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第二節 我國海域執法機關沿革與組建
我國海洋藍色國土浩瀚廣闊，與鄰近國家海域重疊，除春曉油田開採爭議、
釣魚臺主權歸屬等問題外，中共海測船非法探勘及越界漁船捕魚更是不斷發生，
面對周邊海域複雜多變之執法環境，我國除審慎衡酌國、內外情勢演變，採取即 時有效之應變對策，在 1987 年 7 月 15 日解嚴以前，海上治安相關問題處理係由 行政院財政部關稅總局所屬之緝私艦艇擔任緝私工作外，其餘之海上護漁、油、
電設施、反偷渡、反走私等任務概由海軍海上巡邏大隊及前警備總部海防部隊配 合軍、憲、警單位共同負責。7解嚴後，警備總部權力一夕瓦解，其任務範圍大 幅縮水，海域、岸際及空中巡邏由空軍偵巡機負責，港口安檢交由警方接管，離 岸 12 浬外海域由海軍巡弋艦執行，12 浬內由警總巡邏艇、海軍港防艇負責，灘 岸巡邏由陸軍抽調單位輪流換防，配合財政部關稅總局緝私艦艇與水警隊執行巡 邏安檢。有關海域、海岸之秩序維護、資源保護利用及犯罪調查事項，由各機關 依據各自相關法令執行管制及查緝。
各海域、海岸執法機關間不相隸屬，事權無法統一，導致海域巡防勤務無法 有效遂行。以致私梟、偷渡犯、海上交易等不法應運而生，海上治安問題日趨嚴 重。其中，又以中共槍械大批走私上岸，對社會治安造成重大影響，再加上我國 遠洋漁船於公海上違規捕撈鮭魚，美國海岸防衛隊出面取締及干涉，引起政府朝 野人士關注，因此海上保安問題一時喧騰甚囂塵上，然而這些問題海軍又不便干 預，使得海巡任務更為複雜艱鉅。
為有效執行海域執法任務，維護國家安全，各行政部門積極研究推動設立海 岸巡防專責機構，其能藉此統一海域及海岸巡防事權。國家安全會議於 1999 年 3 月 18 日提議成立專責機構，經過多次會議與研商後，規劃將國防部海岸巡防
7 許綿延，「如何整合及協調水上警察、海關、國軍等單位，以強化我國海域執法機制與力量」， 海軍學術月刊，第 176 期(1998 年 8 月)，頁 9。
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司令部、內政部警政署水上警察局及財政部關稅總局緝私艦等任務執行單位合併 成立海岸巡防署。
2000 年 1 月 14 日，經立法院三讀通過有關設立海洋執法專責機構的五項法 律案，並由總統於同年 1 月 26 日公布，行政院海岸巡防署及其所屬海洋巡防總 局、海岸巡防總局及海岸巡防總局以下之各地區巡防局等海岸巡防機關亦隨即於 同年 2 月 1 日掛牌成立。前行政院院長蕭萬長於致詞中表示：「海岸巡防為國家 安全的根本，但因為事權不一，且事務繁複，導致諸多民眾對海防事務產生困擾 及誤解，甚至影響民生、治安及國家安全，故成立海岸巡防署統一職權，專責管 理。」並期勉全署同仁，要凜於責任之重大，為創造國家、人民之福祉為目的，
全力以赴。至此我國海域及海岸巡防機關正式邁入岸、海合一之新紀元。8
一、 臺灣省淡水水上警察巡邏隊
民國 53 年，北韓利用漢江突襲漢城造成轟動國際社會的「漢江事件」，有鑑 於此，為防止中共模仿此一攻擊形式，以武裝快艇沿淡水河口偷襲臺北首都，於 是於民國 56 年，國防部第 3 次軍政首長會議提案第 13 條規定，經行政院核定由 臺灣省政府於民國 58 年日成立。
有鑑於 1964 年北韓利用漢江突襲漢城，我國政府為防止中共仿此模式，以 武裝快艇沿淡水河口偷襲臺北首都，於 1969 年 3 月 1 日成立「臺灣省淡水水上 警察巡邏隊」，隸屬臺灣省警務處，並授權臺北縣警察局指揮監督，主要負責淡 水河河域內之治安維護、查緝走私偷渡等任務，當時尚處戒嚴時期，任務性質及 海上治安狀況單純，成立初期僅配置由國防部情報局移撥之 2 艘 M5 艇，直至 1985 年 5 月，規劃建造之 35 噸級警艇服勤，此後再陸續建造同型警艇 2 艘，由 3 艘警艇組合編排全天候勤務，使水警隊由內河巡邏之守勢勤務，得以提升為海
8 廖義群，「兩岸海域邊防執法機關之研究」，國立台灣海洋大學海洋法律研究所碩士學位論文 (2005 年)，頁 43~44。
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上巡邏的攻勢作為，執勤範圍擴大至淡水、基隆、宜蘭等北部海域。臺灣省淡水 水上警察巡邏隊任務如下：
(一) 關於維護淡水區域河防安全事項。
(二) 關於防止偷渡查緝走私事項。
(三) 關於協助淡水河區域內漁船漁民管制事項。
(四) 關於與軍、憲、民防等及有關治安機關之聯繫和事項。
(五) 其他有關治安維護事項。
由淡水水上警察巡邏隊輩賦予之任務可看出管轄之區域範圍基本上只限於 淡水河河域，而且任務範圍縮限在治安與安全維護，與現今水警概念中負責有關 海洋各項事務之規劃管理工作有別，此點與當時之政治時空環境背景有密切關 係。9
二、 內政部警政署保安警察第七總隊
1987 年 7 月 15 日解嚴後，兩岸政治關係民主化及經濟自由化之影響，社會 發展步調迅速，在制度上逐漸拉近距離。因此，兩岸相對亦面臨從事走私、偷渡 案件驟增，而中共走私槍械、彈藥、爆裂物、毒品、農產品等物品及偷渡人民進 入國內之後，嚴重影響社會治安並打擊我國經濟秩序。
解嚴後，原本以軍方為主之海上執法工作，在國際法上雖未對此作限制，且 為國際上之海上執法通例，但為避免軍事武力衝突軍方遂漸淡出公權力管轄之事 務，海軍亦不再擔任海上治安維護要角，而將相關執法任務回歸各該主管機關辦 理，例如：入出境管理與漁港安檢工作改由警察機關負責，造成有限的警力無法 負荷突增的海岸管理業務，導致海防出現嚴重漏洞。另考量民主法治國家之精神 與趨勢，因海軍並未具備司法警察身分，故有必要成立專責海上執法之司法警察 機關。為了改善海上治安問題，警政署於 1990 年 1 月依據「保安警察組織通則」
9 廖義群，前引書，頁 48~49。
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成立保安警察第七總隊，並同時組編遠洋巡護中隊，擔任遠洋護漁任務。保安警 察第七總隊法令依據、任務、執勤範圍與勤務方式，分析如下：
(六) 法令依據
1. 國家安全法第 4 條：
警察機關於必要時，對下列人員、物品及運輸工具得實施檢查：
(1)入出境之旅客及其所攜帶之物件。
(2)入出境之船舶、航空器或其他運輸工具。
(3)航行境內之船筏、航空器及其客貨。
(4)前兩項運輸工具之船員、機員、漁民或其他從業人員及其所攜帶之物件。
2. 內政部警政署保安警察總隊組織通則（1989 年 7 月 12 日）第 2 條：
(1)第 3 款：海關安全維護、配合查緝巡邏及安全檢查事項。
(2)第 5 款：其他有關保安、警備、警戒、警衛及秩序維護等事項。
3. 警察法第 5 條：
(1)第 5 款：關於防護連跨數省河湖及警衛領海之水上警察業務。
(2)第 6 款：關於防護國營鐵路、航空、工礦、森林、漁、鹽等事業設施之各 種事業警察業務。
(七) 任務
依據「內政部保安警察第七總隊與各級警察機關權責劃分暨工作聯繫要點」
之規定，保安警察第七總隊之任務如下：
1. 在沿海商漁港及河口附近 12 浬內，配合安檢執行查緝偷運械彈、爆裂物、
毒品、防止偷渡及協助查緝走私。
2. 配合農委會「漁業巡護船隊」執行漁業法第四條。
(八) 執行範圍
內政部警政署保七總隊，最初成立時奉行政院核定之執法範圍為沿海商、漁 港附近 6 浬內，由直屬中隊及第 1 大隊配合安檢執行查緝偷運械彈爆裂物毒品，
防止偷渡及協助查緝走私。第 2 大隊配合行政院農業委員會漁業巡護船隊依警察
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法之規定，協助巡護船執行救護巡邏任務。但其後又將 6 浬修正為 12 浬。而依 據相關法令，保七總隊所執行之水域應為：
1. 警察法第 5 條：警衛領海 12 浬。
2. 海關緝私條例：緝私海域 24 浬。
3. 臺灣地區與大陸地區人民關係條例：禁止水域 12 浬，限制水域 24 浬。
另外依國家安全法第 4 條規定，警察或海岸巡防機關於必要時，得對入出境 之人員、物品及運輸工具，依職權實施檢查。由條文內容可知此一規定主要是規 範入出境事項。依 1982 年「聯合國海洋法公約」第 33 條之規定，沿海國對鄰接 區內之海關、財政、移民與衛生等 4 項事務可做出管轄。因此，我們也可推論國 安法之執行範圍應可限定在 24 海里之範圍內。
(九) 勤務方式
保七總隊之勤務方式與行政警察勤務方式不盡相同，它沒有勤區查察及臨檢 勤務，其勤務方式分為：巡邏、安檢、守望、值班、備勤。
其勤務方式，除前列 5 項基本勤務外，並視任務需要可用警力，以組含警力 彈性編組機動警網，在統一規劃、指揮、管制、運作之下，透過巡邏安檢等勤務 方式，執行取締、檢肅、查緝任務，並擔任機動支援與特定任務之勤務執行。
由保七總隊之法令依據、任務與勤務方式觀之，其為海上之司法警察機關，
就功能僅侷限於打擊走私、偷渡等犯罪，對於如海難救助、海洋環境、生態保護、
海上交通、海事處理、海洋汙染防治等事項，皆缺乏明確法定依據。其組織編制 乃是依據「保安警察組織通則」陸上思維而成，其中之單位編制、員額設施及各 項裝備等皆不合海域執法設計。在初期尚能發揮其打擊犯罪之功用，然面對日益 複雜之海上治安狀況，則顯得捉襟見肘。於 1998 年 1 月 21 日公佈實施「中華民 國領海及鄰接區法」及「中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法」後，如何落實執 行，便成為極端迫切之問題。
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因海洋事務及國人在海洋上的活動日益繁雜、興盛，除治安維護外，漁業巡 護、海上交通管理、救生救難、生態保育等工作日益重要外，感於美國海岸防衛
因海洋事務及國人在海洋上的活動日益繁雜、興盛，除治安維護外，漁業巡 護、海上交通管理、救生救難、生態保育等工作日益重要外，感於美國海岸防衛