔導措施方案，卻因為收費標準未即時送市議會審議，因此在同年3月27日 公娼始正式復業，市政府亦以「正式復業之日」開始計算兩年緩衝期限。最後，
於2001年3月28日凌晨起，台北市公娼正式走入歷史（王苡斯，2007）。經歷台 北市廢娼之後，雖然其他各縣市仍有領有執照之公娼繼續職業，惟各地方政府為 配合中央之禁娼政策，於是採行「登記管理」、「肅清暗娼」、「收容教化」、
「救助、輔導從良」等禁制輔導行為，不同意新設妓女戶，已取得許可証的妓女 戶也不得遷移地址、擴大經營、改變名稱、轉讓、出租、繼承或變更負責人，欲 以時間自然淘汰現存的公娼。
18 輔導公娼轉業 虹彩專案出爐，中國時報，第 18 版(1999/01/20)。
六、性工作除罰探討期（2001-2011年）
由於我國對於從事性交易工作者（娼妓）的處罰，係明定社會秩序維護法第 80條第1項，又因為該條文僅針對從事性工作者處罰，卻未處罰性交易相對人，
爰自2009年起，不僅有立法委員提案建議刪除或修正該條規定19，同年11月6日大 法官也作出了釋字第666號解釋20，認為該條規定違反憲法平等原則，應於解釋公 布之日起至遲於二年屆滿時，失其效力。於是，公部門、利害關係團體、人權團 體、婦女團體、……等，均紛紛投入「除罰與否」的探討與論戰，迄至2011年11 月4日立法院三讀通過修正該法相關條文後，始確立了於性交易專區內合法性工 作免罰，除此則娼、嫖雙方均應處罰的管理政策。
貳、法令沿革
參據徐新淵（2010）研究指出，國外對於性工作者法令規範，約有下列4大類：
（一）禁制政策（Prohibition Policy）：賣淫不合法，而一切與娼妓有關活動
（prostitution related activities），例如：「扯皮條」、經營妓院等等，都是 犯法行為。例：美國大部分的州，中國。
（二）限制政策（Restriction Policy）：不視妓女本身為罪犯，而視她們為被其他 罪犯剝削的受害人，不會把「自僱」性工作者在私人地方進行之交易，列為
非法行為。然而會打擊操控娼妓賣淫的活動，希望盡量減少性工作者之數 目，因為嫖妓是不應鼓勵的。例：英國及香港，源頭是1957年的Wolfenden Committee。
（三）管制政策（Regulation Policy）：把賣淫限制在「紅燈區」內，實行妓女註 冊制度（公娼）及強制性醫療檢查，保障公共衛生及公共治安，減少黑社會 操控。例：德國、新加坡及我國（2001年前）。
（四）合法化政策（Legalization Policy）：娼妓與其他職業沒有任何分別，全面合 法和正常化。
我國在臺灣省及臺北市、高雄市未廢止娼妓管理辦法前，是允許在核准處所從事 性交易的，是以，早期我國性交易管理法令係屬「管制政策」的模式；又對於性工作 者並不科以刑事處罰，而是以社會秩序維護法的行政罰方式規範，參照各國管理政策 類型，與限制政策較為相近。至於行政罰的相關規定與延革，簡述如下：
我國在臺灣省及臺北市、高雄市未廢止娼妓管理辦法前，是允許在核准處所從事 性交易的，是以，早期我國性交易管理法令係屬「管制政策」的模式；又對於性工作 者並不科以刑事處罰，而是以社會秩序維護法的行政罰方式規範，參照各國管理政策 類型，與限制政策較為相近。至於行政罰的相關規定與延革，簡述如下：