中 華 大 學
碩 士 論 文
性交易專區政策影響評估之研究─以新北市警
察執法觀點分析
Evaluation of the Effect of Designated Sex-Trade
Zones--from the law enforcement perspective of
New Taipei City Police
系 所 別：行政管理學系碩士班
學號姓名：E09917004 金秋華
指導教授：廖益興博士
摘 要
社會秩序維護法於民國100年11月4日修正，改採「娼嫖皆罰、專區除外」的性交 易管理新政策，然而公布施行迄今，除少數縣市依法保留既有合法性交易處所外，全 國各地方政府均未設立性交易專區，這種消極迴避設立專區的現況，對警察執法會造 成怎樣的影響？又警察機關以維持社會治安與秩序的執法角度，對專區的規劃與管理 措施該提出哪些建言？為釐清前疑義，本研究透過對性工作爭議、國內管理政策的沿 革、國內相關研究文獻與新北市警察取締實務等探討後，參考第四代「回應的－建構 性評估」的評估方法，並以質化研究對新北市員警（15位）及民間意見領袖（3位）、 色情從業人員（2位）進行深度訪談。 經整理受訪資料與分析後，得出結論：1.新北市警察贊成設立專區來有效管理性 交易；2.為免球員兼裁判，警察不適合擔任性交易專區主管機關；3.設立專區並不會 根除非法性交易，對警察執法效能沒有必然的幫助；4.「娼嫖皆罰」的新規定，使警 察必須花費更多的人力、物力去取締；5.性專區合法化並不會減少員警風紀案件的發 生；6.現行績效評核制度的基準與獎懲規定，有重新精算調整的必要；7.性交易專區 地點的選定，首要考量「鄰避效應」的排解；8.要順利推動性交易專區，仍賴中央與 地方政府分別補強法制規定。 因應上述研究結果，本研究也按中央政府、地方政府及警察局之權責，分別提出 研究建議，希望能使我國性交易專區健全上路，落實保障合法工作者權益、嚴格取締 非法者，並遂行警察維護社會秩序責任；另外，基於新法上路未滿1年，且本研究僅 侷限於新北市執法感受，爰建議未來可再參酌充分之實證數據加以研究。 關鍵字：性交易、色情行業、性工作、政策評估ABSTRACT
On November 4th, 2011, Social Order Maintenance Act was amended and the principle of sex trade management policy has been altered to prostitutes and clients are now both punishable unless the trade is made in designated zones. However, since the Act was amended, no local government has set up a new designated sex-trade zone. How will this passive attitude affect law enforcement? What are police’s suggestions for the planning and management of the designated zone? To clarify these questions, after reviewing the disputes about sex trade, changes of the domestic management policies, literature and practical experiences of the NTPD, this paper adopts the fourth generation responsive-constructivist evaluation and qualitative research to have in-depth interviews with 15 police officers of the NTPD, 3 opinion leaders and 2 sex trade workers.
After data analyzing, the conclusions are 1. The NTPD officers agree to set up a designated zone to effectively management sex trade. 2. In order to have check and balance system, it is not appropriate for the police organization to be competent authorities for the designated zone. 3. The designated zone does not indicate that illegal sex trade will be eradicated. It does not necessarily benefit the efficiency of law enforcement. 4. The new policy that both prostitutes and clients are punishable means the police have to spend more time and manpower to crack down these cases. 5. The legalization of designated sex-trade zone does not curb the police corruption. 6. The current criteria and rules of reward and punishment should be adjusted. 7. The NIMBY effect will be considered when choosing the designated sex-trade zones. 8. The central and local governments should amend relevant regulations to successfully set up designated zones.
According to the above findings, this paper also provides research suggestions for central and local governments and police department. Hopefully, the designated zone may be a success, the rights of legal workers may be protected, and illegal workers may be punished severely to fulfill police’s duty of maintaining social order. However, as the amended act came into effect less than one year and this paper focuses on the perspective of the NTPD police officers, it is suggested that more empirical data may be added to future researches.
目 錄
第一章 緒論………1 第一節 研究動機與目的………3 第二節 研究問題與方法………5 第三節 研究流程與名詞釋義………7 第四節 研究範圍與限制………15 第二章 文獻探討………17 第一節 性工作的爭議………17 第二節 我國性交易管理演進………24 第三節 相關研究文獻檢視………32 第四節 新北市警察取締實務………38 第五節 政策評估的意涵………44 第六節 小結………55 第三章 研究設計………57 第一節 評估面向與研究架構………57 第二節 深度訪談對象………60 第三節 訪談題綱………61 第四章 資料整理與分析………65 第一節 性交易專區政策的認同度………65 第二節 管理新政策對警察執法效能之影響………73 第三節 警察如何因應以提升執法效率………79 第四節 管理新政策對警察風紀之影響………83 第五節 績效評核制度之探討………87 第六節 專區地點的選擇與建言………90 第五章 結論與建議………99 第一節 研究結論………99 第二節 研究建議………102 第三節 未來研究建議………104參考書目………105 附錄………109 A1-1訪談紀錄………109 A1-2訪談紀錄………119 A1-3訪談紀錄………123 A2-1訪談紀錄………127 A2-2訪談紀錄………131 A2-3訪談紀錄………135 A2-4訪談紀錄………139 A2-5訪談紀錄………143 A2-6訪談紀錄………147 A3-1訪談紀錄………151 A3-2訪談紀錄………155 A3-3訪談紀錄………159 A3-4訪談紀錄………163 A3-5訪談紀錄………167 A3-6訪談紀錄………171 B1 訪談紀錄………175 C1-1訪談紀錄………179 C2-1訪談紀錄………183 D1 訪談紀錄………187 E1 訪談紀錄………191
表目錄
表 1：我國性服務業價目及服務內容………22 表 2：101 年新北市警察列管妨害風化之虞場所家數一覽表………43 表 3：新北市政府警察局 99-101 年（5/20）取締色情案件績效統計表………43 表 4：新法修正前後，新北市政府警察局取締色情案件績效統計表………44 表 5：本研究規劃深度訪談對象名單………60 表 6：受訪者對於新北市設立性交易專區意見分佈表………65 表 7：受訪者對警察擔任專區主管機關意見統計表………70 表 8：受訪者對於性交易專區能否減少非法性交易意見統計表………73 表 9：受訪者對於色情業者會否進入專區的看法統計表………77 表 10：受訪者對性交易專區是否能改善警察風紀的看法統計表………84圖目錄
圖 1：研究流程圖………8 圖 2：研究架構圖………59第一章 緒論
原則上，個人範疇內的性行為（如夫妻之間性行為）本身並無道德爭議，但「性」 一旦成為商品後，就成了公共討論範疇，形成複雜的社會議題(周愫嫻、侯崇文、曹 立群，民 99 年)。性交易普遍存在於現實環境中，通常是指錢與性的肉體交易，其成 員包括性工作者（妓女、牛郎、第三性公關）、相對人（嫖客）及助娼者（包括業者、 馬夫、會計及其他從業人員)；而我國刑法對於從事性交易的買、賣雙方，原則係採 「都不處罰」（除非其與未成年人性交，則買方就必須受罰），但處罰強迫、引誘、 買賣質押、客留或媒介者，也就是對於性交易的媒介者則採取嚴厲處罰的立場。相較 於刑法，社會秩序維護法在 100 年 11 月 4 日修正前，是禁止性交易的，但是僅處罰 媒合交易者與性工作者，卻沒有處罰嫖客的「罰娼不罰嫖」規定1 ，一直受到國內許 多婦女及人權團體的詬病與質疑。事至 96 年 1 月 12 日，「行政院人權保障推動小組」 委員王如玄在第 12 次委員會議中，臨時動議提案「社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款（罰娼不罰嫖）應予廢除」，於是，才開啟了行政部門著手研修該法之門。 該議案經多方討論後，行政院前院長劉兆玄先生在 98 年 6 月 24 日該小組第 15 次委員會議中明確裁示：「請內政部以六個月為目標，儘速研擬性工作相關管理法令 及配套措施，並將性工作者之意見納入，再研修『社會秩序維護法』第 80 條第 1 項 第 1 款」；同年 8 月 5 日內政部前政務次長林中森在「社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款是否廢除案決議事項分工協調會」中裁示：基於內政部社會司係行政院人權 保障推動小組聯繫窗口（秘書綜整單位），下列各事項請該社會司辦理：（二）研擬性 工作相關管理法令及配套措施，並將性工作者之意見納入。接著，大法官會議再於同 年 11 月 6 日作成第 666 號解釋，認為社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款與憲法第 7 條之平等原則有違，應自本解釋公布之日起至遲於 2 年屆滿時，失其效力。 內政部為避免社會秩序維護法第 80 條第 1 項第 1 款失效後，性交易管理出現空 1 社會秩序維護法第80條第1項第1款修正前規定，意圖得利與人姦、宿者，處三日以下拘留或新臺幣 三萬元以下罰鍰。另依據法務部在87年7月4日的函示，清楚地表示該條文立法原意乃係針對禁止暗 娼行為而設；換言之，社會秩序維護法中所處罰的是私娼，而不是公娼。窗期而可能衍生之社會問題，並凝聚社會共識，於大法官作出釋字第 666 號解釋後， 二年間分赴全國各地舉辦了二場公聽會、二場專家座談會及多場諮詢會議，同時也委 託民調公司進行兩次民意調查，四度提報行政院人權保障推動小組，據以確認立法政 策，並擬具修正條文草案，經行政院送請立法院審議，終於在 100 年 11 月 4 日三讀 通過了「社會秩序維護法」部分條文修正案，授權地方政府本於自治原則，制定自治 條例，在都市計畫商業區或非都市土地之遊憩用地範圍內規劃性交易的合法專區（以 下簡稱性交易專區），並實行性交易場所及性工作者註冊制度與強制性醫療檢查，亦 明定性交易場所負責消極資格，以保障公共衛生及公共治安，減少黑社會操控2 。換 言之，新法規定只要在專區內依法進行之性交易行為，性交易雙方皆不罰，而違反本 2 社會秩序維護法新修正條文與本研究相關者，分述如下： 第 80 條 有下列各款行為之一者，處新臺幣三萬元以下罰鍰： 一、從事性交易。但符合第九十一條之一第一項至第三項之自治條例規定者，不適用之。 二、在公共場所或公眾得出入之場所，意圖與人性交易而拉客。 第 81 條 有下列各款行為之一者，處三日以下拘留，併處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰；其 情節重大者，得加重拘留至五日： 一、媒合性交易。但媒合符合前條第一款但書規定之性交易者，不適用之。 二、在公共場所或公眾得出入之場所，意圖媒合性交易而拉客。 第 91 條之 1 直轄市、縣（市）政府得因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其 管理。 前項自治條例，應包含下列各款規定： 一、該區域於都市計畫地區，限於商業區範圍內。 二、該區域於非都市土地，限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內。但不包括兒童或青少年遊 憩場。 三、前二款之區域，應與學校、幼稚園、寺廟、教會（堂）等建築物保持適當之距離。 四、性交易場所應辦理登記及申請執照，未領有執照，不得經營性交易。 五、曾犯刑法第二百三十一條、第二百三十一條之一、第二百三十三條、第二百四十條、第 二百四十一條、第二百九十六條之一、兒童及少年性交易防制條例第二十三條至第二十 七條或人口販運防制法之罪，經判決有罪者，不得擔任性交易場所之負責人。 六、性交易場所之負責人犯前款所定之罪，經判決有罪者，撤銷或廢止性交易場所執照。 七、性交易服務者，應辦理登記及申請證照，並定期接受健康檢查。性交易場所負責人，亦 應負責督促其場所內之性交易服務者定期接受健康檢查。 八、性交易服務者犯刑法第二百八十五條或人類免疫缺乏病毒傳染防治及感染者權益保障條 例第二十一條之罪者，撤銷或廢止其證照。 九、性交易服務者經健康檢查發現有前款所定之疾病者，吊扣其證照，依法通知其接受治療， 並於治療痊癒後發還證照。 十、不得有意圖性交易或媒合性交易，於公共場所或公眾得出入之場所廣告之行為。 本法中華民國一百年十一月四日修正之條文施行前，已依直轄市、縣（市）政府制定之自治 條例管理之性交易場所，於修正施行後，得於原地址依原自治條例之規定繼續經營。 依前二項規定經營性交易場所者，不適用刑法第二百三十一條之規定。 直轄市、縣（市）政府應依第八十條、本條第一項及第二項性交易服務者之申請，提供輔導 轉業或推介參加職業訓練。
法及自治條例規定所進行之性交易活動者，性交易雙方都予處罰，至此，我國對於性 交易的管理已邁入「部分開放、有效管理」的新里程。
第五節 研究動機與目的
壹、研究動機
三讀通過後的社會秩序維護法新規定，在性交易管理方面，授權地方政府可以本 於自治原則，制定自治條例，在都市計畫商業區或非都市土地之遊憩用地範圍內，劃 定性交易專區，且為避免對民眾居住生活品質造成負面影響，性交易場所也必須要距 離文教、宗教等設施適當之距離。將來欲經營性交易場所或從事性交易服務，都應依 法辦理登記，申請執照，並定期接受健康檢查；至於目前各地方已依據原有規定而合 法存在之性交易場所，基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量，各該地方政府 可允許其於原地址依原自治條例所定條件繼續經營，不因本法本次之修正而受影響。 至此，我國在性交易管理政策進入「性交易專區內合法化」的新時代。 但是，新修正條文公布施行迄今，除少數縣市依法保留既有合法性交易處所外3 ， 全國各地方政府均未設立性交易專區，換言之，除在少數合法性交易處所外，一切性 交易行為均屬違反社會秩序維護法第80條規定。這種形式上「有限度開放」，實質卻 無合法性交易專區存在的現況，已變相限縮了人民權益，地方政府如果繼續消極迴避 設立性交易專區，對警察執法會有怎樣的影響？此為本文研究動機之一。 再者，因為東方人固有之儒家思想和保守性格，性工作的合法化在臺灣，甚至在 亞洲地區要推行的話，實在具有一定之難度。然而，時代的進步，科技的發達，人們 的觀念是必須隨著變化的；在面對性工作者的工作權時，地方政府對設立性交易專區 的議題，終究必須面對，也勢必逃不過政策辯論之過程；那麼地方政府若必須研訂性 交易專區之管理法令時，警察機關應該扮演什麼樣的角色？此為本文研究動機之二。 最後，由於本文研究者任職警察工作，擔負維持社會秩序的任務，除了對違法性 3 目前僅臺南市、臺中市、桃園縣、宜蘭縣與澎湖縣等 5 縣市政府，按新修正條文第九十一條之一第 三項規定，同意原核准之 11 家妓女戶，於原地址依原自治條例之規定繼續經營。交易行為之取締，責無旁貸，同時也必須對專區周遭、內外的治安與交通的維持負責； 因應性交易專區所可能帶來的暴力、黑道操縱、販賣人口等犯罪，及打架、鬧事、停 車、交通阻塞等秩序問題，警察部門的看法如何？此為本研究動機之三。
貳、研究目的
在歷史上，不論朝代如何更替、社會怎樣變遷，也不管政府管理是君主專政或開 放民主，抑或是熱情奔放的西洋世界或重倫講禮的亞洲諸國，性交易情事始終無法絕 跡，究其原因，不外乎人性的需要；但是由另一個角度來看，這也是人類之所以能夠 綿延不絕、延續種族的本性功能。對於性交易問題，縱使衛道人士不斷振臂高呼要維 護善良公序良俗、要尊重女權，但是觸及人性的需求時，依舊是莫衷一是，甚至言不 由衷。由於性交易確實普遍存在於現實環境中，並隨著社會的變遷及消費方式的改 變，呈現出多元化的經營型態及複雜的交易方式，性工作者也被各類商業手法包裝成 可消費的商品，在中央法制授權由各地方政府制訂自治法規，得劃定合法性交易專區 之際，各地方政府實應以更開放的態度來看待這長期存在及被社會普遍視為「必要之 惡」的性交易議題，積極縝密規劃性交易專區的法令規範與配套措施。歐陸多數國家 如德國、法國、荷蘭等國的色情行業皆屬合法，其精神就是在於：與其禁不了，不如 疏導管理。經濟學的觀點則認為，愈是禁止某項財貨，其經營成本愈高（如：保護費、 行賄費用），導致銷售價格越高時，更是變相鼓勵參與此行業經營。 因應性交易管理的新法規定，消極逃避終非有為政府應有的態度，而治安維護與 社會秩序的維持，乃警察的本職任務，雖然目前各地均未設立性交易專區，但是，新 法已經上路，不論專區的設立與否，都對警察執法造成改變，是以，本研究期能達成 以下目的： 一、 深入瞭解性交易管理新政策施行以來，對新北市警察在執行色情取締的執法 工作有何影響，進而提出警方應該配合調整的執法技巧與態度。 二、 從警察實際執行面，探討目前新北市警察局在取締色情的績效評核機制是否 合適，能否達到激勵與獎懲的效用，並提出改進建言。三、 在未來地方政府研議設立性交易專區規範時，從警察執法的角度分析警察機 關的角色與治安維護建言為何。
第六節 研究問題與方法
壹、研究問題
經過前述性交易管理新規定的背景說明與研究動機的描述，雖然目前各地方政府在 有法源依據下，卻囿於設立專區會引起當地居民的「鄰避情結」4 ，進而採取「不作 為」的政策，遲遲未設立性交易專區（畢竟當地民意的反彈乃民選地方行政首長及民 意代表所必須考量的政治成本）。但是，新法已經上路，在沒有設立性交易專區的現 況下，警察就必須依法取締一切性交易行為，又各地方政府也著實難以逃避設立與 否、設立條件、如何管理等政策議題，是以，本研究試圖從警察執法的觀點出發，探 究以下問題： 一、 「性交易專區政策」的認同度如何？性交易專區的主管機關適合由警察來 擔任嗎？ 二、 設立性交易專區能提升警察執法（取締非法性交易）的效能嗎？ 三、 面對目前沒有性交易專區且娼嫖皆罰的現況，警察該如何因應以提升執法 效率？ 四、 設立性交易專區能有效遏止警察風紀案件發生嗎？ 五、 警察機關取締性交易的績效評核制度，應如何配合修正？ 六、 性交易專區地點的選擇與相關配套措施為何？貳、研究方法
4 所謂「鄰避情節」（Not In My Back Yard），是一種特定的反對形式，展現出特定的大眾自我矛盾 的態度；原則上，贊成政府施政的目標，只要該目標的預定地，不要在我家後院。例如興建電廠、 垃圾掩埋場、焚化爐或殯葬專區等。關於鄰避情節的用語相當的多，除了 NIMBY 這個字之外，其 他用詞 Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything（BANANA）, Not In My Term of Office （NIMTOO）, Not In My Bottom Line（NIMBL）, Locally Unwanted Land Uses（LULUs）, Not On Our Street（NOOS）等皆是。（丘昌泰，2002）
工欲善其事，必先利其器。選擇適當之研究方法，再持以謹慎的研究態度，實為 研究之成敗關鍵。茲將本研究所運用之研究方法，分述如下：
一、 文獻分析法
文獻分析法，亦可稱為文獻探討法或次級資料分析法。乃研究者選擇性地對 書面文獻資料，或與研究問題相關的現有研究發現進行討論與彙整，並將收集到 的書面或任何形式具有參考價值的研究成果予以檢視、分析。 W. Lawrence Neuman 在其撰寫之社會研究方法提到文獻回顧的目的有以下四點：1.彰顯對某 一知識體系熟悉的程度，並且建立研究者對該研究領域的信用。2.顯示過去研究 路線及當下研究與過去研究的關聯性。3.整合並且摘要某個領域內已知的事物。 4.向他人學習並刺激新觀念的產生（朱柔若譯，2000）。Chava Frankfort Nachmias & David Nachmias 也在其撰寫的社會科學研究方法指出，文獻分析有助於研究 者作為探討研究問題或蒐集資料的方式之一，以瞭解問題之結果（潘明宏、陳志 瑋譯，2001）。 文獻回顧對於研究者是一種非常具有符合研究效益成本的研究途徑之一。本 文選擇以文獻分析法做為本論文的研究途徑，乃希望藉由對性交易管理制度、公 共政策特性及政策評估等重要理論及研究文獻，蒐集專書、博碩士論文、期刊論 文、研究報告等進行綜合之研讀、分析與探討其結果及建議，獲得的初步概念， 進而瞭解是否有應用價值，據以作為本研究的概念架構與理論基礎，彙整建構深 度訪談的問題，以作為後續研究論證之基礎。二、深度訪談法
訪談為一種研究性的交談，研究者透過口頭談話方式，從被研究者那裡搜集 第一手資料之研究方法。由於訪談可以親身接近受訪者，使受訪者得以用自身的 語言與觀點來表達其對問題之看法，因此透過提問與交談等語言間的交流，能比 問卷調查等其他質化研究方法更貼近資訊之真實性，此外，更因訪談法具有雙向 溝通、提問與回答內容靈活、可臨場隨機應變、受訪者適應性高、及外界條件具有可控制性等特性，使訪問的過程中能獲得更大的靈活性與進行解釋的空間(阮 綠茵，2007)。 深度訪談較一般性訪談之對象對於問題的深度以及專業度都有所差異，深度 訪談的訪談對象會對於所訪談問題領域是具有高度相關性的人員；對於問題所涉 及之個案或群體相當清楚且了解其組織運作方式等。質化的深度訪談則是希望藉 由在實際場域中訪問研究對象，藉以發現事實的真相（江明修，1994）。在社會 科學之研究中，訪談會因其目的、性質之不同而有不同分類之方式，而可將之分 為結構式訪談、半結構式訪談及非結構式訪談三種（陳向明，2002）。為減少深 度訪談過程中可能出現的研究者與受訪者認知上的差異，本研究訪談方式採半結 構式（半開放型）之訪談，意即訪談主題的大綱由研究者事前擬定，於訪談過程 中，研究者依據訪談過程中當下情境，適時調整問題順序，使受訪者能夠更深入 的釐清與回應問題。半結構式訪談題綱的用字及問題順序不用太侷限，要求最主 要的內容必須與研究問題相符，問題的型式或討論方式係採取較具彈性的方式進 行，所以研究的可比較性可能降低，但優點是它可以提供受訪者認知感受較真實 的面貌呈現（林金定、嚴嘉楓、陳美花，2005），故本文亦採用此種訪談方式， 受訪前雖有訪談提綱，為求訪談資料完整，則可彈性調整訪談內容與程序。
第七節 研究流程與名詞釋義
壹、研究流程
本研究流程從審梘做此研究的動機開始，搜尋自我有興趣的議題或事件與指 導教授討論後確立研究主題，再根據擬研究的主題，進行研究目的及問題的思 考，確認整個研究的主軸後建立研究目的與研究問題。前述已針對相關研究動機 與目的進行論述，下章開始本研究將進行相關文獻的回顧探討，第三章為研究設 計，第四章則為訪談實證分析，最後，本研究依據訪談分析實證結果提出相關研 究發現與建議，下圖則為本研究發展流程，如圖1所示：圖 1：研究流程圖 資料來源：本研究繪製
研究背景與動機
建立研究架構及訪談題綱
訪談資料整理與分析
確立研究題目
建立研究目的及研究流程
相關文獻探討
提出研究發現與建議
貳、名詞釋義
一、性交易
「性交易」是一種商業行為，它的本質和販賣商品沒有什麼不同，和一般商 品交易不同的是，它的商品是「顧客的性滿足」；顧客付錢和性工作者從事性行 為，以取得性滿足。按立法院修法之立法理由說明：「因兒童及少年性交易防制 條例第二條對於性交易已有定義5 ，為維法律用語解釋一致性，本法不另行定義。」 是以，社會秩序維護法對於性交易的定義係指「有對價之性交或猥褻行為」。 性交的定義，按我國刑法規定，不僅將肛交、口交等行為納入，更擴大把其 他身體部位（如手指）及器物（如情趣按摩棒等）進入他人性器、肛門，藉以提 升性愛情趣或達到高潮的行為均屬之6 。而所謂猥褻，依大法官釋字第617號解 釋，指客觀上足以刺激或滿足性慾，其內容可與性器官、性行為及性文化之描繪 與論述聯結，且須以引起普通一般人羞恥或厭惡感而侵害性的道德感情，有礙於 社會風化者為限7 。 綜上，合法的性交易必須是與「18歲以上、有合法證照8 」之人，且在「自 治條例規範核准之專區」內為之。二、性交易專區
各地方政府依社會秩序維護法第九十一條之一規定，劃定得從事性交易之區 域，本文稱為「性交易專區」。該專區限於商業區或以供遊憩為主之遊憩用地範 圍內(但不包括兒童或青少年遊憩場)，且必須與學校、幼稚園、寺廟、教會（堂） 5 兒童及少年性交易防制條例第 2 條規定：本條例所稱性交易指有對價之性交或猥褻行為。 6 刑法第 10 條第 5 項：「稱性交者，謂左列性侵入行為：一、以性器進入他人之性器、肛門或口腔之 行為。二、以性器以外之其他身體部位或器物進入他人之性器、肛門之行為。」 7 猥褻，是一個充滿情緒評價，卻難以明確定義的字眼。我國法界實務對於猥褻一貫之見解，均係本 於 17 年 10 月 13 日最高法院刑庭會議之決議謂：「猥褻者，其行為在客觀上足以誘起他人性慾， 在主觀上足以滿足自己性慾之謂。」此一見解，以「刺激性慾」、「滿足性慾」為核心。後來，大 法官亦於民 95 年 10 月 26 日作成了釋字第 617 號解釋，現為我國法界實務對猥褻採行見解。 8 依社會秩序維護法第九十一條第二項第七款前段規定，性交易服務者，應辦理登記及申請證照，並 定期接受健康檢查。等建築物保持適當之距離；又性交易專區內之性工作者及性交易場所均應辦理登 記及申請證照，且明定性交易場所負責人不得有違犯刑法第二百三十一條9 、第 二百三十一條之一10 、第二百三十三條11 、第二百四十條12 、第二百四十一條13 、第 二百九十六條之一14 、兒童及少年性交易防制條例第二十三條至第二十七條15 或人 9 刑法 231 條：意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介以營利者，處五年以下 有期徒刑，得併科十萬元以下罰金。以詐術犯之者，亦同。公務員包庇他人犯前項之罪者，依前項 之規定加重其刑至二分之一。 10 刑法 231-1 條：意圖營利，以強暴、脅迫、恐嚇、監控、藥劑、催眠術或其他違反本人意願之方法 使男女與他人為性交或猥褻之行為者，處七年以上有期徒刑，得併科三十萬元以下罰金。媒介、收 受、藏匿前項之人或使之隱避者，處一年以上七年以下有期徒刑。公務員包庇他人犯前二項之罪者， 依各該項之規定加重其刑至二分之一。第一項之未遂犯罰之。 11 刑法 233 條：意圖使未滿十六歲之男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介之者，處 五年以下有期徒刑、拘役或五千元以下罰金。以詐術犯之者，亦同。意圖營利犯前項之罪者，處一 年以上七年以下有期徒刑，得併科五萬元以下罰金。 12 刑法 240 條：和誘未滿二十歲之男女，脫離家庭或其他有監督權之人者，處三年以下有期徒刑。和 誘有配偶之人脫離家庭者，亦同。意圖營利，或意圖使被誘人為猥褻之行為或性交，而犯前二項之 罪者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科一千元以下罰金。前三項之未遂犯罰之。 13 刑法 241 條：略誘未滿二十歲之男女，脫離家庭或其他有監督權之人者，處一年以上七年以下有期 徒刑。意圖營利，或意圖使被誘人為猥褻之行為或性交，而犯前項之罪者，處三年以上十年以下有 期徒刑，得併科一千元以下罰金。和誘未滿十六歲之男女，以略誘論。前三項之未遂犯罰之。 14 刑法 296-1 條：買賣、質押人口者，處五年以上有期徒刑，得併科五十萬元以下罰金。意圖使人為 性交或猥褻之行為而犯前項之罪者，處七年以上有期徒刑，得併科五十萬元以下罰金。以強暴、脅 迫、恐嚇、監控、藥劑、催眠術或其他違反本人意願之方法犯前二項之罪者，加重其刑至二分之一。 媒介、收受、藏匿前三項被買賣、質押之人或使之隱避者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科 三十萬元以下罰金。公務員包庇他人犯前四項之罪者，依各該項之規定加重其刑至二分之一。第一 項至第三項之未遂犯罰之。 15 兒童及少年性交易防制條例 第 23 條：引誘、容留、媒介、協助或以他法，使未滿十八歲之人為性交易者，處一年以上七年以 下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。以詐術犯之者，亦同。意圖營利而犯前項之罪者， 處三年以上十年以下有期徒刑，併科新臺幣五百萬元以下罰金。媒介、收受、藏匿前二項被害人或 使之隱避者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。前項收受、藏匿行 為之媒介者，亦同。前四項之未遂犯罰之。 第 24 條：以強暴、脅迫、恐嚇、監控、藥劑、催眠術或其他違反本人意願之方法，使未滿十八歲 之人為性交易者，處七年以上有期徒刑，得併科新臺幣七百萬元以下罰金。意圖營利而犯前項之罪 者，處十年以上有期徒刑，併科新臺幣一千萬元以下罰金。媒介、收受、藏匿前二項被害人或使之 隱避者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣五百萬元以下罰金。前項收受、藏匿行為之 媒介者，亦同。前四項之未遂犯罰之。 第 25 條：意圖使未滿十八歲之人為性交易，而買賣、質押或以他法，為他人人身之交付或收受者， 處七年以上有期徒刑，併科新臺幣七百萬元以下罰金。以詐術犯之者，亦同。以強暴、脅迫、恐嚇、 監控、藥劑、催眠術或其他違反本人意願之方法，犯前項之罪者，加重其刑至二分之一。媒介、收 受、藏匿前二項被害人或使之隱避者，處三年以上十年以下有期徒刑，併科新臺幣五百萬元以下罰 金。前項收受、藏匿行為之媒介者，亦同。前四項之未遂犯罰之。預備犯第一項、第二項之罪者， 處二年以下有期徒刑。 第 26 條：犯第二十四條第一項、第二項或第二十五條第二項之罪，而故意殺害被害人者，處死刑 或無期徒刑；使被害人受重傷者，處無期徒刑或十二年以上有期徒刑。犯第二十四條第一項、第二 項或第二十五條第二項之罪，因而致被害人於死者，處無期徒刑或十二年以上有期徒刑；致重傷者， 處十二年以上有期徒刑。
口販運防制法之罪等消極條件，也不得有意圖性交易或媒合性交易，而於公共場 所或公眾得出入之場所廣告之行為。
三、性工作者
顧名思義，以提供性服務換取報酬的工作者，稱之「性工作者」。性工作者 一詞，是歐美性工作者以及部分女性主義者用來取代「賣淫」的詞彙；用性工作 取代賣淫，以性工作者置換娼妓，均為凸顯性交易中的勞動面向，拆解長久以來 賣淫被貼上種種不道德標籤，以正名性交易係一項由特定個人提供性服務，換取 金錢或物質報酬的社會實踐。我國早期多以「娼妓」稱之，其定義也有各種不同 的解釋16 ，但是，參照我國法定性交易的定義（性交易指有對價之性交或猥褻行 為），本文認為凡以「性交」或「猥褻」等方式為工具，以不特定人為對象，供 人性慾需求以換取報酬者，均可稱為性工作者。 第 27 條：拍攝、製造未滿十八歲之人為性交或猥褻行為之圖畫、錄影帶、影片、光碟、電子訊號 或其他物品者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣五十萬元以下罰金。意圖營利犯前 項之罪者，處一年以上七年以下有期徒刑，應併科新臺幣五百萬元以下罰金。引誘、媒介或以他法， 使未滿十八歲之人被拍攝、製造性交或猥褻行為之圖畫、錄影帶、影片、光碟、電子訊號或其他物 品者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。以強暴、脅迫、藥劑、詐 術、催眠術或其他違反本人意願之方法，使未滿十八歲之人被拍攝、製造性交或猥褻行為之圖畫、 錄影帶、影片、光碟、電子訊號或其他物品者，處五年以上有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下 罰金。前四項之未遂犯罰之。第一項至第四項之物品，不問屬於犯人與否，沒收之。 16 沈美真（1990：17）引辭源說明：「婊子，謂娼妓也，本作表子，呼娼家為表子，表對裡之稱，表 子猶言外婦，亦作婊。但究竟何為娼妓？「娼」按辭海，原作「倡」，而「倡家」即指妓家，又「妓」 字，則俗稱專指賣淫者。法律專家稱「凡是出租肉體，供人滿足性慾或取樂，與人雜交，因而獲取 財產上利益的人，就是『娼妓』」。 社會學辭典（彭懷真譯，1991：671）則以「為了金錢、物品或利益而允許性接觸或性交權」來解 釋賣淫。 單光鼐（1994：41）將娼妓分為狹義的與廣義的兩大類：（一）狹義的娼妓：為了獲取直接的金錢 報酬，即答應一面交錢，一面與對方發生性關係者，是一種典型的娼妓。（二）廣義的娼妓：凡為 了獲得某種物質或非物質的利益，而願意與他人發生並無情感之性行為者，是一種非典型的娼妓。 張家銘（1995：11）指出娼妓作為一種出賣的行動，重點不在於出賣行動本身，而是這種行動的進 行係以金錢作為交通媒介，否則它與普通行為之間便沒有了分際。 陳文智（2001：8）認為娼妓係以意圖營利為目的，而忽視自己的貞操，以肉體提供不特定人性慾 滿足之男女也。 劉靜遠（2002：11）認為賣春是指以自己身體與不特定的人發生性關係或以本身性的魅力作為交易 工具，並且能即刻獲得金錢或物質作為日常生活經濟來源及報償的社會經濟活動，從事賣春行為的 人則稱為賣春者，賣春者並不限定是男性或是女性。 ＜維基百科，自由的百科全書＞對於性工作者認為有兩重意思：狹義的性工作者是指為不特定對象 提供性服務以獲得報酬的人；廣義的性工作者則包含在色情產業中表演性行為的人，例如某些色情 演員。性工作者的種型和名稱很多，由於許多傳統名稱含有歧視意味，當代便有較中性的「性工作 者」一詞被創造來統稱這些人。「性工作者」所涵蓋的範圍相當的廣，從不同角度區分，可分為如下： (一)從性別可區分為：男性、女性及第三性。 (二)從是否經政府核准，可區分為： 公娼：凡年滿18歲以上之婦女，自願賣淫，而依法向警察機關申請，核准者 為公娼。 私娼：係指未依規定手續請領許可證，而秘密從事性交易，以維生計者。大 部分娼妓皆為私娼。 (三)從性交易途徑，可將性工作者分為以下兩類：(Chin；1995） 直接式：性工作者純粹提供性服務。工作渠道包括：公寓／單位內、一樓一 鳳、非法指油壓中心、地下妓院、應召站、伴遊公司等；我國之公 娼館即屬直接式性服務工作者。 非直接式：性工作者在適合情況下，會提供性服務，但亦會提供其他類型服 務。包括：卡拉OK店、夜總會及已註冊的按摩院。
四、色情
「色情」一詞本來即為非常模糊的字眼，亦非法律用語；色情（Pornography） 乃源自於希臘字Porne，意為「寫出足以挑逗顧客性慾望之題材」；維基百科全書 對於色情之定義指「以引起性興奮為目的，而展示或描述人類身體或性行為的一 種表現。」許多的研究者對「色情」一詞有不同的解讀與定義，且不同行業或性 格的人，對色情之定義也不會相同；學者唐學斌（1983：3）認為色情是一個極 其複雜而又牽涉及廣的問題，言及色情，不僅關係到「性」或「情慾」，同時又 關涉到社會規範面，即採此一觀點。學者有關色情的定義，舉例說明如下： 吳學燕（1988）站在警察之觀點指出：「一般而言，色情所指的是賣淫行為， 它是一種沒有愛情的色情交易和商業性行為。」 張家銘（1995：7）引用了國外學者Armstrong 在＜娼妓社會學＞之見解， 認為「色情活動」非關性別之分，而是應該鎖定在幾個條件上：（1）色情通常非婚姻關係，而會被視為一項職業，也具有其專業性質；（2）色情通常是一種公開 出賣身體或性之活動—包括金錢與非金錢交換報酬；（3）色情通常是性的交易或 商業性的交易，涉及性與身體的交易，不單指於狹隘的性交或賣淫活動；（4）色 情通常是一種自主隨意，且情感中立的活動，但此處所指之「隨意」並非指完全 不挑選顧客，而是某種程度的選擇性，屬相對性的區分。 林弘勳（1995：77-79）在分析日據時期台灣煙花史時指出：「色情一詞所指 涉的是一個非常廣泛的社會現象，其中充滿了層級性（hierarchy）與異質性 （heterogeneity），而『色情』在台灣大致可分為兩大類，一類指的是『色情媒材』， 泛指所有運用文字、影像、音效等媒介，傳播（或暗示）性訊息的資料，也就是 在英文當中以Pornography一字加以明確區分的對象，例如所謂的A片、色情刊 物、色情小說等均屬之；而另一類則是『色情行業』，指的是那些以金錢媒介性 行為或猥褻行為的場所」。 另外，張家銘、劉仲冬（2001：185）在＜台北市民對色情產業及性交易的 認知與態度—質性訪談研究＞一文中曾指出：「色情活動的經營型態主要區分為 三種：第一種是陪侍為主的經營型態，以高檔便服酒店與經紀公司為主；第二種 是賣淫為主的經營型態，涵蓋個人工作室、流鶯、菜籃族兼賣淫、應召女郎及做 愛的酒店；第三種是兩者混合的經營類型，包括制服酒店、性服務KTV酒店及阿 公店...）」。 本研究綜合歸納以上許多研究者對色情的各種定義與分類，認為廣義的「色 情」應可界定在「舉凡利用肢體、語言或影像、圖片、文字等足以挑逗人性慾望 者，皆屬之。」換言之，不論其是明顯的單純性交易，或以色情表演、陪侍17 等 型態的色情服務活動均屬之。
五、色情行業
色情行業與與色情不同，後者指「行為」，亦即個人行動，而色情行業則涉 17 包含陪客人聊天、飲酒、划拳、唱歌、跳舞等行為，方式有坐檯、跪檯、窩檯等均是。及商業、有組織、集體的活動，通常也有專門的從業人員。我國常有許多人認為 「色情行業」即等同於「八大行業」而將兩個名詞混淆，誤以為兩者是相同的； 其實所謂「八大行業」係源自於「特定營業」而來，是指根據特定營業管理規則 之「舞廳、夜總會、酒家、酒吧、特種咖啡茶室、戲劇院、遊藝場、旅館」等為 八大行業，此係完全根據法規來定義八大行業之範圍。學者鄭善印（1999）則對 「八大行業」的認定為「舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡茶室、理髮、視聽 歌唱、浴室」等行業而言；他的定義中，不認為旅館、遊藝場、戲劇院應被視為 「八大行業」之一。與鄭善印定義相似者，還有張家銘、劉仲冬（2001）對「八 大行業」的界定，他們認為「酒家、酒廊、舞廳、舞場、特種咖啡茶室、觀光理 髮店、視聽歌唱及浴室業」等行業。 至於「色情行業」的定義，學者林弘勳（1995：77-79）的論文中指出「色 情行業，指的是那些以金錢媒介性行為或猥褻行為的場所」；鄭善印（1999）則 將之界定為「雇（或伴）有男女陪侍客人的舞廳、舞場、酒家、酒吧、特種咖啡 茶室、理髮、視聽歌唱、浴室等八大行業或其餘所謂摸摸茶、老人茶室、茶藝館 等，其特色是密閉空間、男女混雜、酒（或茶）色相交、情緒亢奮，故有在營業 場內有性交或猥褻行為之虞。」上述所謂「八大行業」所列之八種行業或場所， 因時代背景變遷，且色情經營型態隨之轉變，常無法趕上社會變遷的腳步，不足 以涵蓋各種新興的色情行業之「場所」，是以，本研究中所提之「色情行業」定 義為：舉凡營業型態是以從事與性交易或是媒介色情或以色情表演、陪侍等型態 的色情服務活動相關之行業場所。 以台灣目前「色情行業」經營之現況而言，其型態可能包括：酒家、酒廊、 KTV酒店、卡拉OK店、俱樂部、聯誼社、地下舞廳、PUB飲酒店、PIANO-BAR、 休閒中心、飯店、賓館、旅社、摸摸茶室、三溫暖、舞蹈社、油指壓中心、按摩 院、觀光理髮廳、休閒理容院、伴遊公司、婚姻介紹所、牛郎店、24小時咖啡廳、 視聽中心、護膚美容工作坊、個人工作室、個人應召站等，花樣不可謂不多，且
為了迎合客戶之喜愛、躲避警方之執法，變化翻新更是快速。但不論型態如何改 變，其性交易、猥褻等活動之本質不會改變。
第八節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
社會秩序維護法有關「妨害善良風俗章」修正後，授權地方政府得設立專區，從事 合法性交易行為，乃既定的性交易管理新政策。雖然執行迄今僅半年餘，又各地方政府 均尚未有核准設立性交易專區的情形，惟基於新北市為全國人口最多的直轄市，且研究 者任職於該市政府警察局，又擔負色情取締業務規劃與執行部門主管職務，是以，本文 乃以新北市警察局為執法為研究範圍，並按警察機關分工，區分為「規劃部門」、「規 劃與執行部門」及「執行部門」三個層面，除了先期蒐集相關文獻、資料外，並分別與 各部門重要職務員警深度訪談，訪談資料將做歸納分析，期發現性交易專區對警察的影 響，並研提因應作為建議，以提供警察勤業務規劃參考。貳、研究限制
本研究進行過程中限於筆者能力與時間因素，具有下列研究上的限制：一、研究對象的侷限
性交易專區的規劃、執行，除牽涉地方首長、民意代表與利害團體、非營利組 織等的角力外，對行政部門來說，更涉及經發、稅務、衛生、勞政、公安、交通、 警政等部門的相互配合，本研究著眼於警察實務執法之分析，難免無法周延兼顧。 再者，在訪談過程中，對於訪談對象的選擇、訪談對象對訪談的題目的深入程度等， 都可能無法深入問題核心，僅能從受訪者工作經驗與個人感受之回答加以分析，而 有些訪談對象也可能礙於身分或其他因素考量而未暢言，對較具敏感性問題更是含 糊回答，導致訪談內容僅能呈現部分真實，無法進行更深入、完整的分析，且訪談 對象的主觀看法，是否就是警察的普遍認知，都是可能存在的研究限制。另外，本研究以新北市警察為研究對象，探究性交易專區的新法施行後，在 無合法專區的情形下，娼嫖皆罰對新北市警察有何影響，然而，各地色情行業經 營型態與性交易模式乃至警察取締的執法模式等，都可能會因為都會與鄉村的差 異而有所不同，民眾對於色情行業與性交易行為的接受程度也可能不一樣，是 以，本研究結果僅能供作新北市政府未來研議性交易專區參考，並不一定適用於 全國。
二、研究推論的限制
色情行業的存在與發展，和人類生活及社會經濟發展早已密切結合，而「性 交易專區」的新法規定，開啟我國對性交易管理政策的新里程，惟囿於新法施行 迄今甫半年餘，取締色情的成績尚無法充分證明新法對警察執勤效率的影響，此 有待實施一、二年後，再佐以實證數據加以分析研究；若未來新北市設立性交易 專區後，對警察執法的影響如何及非法性交易取締數據的增減等，更是值得後續 觀察與研究的。且由於地方文化、民情等差異性，以新北市警察主觀看法予以的歸 納分析後的結果，是否能夠適用於全國各地，存有合理質疑之處，因此，在研究的 推論上較無法完全適用於其它地區；再者，因為新北市目前並沒有性交易專區，對 於設立專區後所可能帶來的影響，僅藉由受訪者的看法予以分析，可能造成推論結 果的錯估。面對前述限制，為求研究的客觀及呈現真實，本文於研究過程中將力求 研究內容的客觀價值，以減低研究限制的負面影響。第二章 文獻探討
第一節 性工作的爭議
我國在很短的時間內，「性工作者」之概念已普遍被傳播媒體所接受，這或許 可認為是去除污名化的重大勝利。但是，社會另有一派聲音主張，性工作者會為社 會風氣帶來負面的影響，例如：助長對性之隨便態度，強化笑貧不笑娼之歪風，是 商業邏輯霸權之徹底勝利，特別是青少年之價值觀受有影響；又性工作者合法化會 衝擊家庭結構，因為婚姻外的性行為會直接破壞愛情的專一性和排他性，往往導致 婚姻破裂、家庭解體。隨著臺灣社會越來越民主多元，任何人都可以基於自己的道 德認知，不喜歡性工作這個行業，為對性工作權有較宏觀的瞭解，本文經參考相關 文獻後，分從「公共政策層面」、「道德層面」、「經濟層面」及「治安層面」等 四個面向加以論述：壹、公共政策層面
人類社會千差萬別，但有一件事情在所有的社會中都有共同之處：絕大多數 人都認爲「性活動」是天經地義的，是令人快樂的事情，但幾乎所有社會都在道 德上認爲，性是醜惡的，是需要遏制的。在年輕人的成長過程中，良好的教育幾 乎都傾向於隱瞞性的真相，並且在道德上極端貶低或者排斥性活動，於是，人們 或者因道德而禁欲，或者因縱欲而墮落。幸虧人類需要性活動來繁衍延續，所以 在道德禁欲的規則基礎上，發明婚姻家庭的制度；只要在婚姻範圍內，性就是合 乎道德的─卻只能做，不能說。除此之外，凡是婚外的性行爲，婚前的性行爲， 尤其是不涉及感情但涉及貨幣的性交易，都是不道德的，並且所有的參與者都有 一個極其不道德的名稱；輕者叫做生活作風敗壞，不正派，重者稱之姦夫、淫婦、 嫖客、婊子、雞……。懲罰也各種各樣，重則亂石砸死、開除工作及學籍，輕則 敗壞門風、傷風敗俗，沒人看得起，從此不再有道德地位。而對從事性交易活動 者來說，甚至人身也常常得不到保障；在很多國家和地區，嫖客往往是黑社會敲詐的物件，而性工作者往往被黑吃黑，輕者爲黑社會所有組織地盤剝，重者則輕 易地失去生命。而隨著社會的進步和發展，人們對性越來越寬容，不僅婚內性行 爲得到認可，且婚外性行爲和婚前性行爲，也逐漸得到人們的認可，「性」不再 成爲僅僅是人類種群繁衍和急需的，而是變成了享受快樂的事情；從只要有感 情，不見得要有婚姻，而演化至今的「性革命」，「一夜情」、「不求天長地久， 但求一時歡娛」等詞彙。很多前衛人士都已嘗試，即使是貨幣化的性交易，似乎 也不再是那麼不受認可，與此同時，性交易問題也受到了各方面的關注。在網路 上，與此話題相關的網頁，其點擊率算是最高的；在日常談話中，性工作是否應 該合法化，性工作者是否有處置自己身體之權利，是否有法律依據，如何善待性 服務者，保護性工作者之人身和財産安全等問題，也越來越受到人們的關注。對 此，人們自然是仁者見仁、智者見智。 支持性工作權合法化之群體，其理由也很多，其中最重要之原因是，要保護 性工作者的人身安全和健康，讓性工作合法化是必要的。反對陣營則認為貨幣化 的性工作，往往導致各式各樣的公共問題。支持和反對的雙方均各有其堅持的正 當理由，且這樣的分歧和爭論要有共識，形成統一而且持久之公共政策，幾乎是 不可能的。因爲支持性工作合法化，雖然可以讓性服務更加安全，可靠，可以阻 斷性病，尤其是愛滋病的傳播，而且還可以保護弱勢性服務者之生命和財産安 全；但是在道德上，依然面臨著人類自古以來極強的傳統約束─「性工作是不道 德的」，依靠不道德方式所賺取的金錢，需要得到保護嗎？不道德的人，需要得 到社會的充分保護嗎？因爲兩個方面的理由，似乎都非常明確，而且似乎沒有妥 協餘地；禁止呢，問題的確很多，允許呢，禁止類問題解決了，但是允許類問題 隨之産生─政府的道德形象將受到極大的損害。是該解決問題優先，往前走，合 法化，保護弱勢者的生命和健康？還是道德價值優先，嚴厲禁止賣淫嫖娼，繼續 保持過去的政策，讓弱勢者的生命、財産繼續受到黑勢力的危害，健康繼續受到 危害，並且把性病傳播給社會？所以世界各國都存在著激烈的爭論，而其政府的
公共政策，也往往因此而舉棋不定─也很難爲。 在支持與反對的不斷爭辯中，有了一種新的聲音：在民情較能容忍性工作的 地方，讓當地居民和政府決定允許性工作合法之存在，並加強合法之管理；而在 民情不容忍性工作的地方，讓當地居民和政府決定性工作禁止存在。這樣，性工 作都會在合法的地方發生，而且這些地方民情的容忍程度比較高，不會導致非常 嚴重的道德問題，所有各種問題都會得到解決；而在性工作非法的地方，由於受 到合法性工作市場的競爭，非法因爲交易成本較高，利潤空間小，性服務提供者 會轉向合法市場，違法性産業會自動萎縮，犯罪分子因缺乏犯罪利潤而自動退 出，政府取締非法之政策實施起來，也比較容易。這樣的方法，或許是一個比較 妥當之辦法，因爲在這樣的格局中，禁止類的問題和允許類之問題，都能夠最小 化了，而性工作者的行爲大都合法地發生，其生命和財産的權利也可以合法地訴 求，並得到合法的保護，也因此有了「性交易專區」的立法思維；但是性交易專 區屬於鄰避設施(如同殯葬專區的設置)，當地民意的反彈乃成為民選地方行政首 長及民意代表所需要的政治成本，這也是目前各地方政府對於性交易專區的設立 與否，遲遲未著手研議的主要原因。
貳、道德層面
在擁護父權社會的傳統性道德觀點下，主張「性只能發生於婚姻關係內」的 道德約束，認為「性工作破壞家庭倫理」、「性工作是不道德的」，或且有害於 「性與生育」、「性與婚姻」、「性與愛」。但是，一個現代法律體系的基本原 則在於：不應當以社會上一部分人的道德標準，作為依據訂立法律，去懲罰另一 部分人不侵害他人權利的行為；用法律的形式來處罰公民的不道德行為，這是一 種立法上的道德清高主義。一位成年人、一位公民似乎該有選擇自己道德標準的 權利，如果他選擇了一種不道德的生活方式，社會道德可以批評他，教育他，卻 沒有權利用法律去處罰他。在司法院大法官會議第666號解釋中，大法官黃茂榮 在其協同意見書中提到：「即便認為任何人皆應有性自主的基本權利，然而當有人必須依據該神聖的、象徵人格尊嚴的權利從事性工作時，總是一件令人無比感 傷的事態。本號解釋不在於以性工作之有秩序的合法化彰顯人性的尊嚴，而在於 不忍對因失業而必須藉此謀生者，雪上加霜，施以超乎比例原則的管制或處罰。 希望各政府機關及各方善士大德，對不得已從事性工作者，給予關懷，並儘可能 給予幫助，減少傷害。盼望經濟的復甦，能及早協助其回到社會一般道德比較能 夠接受，而且比較有發展的行業。」即點出了從事性工作是「無比感傷」的事， 應該協助其回到社會道德能夠接受的行業。 隨著社會發展與文化變遷，性觀念也隨著資訊互通與交流，在道德與解放之 間彼此拉距，於是固有性道德觀逐漸受到挑戰，但其影響力仍不容小覷。在性工 作問題上，近年來有部分女性主義者選擇和父權主義者站在同一陣線，堅決反對 性交易除罪化，所持理由並不在於捍衛父權家庭，而在於維護兩性平等，反對將 女性物化；認為就大部分狀況來看，性產業的供應者多為女性，男性畢竟為少數， 由於需求面大部分為男性，而男性購買原因卻是因娛樂、應酬、性等需要而購買， 換言之，性的買賣是存在很大的性別問題。當女人被物化，或被公開宣告為「可 隨時靠金錢取得的性工具」，其人性尊嚴、性自主決定權與平等權是否將受到傷 害？另外，對於「男性」或是「第三性」進行性工作，亦是對性觀念教育與家庭 倫理的嚴峻挑戰。總之，一旦破除了「性，可以金錢取得」的道德界線，對於透 過性工作輕易獲取金錢的價值觀，尤其是「只憑身體的本能來獲取金錢」之人生 觀的建構，對於政府大力推動的品格教育是否有所衝突？雖然支持「性工作除罪 化」之部分論點，認為成人必須為其行為負責，性道德應由自身、教育、宗教等 力量來約束，但是，政府的職能原本就是要建構一個社會秩序與願景；目前改以 專區內合法、專區外違法的規範模式，是否符合多數人民的期待，又當地居民的 感受等，都是值得以時間觀察的。
參、經濟層面
由經濟面觀察，性交易的本質是市場供需問題（Sharp et al., p. 142）。學者章光明（1998）指出，對經濟學來說，色情和娼妓不是廢與不廢的問題，而是究竟 應開放（或壓縮）到什麼程度，以及透過對色情行業和公娼的管理（如：限制年 齡、要求衛生、防止警察腐化、避免黑道介入…）與控制其數量、品質的問題； 全面禁娼，只是將問題打入地下，形成地下經濟，對問題的解決並無實益。臺灣 在國民所得增加、對性的刺激管道增加、消費者人數（包括總人口與外籍勞工） 亦增加的情況下，性交易市場的需求擴大，乃必然之勢。 以極端的經濟主義者來說，即使是愛情、婚姻，也隱含著交易的實質內涵， 只是非立即性的現金交易罷了，而性交易則是立即性的「銀貨兩訖」，因此，只 要是自願性的交易，不涉及暴力與強迫，都該算是一種經濟活動。其實，臺灣的 性服務業已經是龐大且高度資本化、組織化的產業，從經濟學的角度來看，色情 行業應該透過有效的管理，使開放（或壓縮）從事色情與性工作的人數(或規模)， 達到最符合社會利益的程度；換言之，即在實際需求與社會容忍間取得平衡。依 照制度學派與地下經濟學的觀點，由於沒有遊戲規則將造成交易成本提高，禁絕 性交易將造成地下化，政府更難以管理，加入者門檻也提高，造成有超額利潤， 必然會成為黑道與特殊「有辦法」者壟斷經營的領域。這種有「實質需求」存在， 但淪入地下的產業，也會引發其它社會成本。例如：為了取締非法，政府必須投 入相當的資源─主要是警察人力，去取締非法色情場所；影響所及，警力能投入 在其它治安維護上的資源自然受到排擠而減少。或是眾人皆知某店有色情與性交 易，獨獨轄區警察不知，所存在的另一種地下經濟交易，對清廉吏治自是一種傷 害。允許性交易於特定「專區」內進行，讓這個產業浮出地面、接受陽光照射， 原本的黑暗與犯罪，即使不可能完全消失，但至少會趨於緩和。 徐新淵（2009）對於我國色情行業的經濟產值估算，以性工作之平均價碼 4,000元，做為每次性服務之附加價值，而平均每年服務次數，採每年平均72次 性服務估計，每一位從事色情行業工作者從事的附加價值為72×4,000＝28萬 8,000元，採29萬元做為每位色情行業員工的年附加價值，則我國性交易的年經
濟產值高達500多億。茲將我國性服務業服務之項目、價錢及性服務內容，列表 如下：【表1】 表1：我國性服務業價目及服務內容 項目 價錢、內容 應召站 國內：一般的價錢1,000~3,000元不等，另以模特兒號召者為8,000~9,000元不等， 全以姿色論定。 國外：一般以 5,000 元以居多。 妓女戶 政府立案（公娼） 1、短時：1,000元整。（每時段以15分鐘計算） 2、留宿：2,000元整。（以零時起至八時止） 新娼者，另定價錢1,000、2000元不一。 私娼 以其姿色年齡而定，從500至2,000元不一。 泰國浴 以60分鐘為一節算，全套2800元，只陪浴1,600元。以上價錢，皆以女子及營業場所 水準之高低而定。 馬殺雞 馬殺雞色情交易以出場交易居多。只須付老闆小姐之鐘點費，即可帶出。出場費至 少以兩小時計算，較高級者為800元，色情交易由小姐與客人議價，一般為3,000元。 酒廊 一般陪宿8,000元、休息5,000元，另付出場費，全場：4,000元，半場：2,000元， 以小姐及營業店水準之高低而定之。 舞廳 只須付清舞廳之節數費，即可帶小姐出場，色情交易由小姐與客人議定，一般陪宿 8,000元，休息5,000元，以小姐姿色論定。 酒店 又可分為制服店及喇叭店，其中又可分為在包廂中從事性交易，或買小姐鐘點，出 外場從事性交易，從事外場小姐，大約3,600元至6000元不等，要看小姐身高及面貌， 而在店中以半套方式（口交）從事性交易者，則以1400元為主。 援交妹 以學生身分居多，交易次數較少；多以網路的方式交易。 一般來說，為4,000元左右。 牛郎店 係以陪伴女性聊天或從事外場性交易為主，有時也會接同性男客，無底薪，僅收些 許檯費，或僅能靠客人「賞大酒」，大酒一杯700~1,000元，或從事外場性交易。 第三性 公關 以男扮女裝方式坐檯陪酒的場所，經過化妝、服飾裝扮後，搖身一變，下海賺錢， 第三性公關酒店之上班「小姐」，部分為同性戀者，其大多為「零號」（同性戀中 扮演女性角色者），顧客群中如果有「一號」，雙方看對了眼，談妥價錢，一樣可 以做外場，價碼由5,000元到10,000元不等，店方不另抽頭。 參考資料：徐新淵 2009，本文加以整理
肆、治安層面
性工作者所受傷害，很大的一部份是來自其本身的不法地位。犯罪的污名不 時困擾性工作者，對於警察取締的恐懼造成性工作者的不安和心理壓力，犯罪的處遇機制讓性工作者感受到社會對她們的排斥與厭惡，降低性工作者的自我尊 重，造成性工作者與朋友、家人間的疏離─朋友與家人會害怕被警察任意以皮條 的罪名濫行逮捕（王苡斯，2007)。就因為非法性工作必須遭受處罰，除了在警 方辦案以及司法判斷上，形成對性工作者不利的環境，就連性工作者本身的執業 和操作，都會因為處罰化而承擔不必要的風險，促使了以性工作者為加害對象的 周邊犯罪，例如：黑道控制、警察收賄、甚至出資購置性工作者，以謀取抽成金 錢等腐敗現象。而對性工作者來說，最嚴重的影響是性工作者無力對抗犯罪；例 如性工作者遭遇身體與財產的非法侵害後，往往不能或不敢訴諸正常司法途徑解 決，因為性工作者自忖本身就是從事違法行為，因此恐懼報警會帶來許多不可預 測的後果。另外，警方的臨檢與取締常會危及色情行業與性工作的生機，是以色 情與警方常形成一有趣的相生相剋的社會共同體。 吳山連（2005）研究發現，色情行業的多寡對殺人、打架、黑道幫派等犯罪 發生有正相關係的影響，但是，色情行業的多寡對於強盜、搶奪、恐嚇取財、竊 盜、販賣人口、雛妓（兒少性交易）及賭博等犯罪發生卻是沒有影響的。然而， 臺灣地區色情行業的管理，警察機關都是扮演著「空間淨化」的執行者，但以社 會監控的後果成效來看，色情行業的死灰復燃卻是常有的事，警方能夠「淨化」 的能力其實是有限的，或可以說是徒勞的，也是浪費警力的。過去曾有學者及行 政機關主張，警察機關應為色情行業的主管機關，其所持理由不外乎：警察機關 較一般行政機關擁有充沛人力及法理依據執行臨檢查察；風化（俗）營業與治安 密切相關，警察機關責無旁貸；社會認知及行政文化之必然，從輿論與一般人民 認知中，社會大眾都認為警察機關為八大行業主管機關，且善良風俗維護與治安 的維護息息相關，警察機關較一般行政機關適合。同時也認為警察雖非主管機 關，但為配合地方首長的政策，警察機關應當居於主導地位。但是，警察主要功 能為社會秩序維護，如果再由警察機關來管轄色情行業，極容易挾執法威權，對 管制下的性工作者以及色情行業經營者糾纏不清，進而產生員警風紀問題（如臺
北市2001年發生警察擄妓勒贖）。 章光明（1998）認為從侵害結果來看，娼妓本身並未侵害生命或財產（雖然 它的確違反社會道德與秩序）。娼妓行為犯罪本質的爭議，對警察也造成衝擊。 首先，警察在取締這種沒有原告、又無被害者的犯罪時，若要取得證據，在技術 上有其困難；藉行政權強力取締的法律基礎，也不穩固。其次，因為娼妓的除罪 化與合法化議題，具高度爭議性，缺乏共識基礎，也影響執法決心。在如此情形 下，自然容易導致執法上的選擇性及隨意性，緊隨而至的，便是警察風紀及貪瀆 問題。而徐新淵（2010）年從研究各國文獻分析中得知，各國的紅燈區成立讓犯 罪率下降，另外，娼妓合法後，賣淫由地下轉為地上，便於政府管理，不僅不會 導致性病、愛滋病的大面積傳播，而且還有利於對其進行控制。
第二節 我國性交易管理演進
我國對於性交易管理向採「禁娼主義」之政策，對於賣淫之性交易行為，於刑法 妨害風化罪章、兒童及少年性交易防制條例及社會秩序維護法妨害善良風俗罪章等法 律中均訂有處罰規定。自政府播遷來臺後，為解決日據時期沿留之特種酒家及特種酒 家侍應生暗兼賣淫等社會問題，並確保公共安寧秩序及維護善良風俗，採取特許限制 經營的「寓禁於管」等政策，以期達到自然淘汰之目標，惟隨著性工作者對工作權爭 取及社會觀念的逐漸改變，「專區開放、有效管理」的管理新政策正式上路；以下就 我國管理政策與法令的演變分別說明。壹、政策變遷
一、日據時代（1895年-1945年）
臺灣因地緣關係和歷史背景因素影響，娼妓制度的發展和管理受到許多資本 主義的影響，在參考許多文獻後發現，張貴英（2004）對公娼制度在臺灣的歷史 發展脈絡中，交代的較為完整，並且對於縱向的歷史年代切割至為詳細。據王苡 斯研究，於西元1895年的清光緒年間，艋舺河床淤積，淡水河航運重心移轉大稻埕，萬華的性產業移轉到大稻埕的九間仔街及六館仔街一帶，藝旦間多至兩百餘 戶。甲午戰爭後，臺灣割讓給日本。西元1898年，日本人於艋舺設妓女戶，為臺 灣公娼制度初始，之後日籍妓女開始湧入臺灣，日本政府因此開始實施管理制 度。大正年間(1912-1925年)列管娼妓共計420名，健檢累計人數有19,632名，大 稻埕藝妲最盛期，以兩大酒樓「江山樓」與「蓬萊閣」最負盛名，人說「未看見 藝妲、免講大稻埕」，因此，早在清朝時代臺灣即有娼妓存在，但公娼制度則始 於日治時期。
二、臺灣光復初期（1946年-1955年）
（一）首度廢娼 回顧歷史，臺灣婦女團體與政策的干預淵源深厚。二次大戰結束後，國民 政府派員接收臺灣，1946年臺灣省行政長官公署採行「正俗」的糾正工作，1946 年6月3日行政長官公署陳儀長官發表演說，表示政府為了提高婦女的人格及改 善社會風氣，今後對於侮辱女權的婦女職業，如酒館女侍、跳舞場、公娼等， 都將限期取締，此為臺灣首度實施禁娼政策（黃于玲，1999：2-4）。結果這 次的廢娼政策只是使得業者轉換名稱，繼續違法從娼，而警察機關雖然嚴厲執 行法律，且發布指稱當時的1,704名妓女幾乎全導引到「正業」或出嫁，但事 實證明，此次禁娼並未達到當局宣稱的效果。妓業不但轉移到地下，以合法掩 護非法，提供了性交易的機會與彈性遊走空間，當局政策的粗糙以及粉飾太平 的心態，不僅沒有解決性產業的問題，反而使其更複雜（韓意慈，1999：39）。 這些歷史經驗，顯然並沒有獲得政府單位的正視，不斷重蹈覆轍，使得1997 年的臺北市廢娼和2003年高雄市廢公娼，都發生類似情事。 （二）變相的公娼制度－設立「特種酒家」 在1948年6月全省行政會議上，臺北市提出訂定「臺北市特種酒家暨特種 酒家侍應生暫行管理規則」，而該管理條則的第一條更是開宗明義地點出：「本 府為防止花柳病及其他傳染病之傳布，特定臺北市特種酒家暨特種酒家侍應生暫行管理規則」，最後臺北市的這個提案得到通過，次年其他縣市也跟著採行。 可見省政府在禁娼政策下，為了防止花流病等傳染病的傳布，而權宜改用別稱 「特種酒家」而行性交易之實的公娼制度。到了在1951年，省政府鑒於各縣市 紛紛試辦特種酒家，但卻欠缺周密的管理，擔心「影響社會安寧秩序及人民身 體健康」，經召集有關單位商討後，一口氣訂定了「臺灣省各縣市特種酒家管 理辦法」、「臺灣省各縣市特種酒家女侍應生管理辦法」及「臺灣省各縣市特 種酒家女侍應生健康檢查辦法」等法規，從試辦階段轉為正式政策。
