第五章 曙光下的陰影-醫糾法草案的隱憂
第二節 我國現行救濟制度與醫糾法不責難補償精神之殊異
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氣變化，否則就與實務脫節，最終將致法律規範失去預期要發揮的功能。
第二節 我國現行救濟制度與醫糾法不責難補償精神之殊異
我國現行風險救濟補償制度如「預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法」、
「藥害救濟法」、「生產事故救濟條例」與「手術及麻醉死亡事故爭議事件試辦 計畫」等，就其立法背後之精神，可將相關法規粗略分為三類:一類以國家發展 與公共衛生政策為考量重點之補償型態，一類則為鼓勵合法及正當藥品使用，
保障消費者權益，建立製藥者有限責任補償，第三類則為以改善高風險醫療執 業環境為目的，分攤醫療風險責任之補償型態。
第一項 補償型態 I--由國家發展與公共衛生政策為考量 第一款 生產事故救濟條例
人口為國家構成的基本要素之一，人口數量及年齡結構的變化為決定國家 發展的重要關鍵。我國育齡婦女總生育率長期持續下降，已成為世界生育率最 低國家之一，少子化現象嚴峻129。積極鼓勵提高生育率緩和人口老化速率，調 整人口結構，將有助於國家永續發展。懷孕生產雖是自然的生理過程，產婦也 並非是病人，但事實上生產過程仍是歷經風險的，即使懷孕足月到生產階段，
妥善產前檢查與完善的醫療技術，仍有可能遭遇危機諸如難產、大出血、羊水 栓塞或是肩難產等等的危險狀態。婦女生產所遭遇的風險，不該僅由單一人或 是單一家庭負責，基於國家發展的角度，為鼓勵生育，生產的風險應由國家與 之共同承擔。
懷孕生產是女性同胞生命中重要且極具重大意義的階段，在此階段中會遭 逢生理、心理及家庭關係等劇烈的變化。面對孕育生命，女性的角色是辛勞且 自我犧牲的，俗諺曰: 「生的過雞酒香，生不過四塊板」，一般民眾在歡喜迎接
129 國家發展委員會，中華民國人口政策綱領，
https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=6868882E351206A5&s=76B9477A422F022A (最後檢索日期：
2017/9/17）。
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新生的過程，往往是忽略可能有生產風險發生，醫療技術進步仍有其限制，生 產並非全然安全平順，一旦風險實現常面臨天人永隔的局面，讓產婦或其家人 一時難以接受。台灣婦產科醫學會秘書長指出，過去許多婦產科醫師遇到生產 事故時，雖然是生產本身不可避免的風險所致，卻常常選擇掏錢向產婦家屬私 了，否則往往走向司法訴訟；而在衛福部開始試辦該計畫之後，透過適當補償 或救濟管道處理，已減少花錢私了的情形130。
依國內學者發表的研究，醫療糾紛採行訴訟程序者約占十分之一。對比生 育事故救濟試辦前後，產科的司法訴訟鑑定案件數自試辦前一年的30 件（推估 加上未走上訴訟者約有300 件）降為平均每年 8.5 件，大幅減少 72%131，對於 婦產科心血醫師招收人數也回升，對於緩解醫病關係減少醫療糾紛及改善醫療 執業環境都可見該試辦計畫之顯著成效。但由於試辦計畫不具法律授權，當病 家拿了救濟金卻反悔提告之行為並無法追討救濟金132，此一缺點，在救濟條例 裡藉由訂定返還規定，防止濫訴並免於重複得利之情況發生。
第二款 預防接種受害救濟基金徵收及審議辦法
我國自民國33 年首度施行天花痘苗接種後，陸續引進多種疫苗並成功推動 國家預防接種計畫(如圖 5-1)，許多傳染病如天花、小兒麻痺症、白喉等均已在 我國根除，獲致良好防治成效133。然而疫苗與其他任何藥品一樣有可能造成副 作用，只是發生率和嚴重度各不相同，由於發生嚴重副作用機率很低，權衡感 染後可能產生嚴重併發症，打疫苗提升保護力是利大於弊，國家政策上仍是鼓 勵國人施打疫苗。我國預防接種受害的紀錄可溯自民國75 年，一名孩童接受口 服小兒麻痺疫苗後引起類似小兒麻痺症狀，喚起社會各界對於接種疫苗個體權 益保障的重視。政府於民國77 年公告「預防接種傷害救濟基金設置要點」以建
130 衛福部醫事司，「生育事故救濟試辦計畫」成效斐然， 降低產科醫療糾紛，改善執業環境，
http://archive.fo/t0eNo#selection-3211.0-3211.3 (最後檢索日期：2017/10/1）。
131 「生育事故救濟試辦計畫」成效斐然， 降低產科醫療糾紛，改善執業環境，同前註 130。
132 試辦計畫 5 年來，僅有 1 例拿了救濟金卻仍申告，主要是拿救濟金和申告者分屬不同家屬。
133 行政院衛生署疾病管制局、臺灣兒科醫學會、臺灣感染症醫學會，防疫學苑系列 041--感染 與疫苗，頁9-10，2013 年。
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立預防接種受害救濟制度。該法立法精神可見於民國81 年修正公告:「促進國 民健康，推行防疫政策，期使因預防接種而導致嚴重疾病、殘障、死亡者能迅 速獲得救濟134」。故其目的有二:
1.民眾若有因預防接種而死亡、身心障礙或嚴重疾病等傷害時，能經由專業審 議快速獲得合理的救濟。
2.消除民眾對預防接種導致嚴重副作用之疑慮，釐清疫苗安全性，提升預防接 種率。
圖5-1 我國預防接種政策推動紀要135
現行救濟制度之法源依據為傳染病防治法第30 條規定，該法規定:「因預 防接種而受害者，得請求救濟補償。前項請求權，自請求權人知有受害情事日 起，因二年間不行使而消滅；自受害發生日起，逾五年者亦同。中央主管機關 應於疫苗檢驗合格封緘時，徵收一定金額充作預防接種受害救濟基金。 前項徵 收之金額、繳交期限、免徵範圍與預防接種受害救濟之資格、給付種類、金
134 張朝卿，論我國預防接種受害救濟之請求及審議，家庭醫學與基層醫療，26 卷，3 期，頁 133，2011 年。
135 同註 133，頁 9。
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額、審議方式、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。 公共衛生目的在於預防疾病、延長壽命並促進健康，而良好的公共衛生則 是國家進步的表現。目前國際上有關國家競爭力評比的單位，主要有IMD (International Institute for Management Development)及 WEF(World
Economic Forum)，各自在評比時會考慮該國家整體之衛生與醫療環境或針對特 定疾病及健康項目進行評比，由此可見與公共衛生對於國家發展與社會穩定扮 演極重要的角色136。二次大戰後，環境衛生的改善，疫苗的開發以及抗生素的 使用，人類終可克服傳染性疾病的威脅。其中，疫苗接種是預防新興及再浮現 疾病最有效且值得推廣的方式之一137，世界衛生組織(World Health Organization, WHO)在 2012 年的世界預防接種週表示：預防接種是最成功且最具成本效益的 健康介入方式之一 138，對個體而言接受疫苗注射後獲得免疫保護，可大幅降低 未來罹病的機率並減少因病造成身體殘疾或死亡的事件，對社區群體而言，提 高疫苗接種率所帶來的群體免疫(herd immunity)使疾病的傳播受到阻斷，創造一 個保護屏障，使得其他沒有免疫力的個體因此受到保護而不被傳染139，可有效 減低傳染病爆發的機率。
疫苗對於降低罹病機率與減低患病後嚴重程度有相當大的助益，國家基於 公共衛生優劣程度影響國家遠程發展的立場，推動疫苗注射接種是必要的公共 衛生政策。然而疫苗與其他藥物相同，仍難完全避免副作用的發生，其發生與 否與輕重程度會因個體而有所不同，乃接受注射的個體必須承擔的風險。然事 先難以預測之不良反應的風險承擔必然造成疫苗接種個體心理層面的抗拒與恐
136 羅秀雲、李政益、楊祥麟、莊人祥、張峰義，傳染病與國家競爭力，台灣衛誌，31 卷，2 期，頁97，2012 年。
137 吳和生，新興及再浮現傳染病：21 世紀的公共衛生議題，疫情報導，17 卷，1 期，頁 8-10，2001 年。
138 World Health Organization，World Immunization Week 2012--Global Attention on Immunization，
http://www.who.int/immunization/newsroom/events/immunization_week/2012/further_information/en (最後檢索日期：2017.10.8）。
139 John T.J. and Samuel R., Herd Immunity and Herd Effect: New Insights and Definitions, review of European Journal of Epidemiology, Vol. 16. No.7, pp 601 (2000).
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懼，導致疫苗接種政策推行的困難度增高。疫苗注射之風險承擔並不該為接受 注射者一人之責，國家為推行公共政策，應共同負起承擔風險之責任，是以運 用公權力使疫苗製造商繳納接種受害救濟基金，當接受注射者發生不良反應且 經審議會認定與疫苗注射有因果關係時，得依傷害之嚴重程度獲得救濟，無須 經過責任歸屬之確定及冗長的訴訟程序，迅速獲得救濟，維持基本所需，能實 際分攤疫苗接種注射風險。本制度未使用國家預算作為救濟金來源，乃國家公 權力制訂規則令疫苗製造廠商繳納基金，類似強制保險制度。而本救濟基金制 度，疫苗接種受害者領取救濟後並未限制訴訟權行使，接種受害者仍得經過鑑 定確認過失存在與否繼而提起訴訟程序。
第二項
補償型態II—藥品正當使用下，製藥人之有限責任補償型態--藥 害救濟法
民國86 年，我國發生數起因治療香港腳，使用抗黴菌藥物「適撲諾」
(Sporanox)及「療黴舒」(Lamisil)引起肝中毒不良反應事件，至民國 87 年又發 生血友病患者因使用遭到汙染的血漿製品，因而感染人類免疫缺乏病毒(human immunodeficiency virus, HIV)之案例，促使社會大眾開始關注藥品安全與藥害問 題。我國在藥害救濟制度之前，藥品嚴重不良反應受害者求償方式僅有訴訟一 途，過程須歷經舉證、訴訟，甚至需證實廠商具有過失始得獲得賠償，然而藥 害事故的原因事實複雜且舉證極困難，如僅有訴訟一途，受害者獲得賠償或救 濟曠日廢時，不僅緩不濟急，而訴訟程序中，對於藥廠及醫療單位聲譽之影響 也難以估計。因此衛福部參考德、日等醫療先進國家解決藥害事故之經驗，於 1998 年 4 月參照我國現況，規劃藥害救濟制度，保障消費者正當合法使用藥物 下，如不幸發生嚴重藥物不良事件時，得迅速獲得救濟。我國藥害救濟之立法 精神可見於本法第一條規定「為使正當使用合法藥物而受害者，獲得及時救
(Sporanox)及「療黴舒」(Lamisil)引起肝中毒不良反應事件，至民國 87 年又發 生血友病患者因使用遭到汙染的血漿製品，因而感染人類免疫缺乏病毒(human immunodeficiency virus, HIV)之案例，促使社會大眾開始關注藥品安全與藥害問 題。我國在藥害救濟制度之前，藥品嚴重不良反應受害者求償方式僅有訴訟一 途，過程須歷經舉證、訴訟，甚至需證實廠商具有過失始得獲得賠償，然而藥 害事故的原因事實複雜且舉證極困難，如僅有訴訟一途，受害者獲得賠償或救 濟曠日廢時，不僅緩不濟急，而訴訟程序中，對於藥廠及醫療單位聲譽之影響 也難以估計。因此衛福部參考德、日等醫療先進國家解決藥害事故之經驗，於 1998 年 4 月參照我國現況，規劃藥害救濟制度，保障消費者正當合法使用藥物 下，如不幸發生嚴重藥物不良事件時，得迅速獲得救濟。我國藥害救濟之立法 精神可見於本法第一條規定「為使正當使用合法藥物而受害者，獲得及時救