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第參章 中共國家海洋局建制及發展
隨著中共對海洋的重視，海洋權益在國家利益中之地位更顯重要，爭取權益 漸成趨勢，為維護自身利益，同時也注意到海洋執法的重要，對於海上執法機關、
單位，紛紛加強海洋武力。
中共第十二屆全國人大一次會議審議通過的關於「國務院機構改革和職能轉 變方案」決定，1將原國家海洋局及中國海監總隊、農業部中國漁政、公安部邊 防海警及海關總署海上緝私警察等單位進行整併，重新設立國家海洋局納入國土 資源部管理，國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務 指導。
2013 年 7 月 22 日掛牌運作「國家海洋局」和「中國海警局」，主要職責內 設機構和人員編制規定，使海洋綜合管理與海上維權執法得到補強，亦負責海洋 規劃、海域使用管理、海島保護利用、海洋生態環境保護、海洋科技、海洋防災 減災、海洋國際合作等海洋事務，另對海洋戰略研究、法規制定、海洋經濟發展 負責相關業務，以及承擔國家海洋委員會交付之具體工作，加強海洋事務的統籌 規劃和綜合協調。
第一節 海上執法機關沿革與組建
一、 近代領導人之海上維權思想
1978 年後中共因經濟改革漸趨開放且呈現穩定成長，又蘇聯解體後及美國 逐漸降低亞太兵力部署，使其內、外在威脅降低，在處理臺海問題、南海諸島海 域、釣魚臺衝突與突破第一島鏈等戰略因素，提升了對海權之重視而積極向海洋 發展。
1 「國務院機構改革和職能轉變方案」，中國政府網，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/2013lh/content_2354443.htm，（2014 年 4 月 22 日閱覽）。 47
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中共海洋戰略的目標從過去的模糊轉為具體，「五龍治海」演變成單一海上 維權單位「中國海警局」。近代中共領導人對海洋之思維演變說明如下：
(一) 鄧小平時期
1979 年，提出建立「一支具有現代化戰鬥能力的強大海軍」，導致當時戰略 重心應置於陸地或海洋之爭辯，直至推動改革開放後，逐漸轉變，隨著對海洋權 利之重視，進而刺激海洋意識的覺醒，帶動國防軍事方面，包含科技、經濟及外 交等多元性發展。
1985 年，中央軍委擴大會議上宣示停止臨戰準備狀態，進行和平建軍宣示 後，以在劉華清(時任中共中央顧問委員會委員)為首的海權派獲得正視，表示中 共結束「近岸防禦」海上戰略。劉華清於 1986 年時確立中共的海洋戰略目標，
以維護國家統一、領土完整及海洋權益，正式提出「海軍戰略」之海洋計劃的藍 本，認為海軍作為一種戰略軍種，才能更加實現「積極防禦」的總體戰略，並明 確提出三個階段，第一階段為「近岸防禦」（Coastal defense）到「近海積極防禦」
（Offshore active defense），將過往的「近岸」擴大為「近海」，屬區域防禦類型，
依積極防禦戰略構想，屬防禦性質。
第二階段為有能力控制第一島鏈（Frist island chain）及沿該島鏈之外沿海區，
以及島鏈以內的黃海、東海及南海區，爾後隨經濟力量及科技水準增強，作戰海 域逐步擴大至第二島鏈（Second island chain）所涵蓋的水域，目標訂在 2020 年 完成第二島鏈內的制海權。
第三階段為 2050 年後中共海軍成為全球性或至少是泛太平洋區域的海上強 權；另主要海權思想除上述「近海防禦」外，在處理海洋爭端思想上採「加強海 軍建設」及「擱置主權、共同開發」等 2 項。
在「加強海軍建設」中，除提出「建設一支強大具現代戰鬥能力海軍」的目 標外，亦強調中共海軍建設規模除保持一定的數量外，人員素質要好、組織體制 要合理的等更高品質的近海防御力量，發展戰略屬於國家軍事戰略，是策劃和指
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導海軍建設與發展，規範了海軍建設與發展的方向，是海軍建設與發展的根本依 據。針對「擱置主權、共同開發」項目浮現在釣魚臺列嶼問題上，於 1978 年 10 月，時任中共副總理鄧小平赴日簽署「中華人民共和國和日本國和平友好條約」。 之後，他提出「擱置爭議，共同開發」的主張，當時有日本記者向他提出釣魚臺 問題，鄧小平答道「這個問題我們同日本有爭議，釣魚臺日本叫“尖閣列島”，名 字就不同，這個問題可以把它放一下，也許下一代比我們更聰明些，會找到實際 解決方法。」，此時期，中日關係建立了友好的里程碑。
(二) 江澤民時期
在 1992 年 10 月第 14 屆中共共產黨全國黨代表大會表示「今後軍隊的使命 將是維護祖國統一、領土完整以及海洋權益」，並於十五大及十六大報告中納入
「維護國家海洋權益」，將維護國家海洋權益與維護國家主權重要性並列，換言 之，除主權與領土以外，中共軍隊未來的任務主軸，亦將海洋權益納入主要任務，
促使海軍現代化，於 1997 年鼓勵中共海軍「建立國家的海上長城」。
除認軍事力量是保衛國家領土和主權完整基本力量外，更強調重視海洋經濟 安全，當今海洋安全不再單指海洋政治、軍事安全，尚包含海洋經濟、科技、文 化、生態安全等面向。
(三) 胡錦濤時期
自 1998 年起，中共固定每二年發布國防白皮書，以消彌外界對其軍事缺乏 透明度之疑慮， 2004 年之白皮書顯示，過去僅強調主權與領土完整之內容，首 次正式將海洋權益納入國家安全的目標與任務中。2009 年 4 月 23 日中共為紀念 海軍建軍 60 週年，在山東青島附近黃海海域，由胡錦濤親自舉行海上閱兵，受 校閱武器裝備全部為中共自行製造，包括最受矚目的長征 6 號、長征 3 號核動力 潛艇以及長城 218 號、長 10 城 177 號常規動力潛艇，且有俄羅斯、美國、印度
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等 14 國 21 艘艦艇前往參加，是中共海軍史上規模最大的多國海上閱兵活動，並 宣示發展遠洋海軍外，已正式啟動建造航空母艦工程。
該時期從政策與資金上扶持海洋經濟發展，並表示將發展遠洋海軍，且伴隨 著將海軍視為保護海上航道安全的主力，其建立遠洋艦隊的企圖，進而引起各國 家對中共海軍未來發展動向關注。
(四) 習近平時期
於十八大會議正式提出了建設「海洋強國」納入國家發展的大戰略中，報告 中以「提高海洋資源開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國」文字確 定「建設海洋強國」概念，說明「海洋強國」已被中共納入國家大戰略中，海洋 政策也上升至前所未有的戰略高度，堅持維護國家主權、安全、發展利益，維護 海洋權益，之後，中共中央政治局於 2013 年 7 月 30 日於建設海洋強國研究進行 第 8 次集體學習再表示：「分 4 個面向，其一是提高海洋資源開發能力，著力推 動海洋經濟向質量效益型轉變；其次是保護海洋生態環境，推動海洋開發方式向 正面循環再利用轉變；第三則是發展海洋科學技術；第四則是維護海洋權益，推 動海洋維權」。由上述可知中共建設海洋強國戰略的內涵包括了海洋經濟、海洋 生態、海洋科技、海洋權益等四個方面。
二、 體制演變
隨著中共領導人之更替，海上執法體制已不能適應新形勢發展的需要，各種 深層次的矛盾逐漸凸顯出來。從表面上看，現行的海上執法體制應屬於「各司其 職」的模式。但實際上，職能重複及重疊的現象嚴重。再加上執法效率低下等現 象的大量存在，導致海上執法體制已不敷新時代的要求了，縱觀中共海洋管理體 制的 演變，大致可分為下列階段：2
2 「南海權益保護與海洋競爭力培植」，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院，
http://niis.cass.cn/upload/2012/12/d20121209001613751.pdf（2014 年 5 月 5 日閱覽）。 50
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(一) 分散管理階段
自 1949 至 1963 年期間，由於對海洋價值認識不足，形成了重「陸」輕「海」
的防衛思想，海洋開發戰略不夠明確，對海上執法力量建置不夠重視，致難以有 效控制海權。隨著海洋管理規模的不斷擴增，各部門及地區之間，浮現出重複建 設、執法力量分散之現象，不僅阻礙中共海洋體制的建設和發展，更不利於保護 的海洋權益。
當時中共海上實力，與海洋強國相較之下，明顯落後，加上對於海洋權益不 加重視之因素，導致如日本、韓國、越南、菲律賓等周邊國家，趁機掠奪中共海 洋權益、島礁主權資源爭端等相關海洋利益，造成中共目前需處理嚴峻戰略態勢。
以釣魚臺列嶼海域為例，島嶼主權各自表述，海域資源無法有效運用，故欲效維 護海洋權益，就必須建立統一規範的海上執法體制，建設強大的海上執法機關。
(二) 海軍統管階段
1964 到 1978 年期間，中共海洋管理工作由海軍統一管理（期間歷了中央軍 委代管、海軍統管等階段)，並且成立國務院直屬的對整個海洋事業進行管理的 國家海洋局。這此階段中，通過集中全國海洋管理力量，統一組織管理全國海洋 工作, 對於海洋科學研究調查，特別是國防建設事業做出了重大貢獻，此時的海 洋管理體制仍是局部統一管理基礎上的分散管理體制。
然而，海軍統管的軍事色彩過於濃厚，各種管理體制與海洋管理的要求不符 合。使用海軍實施海洋管理，除與國際發展趨勢相悖，更不利於海洋管理的常態 化，難以維護中共海洋權益，又易造成外交事務推展不利，形成外交糾紛和國際 爭端。
(三) 分散業管理體制階段
1979 至 2013 年期間，改革開放後，中共的海洋執法隊伍是維護國家海洋權 益和實施海洋綜合管理的重要保障，各權管海上執法機關及單位在發展過程中，
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行政執法管理相互混淆在一起，重複檢查、重複建設問題突出，中央及地方海洋 主管部門，各自為政，多頭執法，管理分散，導致執法效能不高，維權能力不足。
長期以來，中共是以海監、漁政、海事、邊防、海關等為行政執法隊伍，海軍為
長期以來，中共是以海監、漁政、海事、邊防、海關等為行政執法隊伍，海軍為