我國監察權防腐機制

監察機關設置乃世界潮流趨向，而其主要之功能，乃在於補救議會監督之不 足、提供人民救濟管道，濟司法制度之窮，以防止政府權力的腐化。我國立國以來 採行五權憲法，監察院的設置即在於權力分立與制衡中，行使彈劾、糾舉與審計權，

扮演監督政府機關的防腐機制。仉桂美(1984)認為，監察院為憲政體系中的重要反 腐防腐機構，其中又以彈劾權的行使最具監察功效，惟應注意彈劾權對行政機關的 警愓或嚇阻作用，喚取輿論的廣泛注意，增強社會壓力之監督。王俊茹(1991)認為，

監察院對其角色認知錯誤，使得角色實現發生偏差至功能不彰。陳振銘(1995)認為，

應將監察院改制為我國最高貪腐防治機關，並將調查局廉政處與法務部各政風機構 等改制隸屬於監察院，確實發揮整飭官箴、澄清吏治。徐國誌(1996)認為，監察制 度能否發揮防腐功效與制度的設計並沒有必然的關係，但由於人為因素的敗壞，造 成監察院功能不彰，而為人所詬病，而導致監察院的改制，故應提升監察委員的素 質成為監察院防腐功能得否發揮的重要指標。梁琨(1995)認為，應重視監察委員的 人選，提名不可成為酬庸性質，而應具專業、進取，而非黨派化。並讓監察委員扮 演類似北歐監察使起訴官員的檢察官角色 (丁宗伋 1999：14) 。故監察制度的防腐 功效，與監察委員的素質息息相關，亦即制度在完備，人的因素仍是得否使行政機 關信服，並配合監察作為積極執行改善。監察權才得以真正發揮防腐功能。

我國憲法經過七次的修憲程序，監察院的定位與功能已有所更變，如刪除同意 權、監察委員由間接選舉產生變成由總統提名經立法院同意任命之、監察院由國會 角色變成準司法機關、原彈劾總統副統總職權改由立法院行使、刪除監察委員的言 論免責權及不被逮捕特權等，惟增列監察委員必須超出黨派之外，依法律獨立行使 職權。其餘之彈劾權(除總統副總統外)、糾舉權、審計權、調查權、糾正權、巡察 權、監試權等均未作調整。並仍為國家最高監察機關。

美國首任總統華盛頓曾說：「政府代表的不是理性，也不是雄辯，他憑藉的是 力量；他是危險的僕人，甚至會成為可怕的主人。」還說：「沒有人比我更倡導適當 的限制，還有健全的檢查監督政府的所有部門的機制……」 (姚立明 1989：版 2)。

又《韋伯斯特新國際大詞典》給腐敗下的定義：通過不正當的報酬引誘違犯職責的 行為。公元 16 世紀，阿卜杜爾‧拉曼‧伊在恩‧卡爾杜恩寫道：「腐敗的根源」在

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於統治集團內部對奢侈生活的渴求。而對付各種形式的腐敗行為，應考慮到文化和 其他變量，同時我們也應該堅決抵制文化宿命論或危險的種族主義的誘惑 (楊光斌 等 1998：8-11)。為能有效決解腐敗行為，在監督者應具有廉潔奉公且有高超的專 業技能，並增加腐敗行為被發現和受懲罰的可能性，與持續對監督機構的職能、制 度進行改革，以限制監督者權能之濫用。

政治學家塞繆爾‧杭廷頓認為，只有一個東西比一個僵化的、過於集權的、不 誠實的官僚主義社會更壞，那就是一個僵化的、過分集權的、誠實的官僚主義社會 (楊光斌等 1998：38)。即政府是僵化的、過於集權的，那些微腐化比廉潔來得好。

因此，在確立反腐敗政策的目標時，關鍵在於被違反的政策、法規的社會用途及組 織效用。然腐敗會導致民眾對政府信任的喪失，雖不直接但卻危害極大，甚滋長普 遍的離心力與憤世嫉俗情緒，而導致政權的不穩定。拖馬斯．潘恩認為，「即使是 最廉潔的政府也不可避免地存在着弊端，而最腐敗的政府則令人無法忍受。」

馬克思在《資本論》中說明資本原始積累的趨勢時，即借用英國學者拖．約．

登寧的話：「資本害怕沒有利潤或利潤太少，就像自然界害怕真空一樣，一旦有適 當利潤，資本就大膽起來，如果有 10%的利潤，它就保證到處被使用；有 20%的利潤，

它就活躍起來；有 50%的利潤，它就鋌而走險；為了 100%的利潤，它就敢踐踏一切 人間的法律；有 300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。如果動亂和 紛爭能帶來利潤，它就會鼓勵動亂和紛爭。」(馬克思等 1995：829)。實際上，腐 敗的本性也如此。從經濟的角度觀之，人的活動有一個收益與成本的問題，若腐敗 成本越小於收益，越容易使人產生腐敗的動機。故對腐敗的懲處不僅要及時，而且 要嚴厲，使其收支相抵不合算 (季正矩 1999：136)。

1990 年 8 月第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過《關於反腐敗實際措 施》，其對反腐敗的建議：

一、建議在打擊貪污舞弊的法律中設立偷竊罪、濫用職權罪、利益衝突罪；

二、隱瞞個人財產不申報的官員，必須給予貪污罪的懲罰，而不僅僅是純粹的 民事處罰；

三、設立獨立的反腐敗機構要視具體情況而定，即該國政府貪污舞弊或易於沾 染此不良風氣的程度，執法機構的工作作風和成效，司法部門的獨立性和

第二章 民主化與我國監察院防腐機制

公正無私及對待公眾輿論的態度，要採取措施去「監視那些監視人」，即反 腐機構也要受監督，責任分工上有一點重疊和競爭不失為防止腐敗的良方；

四、考慮反腐敗責任管轄權的專屬問題；

五、鼓勵並獎賞舉報人員；

六、將舉報轉給有關所涉部門處理有很大缺陷，一是會使大事化小，小事化了，

二是加劇公眾的憂慮和沮喪心情；

七、反腐敗僅有刑事制裁是不夠的；

八、制定職業道德準則就要明確乾脆，不拐彎抹角；

九、官員的工資太低，易慫恿腐敗行為；

十、暫停考慮正受調查人的晉升問題，若無問題，將有資格晉升。

學者季正矩先生認為，反腐敗機構是國家或政府保證法律得以實施，針對政府 官員的腐敗行為進行預防、偵破制裁的專門的或兼職的或諮詢的機構。越來越多的 國家認為，建立獨立、有權威、體系完備的反腐機構是通向廉政之路，所不可或缺 的環節和保障。反腐機構的設置、隸屬與職責權限上，各國有所不同，但從具體實 踐觀之，若要取得高效而廉潔的效果，應具有如下之特點：

一、 機構相對獨立，不易受不正當行政權力的干擾。

二、 調查案件的權力相對集中具有權威性。

三、 機構精簡，機制靈活。

四、 自身受到嚴格的監督和制約。

英國歷史學家約翰．阿克頓言：「權力有腐敗的趨勢，絕對的權力滋生絕對的 腐敗。」法國思想家孟德斯鳩言：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不 易的一條經驗。」而要防止權力的濫用，以權力約束權力是必須的。故權力如同雙 刃劍，各國在實現現代化的過程中亦均認識到，要建立一套制約和制衡權力的機構。

權力的濫用和失衡是導致腐敗的中心環節。權力體制的設計框架和運作機制在 力求制衡原則，透過「管理者」與「被管理者」間的監督，或「公眾輿論」等社會 監督，將體制內、體制外的監督結合，即使尚無法完全遏制腐敗行為，但已能在一 定的程度抑制和減緩權力腐敗的泛濫和腐蝕，成為維護政治穩定的「粘著劑」和「緩 衝器」。而歐美國家在監督和約束權力的機制亦具有如下特質：

一、 監督的雙向性和多邊性，即在相互牽制的體制中，力圖每一權力行使者都成

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為監督鏈的一環。

二、 監督的合法性，權力職能之間的約束關係以較為完善的法律制度作為依據與 基礎。

三、 監督的相對獨立性，在專職監督機構的設立上，確保其獨立地位，消除有相 互監控義務的主體之間的利害關係，以保證監督的真實性和有效性。

四、 監督的主動性，將防止和制止腐敗成為各種職能活動的一部分，及加之民眾 和輿論從體制外施加壓力，並及時地對腐敗活動予以揭發和遏制，達到全面 性和社會性有效結合，全力掃除腐敗活動。

綜上，中西對防腐機制之共通性，應具「合法性」、「獨立性」、「靈活性」、

「及時性」、「有效性」及「自制性」，以落實腐敗活動預防之機先。

在西方傳統三權分立中，為強化議會對政府的監督，亦有許多的國家，設置專 職的監察使，對政府機關或人員的腐敗活動或不良行政，即除貪污賄賂、失職瀆職 等違法行為外，並就雖屬合法但明顯不合理的消極行為進行監督。英國《地方監察 使法》規定：「不良行政」是指政府機關因管理不善所帶來的不公平待遇。包括：

忽視與不當的拖延；未能遵守議會制定的政策、規則與程序；卑鄙、偏見與不公平 的待遇及歧視；沒有執行適當或復查必要的手續；忽略相關情況；執行中運用了錯 誤或失當的方法；未告知民眾應具有的權利 (季正矩 1999：146-167)。

我國監察制度乃同專制政體之建立，而逐漸形成較為完整之體系（張志韓 1974：245）。在各朝代監察制度之組織雖有不同，然其性質及基本權力則大同小異，

其作用的大小，則取決於君主的開明程度（蔡定劍 1991：53）。在制度演變過程中，

「言官」與「察官」之形成，與中國傳統之專制統治及法儒兩家思想有其密切的關 聯性，主要是在現實政治之需要（劉惠仁 1990：82）。中國御史制度即為法家政治 思想之產物，而給諫制度即為儒家政治思想之產物，歷代之諫官不避直言進諫，以 匡正君正之作法，充分顯露儒家政治思想之精神（黃國華 1979：147）。御史制度能 發揮其功效，以正官箴，則完全以群臣彼此相監，互相監視，則百官俱不敢違法徇

「言官」與「察官」之形成，與中國傳統之專制統治及法儒兩家思想有其密切的關 聯性，主要是在現實政治之需要（劉惠仁 1990：82）。中國御史制度即為法家政治 思想之產物，而給諫制度即為儒家政治思想之產物，歷代之諫官不避直言進諫，以 匡正君正之作法，充分顯露儒家政治思想之精神（黃國華 1979：147）。御史制度能 發揮其功效，以正官箴，則完全以群臣彼此相監，互相監視，則百官俱不敢違法徇