原則上，個人範疇內的性行為（如夫妻之間性行為）本身並無道德爭議，但「性」
一旦成為商品後，就成了公共討論範疇，形成複雜的社會議題(周愫嫻、侯崇文、曹 立群，民 99 年)。性交易普遍存在於現實環境中，通常是指錢與性的肉體交易，其成 員包括性工作者（妓女、牛郎、第三性公關）、相對人（嫖客）及助娼者（包括業者、
馬夫、會計及其他從業人員)；而我國刑法對於從事性交易的買、賣雙方，原則係採
「都不處罰」（除非其與未成年人性交，則買方就必須受罰），但處罰強迫、引誘、
買賣質押、客留或媒介者，也就是對於性交易的媒介者則採取嚴厲處罰的立場。相較 於刑法，社會秩序維護法在 100 年 11 月 4 日修正前，是禁止性交易的，但是僅處罰 媒合交易者與性工作者，卻沒有處罰嫖客的「罰娼不罰嫖」規定1，一直受到國內許 多婦女及人權團體的詬病與質疑。事至 96 年 1 月 12 日，「行政院人權保障推動小組」
委員王如玄在第 12 次委員會議中，臨時動議提案「社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款（罰娼不罰嫖）應予廢除」，於是，才開啟了行政部門著手研修該法之門。
該議案經多方討論後，行政院前院長劉兆玄先生在 98 年 6 月 24 日該小組第 15 次委員會議中明確裁示：「請內政部以六個月為目標，儘速研擬性工作相關管理法令 及配套措施，並將性工作者之意見納入，再研修『社會秩序維護法』第 80 條第 1 項 第 1 款」；同年 8 月 5 日內政部前政務次長林中森在「社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款是否廢除案決議事項分工協調會」中裁示：基於內政部社會司係行政院人權 保障推動小組聯繫窗口（秘書綜整單位），下列各事項請該社會司辦理：（二）研擬性 工作相關管理法令及配套措施，並將性工作者之意見納入。接著，大法官會議再於同 年 11 月 6 日作成第 666 號解釋，認為社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款與憲法第 7 條之平等原則有違，應自本解釋公布之日起至遲於 2 年屆滿時，失其效力。
內政部為避免社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款失效後，性交易管理出現空
1 社會秩序維護法第80條第1項第1款修正前規定，意圖得利與人姦、宿者，處三日以下拘留或新臺幣 三萬元以下罰鍰。另依據法務部在87年7月4日的函示，清楚地表示該條文立法原意乃係針對禁止暗 娼行為而設；換言之，社會秩序維護法中所處罰的是私娼，而不是公娼。
窗期而可能衍生之社會問題，並凝聚社會共識，於大法官作出釋字第 666 號解釋後，
法及自治條例規定所進行之性交易活動者，性交易雙方都予處罰，至此，我國對於性 交易的管理已邁入「部分開放、有效管理」的新里程。
第五節 研究動機與目的
壹、研究動機
三讀通過後的社會秩序維護法新規定，在性交易管理方面，授權地方政府可以本 於自治原則，制定自治條例，在都市計畫商業區或非都市土地之遊憩用地範圍內，劃 定性交易專區，且為避免對民眾居住生活品質造成負面影響，性交易場所也必須要距 離文教、宗教等設施適當之距離。將來欲經營性交易場所或從事性交易服務，都應依 法辦理登記，申請執照，並定期接受健康檢查；至於目前各地方已依據原有規定而合 法存在之性交易場所，基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量，各該地方政府 可允許其於原地址依原自治條例所定條件繼續經營，不因本法本次之修正而受影響。
至此，我國在性交易管理政策進入「性交易專區內合法化」的新時代。
但是，新修正條文公布施行迄今，除少數縣市依法保留既有合法性交易處所外3， 全國各地方政府均未設立性交易專區，換言之，除在少數合法性交易處所外，一切性 交易行為均屬違反社會秩序維護法第80條規定。這種形式上「有限度開放」，實質卻 無合法性交易專區存在的現況，已變相限縮了人民權益，地方政府如果繼續消極迴避 設立性交易專區，對警察執法會有怎樣的影響？此為本文研究動機之一。
再者，因為東方人固有之儒家思想和保守性格，性工作的合法化在臺灣，甚至在 亞洲地區要推行的話，實在具有一定之難度。然而，時代的進步，科技的發達，人們 的觀念是必須隨著變化的；在面對性工作者的工作權時，地方政府對設立性交易專區 的議題，終究必須面對，也勢必逃不過政策辯論之過程；那麼地方政府若必須研訂性 交易專區之管理法令時，警察機關應該扮演什麼樣的角色？此為本文研究動機之二。
最後，由於本文研究者任職警察工作，擔負維持社會秩序的任務，除了對違法性
3 目前僅臺南市、臺中市、桃園縣、宜蘭縣與澎湖縣等 5 縣市政府，按新修正條文第九十一條之一第 三項規定，同意原核准之 11 家妓女戶，於原地址依原自治條例之規定繼續經營。
交易行為之取締，責無旁貸，同時也必須對專區周遭、內外的治安與交通的維持負責；
因應性交易專區所可能帶來的暴力、黑道操縱、販賣人口等犯罪，及打架、鬧事、停 車、交通阻塞等秩序問題，警察部門的看法如何？此為本研究動機之三。
貳、研究目的
在歷史上，不論朝代如何更替、社會怎樣變遷，也不管政府管理是君主專政或開 放民主，抑或是熱情奔放的西洋世界或重倫講禮的亞洲諸國，性交易情事始終無法絕 跡，究其原因，不外乎人性的需要；但是由另一個角度來看，這也是人類之所以能夠 綿延不絕、延續種族的本性功能。對於性交易問題，縱使衛道人士不斷振臂高呼要維 護善良公序良俗、要尊重女權，但是觸及人性的需求時，依舊是莫衷一是，甚至言不 由衷。由於性交易確實普遍存在於現實環境中，並隨著社會的變遷及消費方式的改 變，呈現出多元化的經營型態及複雜的交易方式，性工作者也被各類商業手法包裝成 可消費的商品，在中央法制授權由各地方政府制訂自治法規，得劃定合法性交易專區 之際，各地方政府實應以更開放的態度來看待這長期存在及被社會普遍視為「必要之 惡」的性交易議題，積極縝密規劃性交易專區的法令規範與配套措施。歐陸多數國家 如德國、法國、荷蘭等國的色情行業皆屬合法，其精神就是在於：與其禁不了，不如 疏導管理。經濟學的觀點則認為，愈是禁止某項財貨，其經營成本愈高（如：保護費、
行賄費用），導致銷售價格越高時，更是變相鼓勵參與此行業經營。
因應性交易管理的新法規定，消極逃避終非有為政府應有的態度，而治安維護與 社會秩序的維持，乃警察的本職任務，雖然目前各地均未設立性交易專區，但是，新 法已經上路，不論專區的設立與否，都對警察執法造成改變，是以，本研究期能達成 以下目的：
一、 深入瞭解性交易管理新政策施行以來，對新北市警察在執行色情取締的執法 工作有何影響，進而提出警方應該配合調整的執法技巧與態度。
二、 從警察實際執行面，探討目前新北市警察局在取締色情的績效評核機制是否 合適，能否達到激勵與獎懲的效用，並提出改進建言。
三、 在未來地方政府研議設立性交易專區規範時，從警察執法的角度分析警察機 關的角色與治安維護建言為何。
第六節 研究問題與方法
壹、研究問題
經過前述性交易管理新規定的背景說明與研究動機的描述，雖然目前各地方政府在 有法源依據下，卻囿於設立專區會引起當地居民的「鄰避情結」4，進而採取「不作 為」的政策，遲遲未設立性交易專區（畢竟當地民意的反彈乃民選地方行政首長及民 意代表所必須考量的政治成本）。但是，新法已經上路，在沒有設立性交易專區的現 況下，警察就必須依法取締一切性交易行為，又各地方政府也著實難以逃避設立與 否、設立條件、如何管理等政策議題，是以，本研究試圖從警察執法的觀點出發，探 究以下問題：
一、 「性交易專區政策」的認同度如何？性交易專區的主管機關適合由警察來 擔任嗎？
二、 設立性交易專區能提升警察執法（取締非法性交易）的效能嗎？
三、 面對目前沒有性交易專區且娼嫖皆罰的現況，警察該如何因應以提升執法 效率？
四、 設立性交易專區能有效遏止警察風紀案件發生嗎？
五、 警察機關取締性交易的績效評核制度，應如何配合修正？
六、 性交易專區地點的選擇與相關配套措施為何？
貳、研究方法
4 所謂「鄰避情節」（Not In My Back Yard），是一種特定的反對形式，展現出特定的大眾自我矛盾 的態度；原則上，贊成政府施政的目標，只要該目標的預定地，不要在我家後院。例如興建電廠、
垃圾掩埋場、焚化爐或殯葬專區等。關於鄰避情節的用語相當的多，除了 NIMBY 這個字之外，其 他用詞 Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything（BANANA）, Not In My Term of Office
（NIMTOO）, Not In My Bottom Line（NIMBL）, Locally Unwanted Land Uses（LULUs）, Not On Our Street（NOOS）等皆是。（丘昌泰，2002）
工欲善其事，必先利其器。選擇適當之研究方法，再持以謹慎的研究態度，實為 研究之成敗關鍵。茲將本研究所運用之研究方法，分述如下：
一、 文獻分析法
文獻分析法，亦可稱為文獻探討法或次級資料分析法。乃研究者選擇性地對 書面文獻資料，或與研究問題相關的現有研究發現進行討論與彙整，並將收集到 的書面或任何形式具有參考價值的研究成果予以檢視、分析。 W. Lawrence
文獻分析法，亦可稱為文獻探討法或次級資料分析法。乃研究者選擇性地對 書面文獻資料，或與研究問題相關的現有研究發現進行討論與彙整，並將收集到 的書面或任何形式具有參考價值的研究成果予以檢視、分析。 W. Lawrence