監察院防腐機制功能與檢討

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所國家事務與管理在職進修碩士專班碩士學位論文. 監察院防腐機制功能與檢討. 指導教授：黃城博士. 研究生：楊文豪撰. 中華民國 102 年 7 月.

(2) 目錄. 監察院防腐機制功能與檢討目錄第一章. 緒論 ..................................................... 1. 第一節. 研究動機與目的 ........................................ 1. 第二節. 研究途徑與方法 ........................................ 3. 第三節. 研究範圍與架構 ........................................ 4. 第四節. 文獻探討與名詞釋義 .................................... 5. 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制 ............................... 15. 第一節. 民主政治的實現 ....................................... 16. 第二節. 我國監察權防腐機制 ................................... 19. 第三節. 民主防腐機制的實現 ................................... 24. 第四節. 小結 ................................................. 28. 第三章. 歐洲國家監察制度與防腐機制 ............................... 31. 第一節. 瑞典監察使制度探討 ................................... 33. 第二節. 芬蘭監察使制度探討 ................................... 34. 第三節. 西班牙護民官制度探討 ................................. 37. 第四節. 以色列監察與審計制度探討 ............................. 39. 第五節. 小結 ................................................. 41. 第四章. 我國監察職權行使與案例檢討 ............................... 45. 第一節. 我國監察院現行組織 ................................... 46. 第二節. 我國監察職權範疇與行使程序 ........................... 47. 第三節. 監察委員資格與產生 ................................... 60. 第四節. 實務案例探討 ......................................... 70. 第五節. 小結 ................................................. 77. 第五章. 我國監察院功能檢討 ....................................... 79. 第一節. 監察院功能成效 ....................................... 79. 第二節. 監察院體制與功能檢討 ................................. 87. 第三節. 小結 ................................................. 90. I.

(3) 監察院防腐機制之理論與實務. 第六章. 監察院防腐機制斷裂與影響(2005 年 1 月至 2008 年 7 月) ........ 95. 第一節. 監察院防腐機制斷裂之原由 ............................. 95. 第二節. 監察院空窗期（2005 年 2 月至 2008 年 7 月）檢討 .......... 97. 第三節. 防腐機制斷裂之影響 .................................. 100. 第四節. 小結 ................................................ 103. 第七章. 結論 .................................................... 105. 第一節. 研究發現 ............................................ 106. 第二節. 研究建議 ............................................ 110. 第三節. 研究展望 ............................................ 112. 參考文獻 ........................................................ 115 附錄 1. 監察院至 100 年底經質問未結糾正案件一覽表 ................. 123. 附錄 2. 監察院至 101 年底經質問未結糾正案件一覽表 ................. 125. 附錄 3. 監察院分層負責明細表 ..................................... 128. 附錄 4. 第四屆總統提名之監察委員名單 ............................. 133. 表目錄表 1- 1. 先進學者對監察制度之研究彙整表 ........................ 6. 表 2- 1. 我國 1995-2012 年「貪腐印象指數」(CPI)排名 ............ 27. 表 3- 1. 國際監察制度之基本類型 ............................... 32. 表 3- 2. 各國監察使制度及權力範圍之比較 ....................... 43. 表 4- 1. 我國歷次修憲中監察職權之演變 ......................... 45. 表 4- 2. 監察院職權範疇 ....................................... 48. 表 4- 3. 糾舉案、彈劾案比較表 ................................. 54. 表 4- 4. 監察委員產生方式與員額演變情形 ....................... 62. 表 4- 5. 台電公司核四廠興建計畫主要大事記要表 ................. 72. 表 4- 6. 我國核能電廠建置期程表 ............................... 74. 表 5- 1. 1948 年-1992 年監察權成效統計表 ....................... 80. 表 5- 2. 1951 年-1992 年監察院人民書狀處理情形統計表 ........... 80 II.

(4) 目錄. 表 5- 3. 1993 年 2 月-1999 年 1 月監察權成效統計表 ............... 82. 表 5- 4. 1993 年 2 月-1999 年 1 月監察院人民書狀處理情形統計表 ... 82. 表 5- 5. 1993 年 2 月-1999 年 1 月監察院調查案件統計表 ........... 83. 表 5- 6. 1999 年 2 月-2005 年 1 月監察權成效統計表 ............... 83. 表 5- 7. 1999 年 2 月-2005 年 1 月監察院人民書狀處理情形統計表 ... 84. 表 5- 8. 1999 年 2 月-2005 年 1 月監察院調查案件統計表 ........... 84. 表 5- 9. 2008 年 8 月-2013 年 1 月監察權成效統計表 ............... 85. 表 5- 10. 2008 年 8 月-2013 年 1 月監察院人民書狀處理情形統計表 .. 86. 表 5- 11. 2008 年 8 月-2013 年 1 月監察院調查案件統計表 .......... 86. 表 5- 12. 監察院歷屆職權行使成效年平均數 ...................... 91. 表 5- 13. 監察院歷屆調查案件統計表 ............................ 92. 表 6- 1. 2005 年 2 月-2008 年 7 月監察權成效統計表 .............. 100. 圖目錄圖 1- 1. 本文研究架構圖 ........................................ 5. 圖 3- 1. 蘭芬監察使體系圖 ..................................... 35. 圖 3- 2. 芬蘭國會監察使的監督流程圖 ........................... 36. 圖 4- 1. 監察院組織系統圖 ..................................... 47. 圖 4- 2. 行政監察權流程圖 ..................................... 50. 圖 4- 3. 處理人民書狀流程圖 ................................... 51. 圖 4- 4. 處理糾正案流程圖 ..................................... 52. 圖 4- 5. 處理彈劾案流程圖 ..................................... 53. 圖 4- 6. 監察院與審計部業務聯繫簡圖 ........................... 58. III.

(5) 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：監察院防腐機制功能與檢討畢業時間：2013 年(一○一學年度第二學期碩士學位論文摘要) 研究生姓名：楊文豪指導教授：黃城博士論文摘要：中國監察制度歷久不墜，可見該制度必能發揮相當的正面功能。我國監察院組織始於 1931 年，並於 1948 年行憲後正式成立，歷經第一屆、第二屆及第三屆監察委員依憲法賦予的職權獨立行使，維繫憲政機關間的制衡機制。在民主進化的政黨輪替過程中，第四屆監察委員人選卻因朝野政治分歧，立法院遲未行使同意權，至再次政黨輪替後，於 2008 年 7 月 4 日完成同意權行使，第四屆監察委員才於同年 8 月 1 日就職，監察院得以恢復正常的運作。惟空懸的三年半，監察院防腐的功能，究有何作為與影響？監察委員由間接選舉改為總統提名立法院同意後任命，又有何癥結？監察院又真有防腐功用？綜上，本文將從民主法治防腐機制及監察院防腐機制功能進行檢討，經由監察院職權行使的成效與實務案例，推敲各項問題原因，並輔以瑞典、芬蘭、西班牙及以色列等監察使或護民官制度運作的探討，與我國現行監察制度進行比較，茲吸取可供我國參研之作法。本研究結果，從監察委員人選、監察院職權貫徹、廉政系統獨立性、國會職權、資訊公開與透明化、及國家人權保障等問題，提出：一、適才適所善盡所能；二、強化政府防腐機制；三、加強國會職權連結；四、踐實糾彈制度功能；五、資訊公開全民監督；六、貫徹憲法賦予的起訴權；七、人權保障事權統一；八、避免成為政治工具等八項個人淺見。期能對政府相關機關於相關議題規劃上有所助益，同時提供對本文議題之相關研究後進參考，以延展該議題，使監察院防腐機制之功能，得以更為完善，並符合國人之期望。【關鍵字】監察院、防腐機制、民主法治、監察委員.

(6) MSc in National Affairs and Management The Graduate Institute of Political Science, National Taiwan Normal University Thesis: Functional Review of Anti-corruption Mechanisms of the Control Yuan Advisor: Huang, Chen Ph.D. Student: Yang, Wen-Hao Date: July 2013 Location: Taipei, Taiwan, Republic of China Abstract Chinese supervisory system, having stood the test of time, has proven its positive role in the society. In 1931, works began for the organization of the Control Yuan of the Republic of China, which was formally established in 1948 following the enactment of the Constitution. Ever since its establishment, all members of the first, second and third mandate of the Control Yuan have enjoyed independence in carrying out their duties as stipulated by the Constitution. Such autonomy has contributed to maintaining the checks and balances among various branches of Constitutional Government. Following a transfer of power from one party to the other, serious conflicts among the ruling party and the opposition prevented the Legislative Yuan to approve the nominees of the fourth Control Yuan members. It was only after the second transfer of power did the Legislative Yuan consent to the fourth Control Yuan members on July 4th, 2008. The newly appointed members were inaugurated on August 1st of the same year that saw the Control Yuan restored to normalcy after standing idle for three and a half years. Questions arise as to whether the vacant period has affected Control Yuan’s function to fight corruption? Is it problematic to have the Control Yuan members nominated by the President of the ROC with consent by the Legislative Yuan, as opposed to an indirect election prior to the reform? Does the Control Yuan contribute to anti-corruption endeavor? Accordingly, this study adopts a functional review on the anti-corruption mechanisms of the Control Yuan and the democratic rule of law, with the aim of finding out the causes of problems by looking into the performance and case studies of Control powers. In addition, the study draws comparison between Control Yuan’s supervisory system and the ombudsman/defender systems in Sweden, Finland, Spanish and Israel as points of reference to improve our system. In terms of candidates of Control Yuan members, the implementation of Control powers, the independence of anti-corruption systems, the Legislative powers, the publicity and transparency of government information and the protection of human rights, the study proposes to: (1) Ensure the persona-job fit to maximize productivity in the public sector; (2) Enhance the government’s anti-corruption mechanism; (3) Strengthen communication with the legislature; (4) Exercise the impeachment and.

(7) censure powers with real effect; (5) Improve freedom of information and public oversight; (6) Carry out the power of prosecution as given by the Constitution; (7) Unify the jurisdictions of human rights protection among different agencies; and (8) Avoid becoming a political machine. Hopefully, the above propositions can facilitate project planning in government agencies and offer useful references for future research, which in turn will boost Control Yuan’s role in anti-corruption to meet the expectation of the public.. Keyword: Control Yuan, anti-corruption mechanism, democracy and rule of law, Member of the Control Yuan.

(8) 第一章. 緒論. 第一章緒論中華民國憲法乃依循國父孫中山先生思想，集中外古今之大成而創立。將監察權與行政、立法、司法、考試四權並立，建構我國獨特的五權憲政體制。而五院之間的互動關係，並非僅三權之下的分權與制衡，而係採「事」與「人」二元化的分工與合作機制，即在行政、立法、司法三院之間，採西方三權之間的分權制衡模式，以「法治」運作及「制衡」機制為其主軸。在行政、監察、考試三院之間，根據中國傳統政制設計的精神，對政府人事進行考核與監督。監察權職司風憲，摘奸發伏，負責彈劾、糾舉不適任的政府人員，糾正違失政策，並管控著公務人員的「汰出」管道 (周陽山 2010：1-4) 。在政治民主洪流中，或因執政輪替而生認同或理念差異，有廢除監察院，以「三權」取代「五權」，是國家體制存廢議題的探究與施行，而在憲政體制不變下，國家的「分權」(separation of powers)及「制衡」(checks and balance)的權力與組織設計，監察院為五權憲政機關是無庸置疑的（湯德宗 2005：136）。然得否因人事的消極不作為，使體制運作不健全。又體制鏈斷裂後，監察院的功能不作為，是國家社經環境所能承受而無任何的影響與衝擊？第一節. 研究動機與目的. 中國監察制度遠溯秦始皇創「御史大夫」制度（西元前 221 年），用以防止官吏怠忽職守。而自秦以降各朝代，對該制度的重視程度不一，而有不同的變替，但該制度仍延續未廢，到清朝(西元 1644 年至 1911 年)，設都察院置都御史，職掌範圍加廣，權力擴大。包括監察所有政府機關及其官吏的公務和私生活；彈劾官吏，不限於不法行為或確實證據，即使僅是涉嫌犯法，也可以究辦；審判重大刑事案件；向皇帝作應興應革的建議，以執行立法功能；對皇帝的詔書提出異議；視察朝儀；對財政部門行使審計權；稽察國有財產；視察公共工程；監察考試等 (陶百川等 1971：163-165) 。到清末民初，國父孫中山先生「集古今中外精華，防止一切的流弊」提倡五權憲法，使五權分立，各自獨立行使職權，又能相互制衡，預防專制政治。即「蓋機關分立，相持而行，不致流於專制，一也；分立之中， 1.

(9) 監察院防腐機制功能與檢討. 仍相聯屬，不致孤立，無傷統一，二也。」此相互聯屬與相互分工的行政體制，自能發揮政治的高度效果。在歷經軍政時期、訓政時期，我國五權憲法終於 1947 年正式頒布施行而進入憲政時期，延續中國傳統的監察制度，行使機關定名為「監察院」。中國監察制度得以歷久不墜，顯示該一次級系統，必能對全系統產生利多而弊少之作用，即該制度必因能發揮相當的正功能，才能長久存在 (監察院 1992：29) 。訓政時期立法院於 1947 年 3 月 27 日通過監察院組織法，國民政府於同年月 31 日公布，復於 1948 年 5 月 1 日明令：「該法自 1948 年依憲法產生之首屆監察院召集之日起施行」。依憲法產生之第一屆監察委員，1948 年 6 月 5 日在首都南京集會，是以該法即自同日施行 (常澤民 1979：201-202) 。時至 1987 年政府宣布解除戒嚴，開放黨禁。1991 年宣布結束「動員勘亂時期」、廢除「臨時條款」，國民大會通過「中華民國憲法增修條文」十條，完成第一階段的修憲工作，然其中規範監察院之第三、四、五條，未施行即由中華民國自由地區選民選出之第二屆國民大會代表進行的第二階段修憲時凍結，並將監察委員的產生方式，由議會等間接選舉產生，改由總統提名經國民大會同意任命之。又於 2000 年 4 月 25 日第六階段修憲時，因國民大會已非「常設性機關」，而將原屬國民大會行使的人事同意權，轉由立法院行使。國民政府憲法分設各種國家機關，並分別賦予不同的職權，其精髓是希望各憲法機關能夠各有所司、各盡所能，相互制衡，以增進並保障人民權利，進而維繫權力分立的原則。若憲政體制缺少了其中一環，整體制衡機制即失去其完整性，致各職權間無法相互制衡(check and balance)。是確保監察院實質與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。 1 能否因人或機關的消極不作為，中斷憲法賦予機關職權的行使，延伸憲政之危機。在避免因繼任人選一時無法產生，而影響憲政機關實質存續與正常運行，世界各國亦不乏於憲法或法律中明文規範適當機制，以維憲法機關之實質存續於不墜。監察院正式宣告成立於 1931 年，於 1948 年選舉產生第一屆監察委員，依憲賦予的職權獨立行使，維繫憲政機關間的分工制衡機制。後經修憲並依程序產生. 1. 參見司法院大法官釋字第 632 號解釋文。 2.

(10) 第一章. 緒論. 第二屆、第三屆監察委員賡續行使職權，其職權仍維持正常之運行。惟 2004 年在陳水扁總統提名之第四屆監察委員名單，因朝野政黨在政治利益價值的考量，立法院遲未行使同意權，監察院職權形同廢止，其制衡功能即不存在，各行政違失與貪瀆事件即無法及時糾彈。時至 2008 年第二次的政黨輪替後，馬英九總統重新提名第四屆監察委員後，立法院才於 7 月 4 日完成同意權行使，並於同年 8 月 1 日就職，得使監察院重新厲行司風憲的職權，恢復國家憲政機關完整的運作體制。在「權力使人腐化，絶對的權力使人絶對的腐化」，而「貪」乃萬事腐化之源，是恆久不變的，在實握大權者，心生貪念，腐化程度定以加乘的反應。又逢監察院防腐機制空懸三年半期間，其應有功能未履行，究造致何種影響，其影響程度又為何。又在高漲的民主意識，普及的政治參與，資訊的公開與快速流竄，國家治理模組已順勢變化、創新，監察院行使憲法賦予的職權，實有順應時勢潮流，同步前進，以貫徹厲行司風憲的職責？綜上原由，本文從民主法治的防腐機制原理，論析監察院防腐機制功能，並就監察院歷屆職權行使之實務作為及機制斷裂的衝擊影響，探討其功能與成效及其防腐機制架構重建性，以健全監察院防腐機制為本文之研究目的與方向。第二節. 研究途徑與方法. 政治學上之研究途徑，有歷史的研究途徑：即在政治制度的歷史發展層面，研究其源起、演變與發展。學者伊薩克認為，歷史包括人類的行為，制度就是行為模式的結合。美國政治學者塞特者說，歷史研究法是不可缺少的，它是辨別制度真正本質的唯一方法，也是瞭解制度形成的特定方式的唯一方法（黃紀等 1978：37-44）。有法律的研究途徑：即從政治制度的法律層面，研究憲法與其他相關法律對制度的職權及其與人民權力關係的規範 (賀凌虛等 1982：3-4) 。本文兼採歷史與法律的研究途徑，就憲政體制的制度面加以探討。經由對我國憲法歷史背景文獻之蒐集、整理與分析，以及歷次憲法增修一連串憲法台灣化的過程，探討監察制度變化與脈動。並以權力分立之「分權」與「制衡」理論基礎，及參酌相關法律規章、政府出版品、期刊、論文及媒體報章雜誌等文獻資料，以藉由文獻資料尋找問題，再從問題中進行分析、歸納與演譯的方法，撰擬本文。又一個良治的制度建立，若僅止於墨守成規而無隨時空背景與時俱進，或汲 3.

(11) 監察院防腐機制功能與檢討. 取他國優質的制度經驗與精髓，所建立的制度乃為有限的及片面的，即他山之石可以攻錯，故本文並就我國現有制度推行的成效與其優劣，參佐歐洲先進民主國家在監察使或護民官的執行經驗，加以比較分析的方法，以歸納出符合我國推行的良治制度。綜上，結合歷史的文獻資料、憲法與法律條文的制度規範分析，並以他國監察制度進行比較制度分析等，將監察權行使之各項統計資料作一整體性之統計分析，以描述事實方式，探究並印證本文所研究之動機與目的。第三節. 研究範圍與架構. 在本文研究之動機與目的，乃在於探究現行監察院防腐機制之功能成效，且中國監察制度之研究與論著已相當的多元與廣泛，為避免本文論述之失焦，本研究範圍主要乃以國父孫中山先生思想，集中外古今之精華，提倡五權憲法後，國民政府在監察院暨監察委員產生方式，及其職權功能的行使演變與成效進行探究與檢討。從民主法治的觀點、政治腐化的理論探究監察院防腐的機制功能。輔以監察院行憲後歷屆之職權行使成效檢討，並參採歐洲各監察使制度行使成效，進行比較分析，且探究監察院空窗產生的憲政危機後之影響，進而提出筆者個人對制度功能探究後之發現與建議。本文研究章節安排，第一章緒論，就本文研究的動機與目的、範圍與架構、及文獻探討與名詞釋義做說明。第二章，以憲政體制的法治國家及權力分立理論原理，探究民主化與我國監察院防腐的機制作為。第三章，經由歐洲行監察使制度國家，如瑞典、芬蘭、西牙班及以色列等之監察制度功能的防腐作為，與我國監察制度差異性的比較，以萃取他國成功經驗，進行我國制度的檢視與塑造。第四章，論述我國監察職權功能行使與案例檢討。第五章，透過監察院歷年職權行使的成效進行功能性的檢討。第六章，論述監察院沒有監察委員期間造成防腐機制斷裂所產生的影響與衝擊。第七章，綜上之論理、成效與實際案例之探討，整析本文研究的發現，並提出相對的具體建議作為與期望。本研究架構參見圖 1-1。. 4.

(12) 第一章. 緒論. 理論概念之探討從民主法治、政治腐化的理論概念，探討監察院防腐的機制理念. 監察院防腐機制探討. 制度比較與分析. 梳析監察院職權功能及職權行使成效做系統性的探討. 檢視歐洲監察使制度之成因，並將之與我國監察制度進行比較，研析可供仿傚之作為. 實務案例探討由監察院成果實際案例，探討其防腐功能之作用. 防腐機制斷裂影響探討以監察院空窗期間，對防腐機制影響與衝擊的探討. 發現與建議經由本文研究所發現之問題，研提具體建議作為. 圖 1- 1 第四節. 本文研究架構圖. 文獻探討與名詞釋義. 我國監察制度濫觴於秦、漢之際，是中國獨特的政治制度，由諫議、御史制度的不斷演變與進化，融合儒家與法家之精神，對舉興利除弊舊，產生制衡作用（王裕民 1994：20-27）。中國監察制度的演進，及就國父創建的五權憲法理論演進與架構，已不乏先進學者對其有相當的論述(參見表 1-1)，且大致上，也都是 5.

(13) 監察院防腐機制功能與檢討. 認同監察制度有其存在的正面價值，除將相關文獻探討所得，併同各名詞釋義梳整外，礙於篇幅，本文亦不再就各論著及其制度法理與演進過程做宕言贅述，而對於各先進之獨到論點，可補強或佐證本文見解者，將於各章節適處引述。表 1- 1 著作者黃立德傅啟學等張榮林賀凌虛. 先進學者對監察制度之研究彙整表. 常澤民王軍. 著作名中國監察制度中華民國監察院之研究上冊中國憲法上監察權之研究我國歷代監察制度與儒法兩家政治思想中國監察制度的理論、淵源及影響我國彈劾制度理論與運用之研究我國監察權之研究五權憲法監察制度研究. 李福登常澤民楊樹藩. 唐代監察制度中國現代監察制度我國監察制度之史的發展. 徐曾淵黃國華. 陶百川中外監察制度的比較陳少廷賀凌虛國父監察理論的探討仉桂美監察院在憲政體系中之防腐功能林清井五權憲法中央政府柯正鈞我國現行監察制度與歐美行政監察使制度之比較研究張永德我國現行體制下監察制度之研究徐光國現行監察制度研究張甚長劉惠仁. 我國監察制度的探討與展望五權憲法中的監察院. 陳啟清王俊茹谷湘儀王裕民. 我國憲法上的彈劾權監察院功能之研究論監察院之調查權我國現行監察制度之研究. 出處台北：自刊本，民國 55 年 11 月台北：台灣大學法學研究所，民國 56 年 9 月台北：嘉新水泥公司文化基金會，民國 58 年古國古代政治思想論集，台中：霧峰出版社，民國 59 年台北：台灣商務印書館，民國 60 年台北：台灣商務印書館，民國 62 年文化大學三民主義研究所博士論文,民國63年台灣師範大學三民主義研究所碩士論文，民國 63 年私立台南家政專科學校，民國 66 年台北，台灣商務印書館，民國 68 年政治大學三民主義研究所，三民主義學術研究專刊，十五，民國 70 年台北：中央文物供應社,民國 71 年台北：台大學術論叢,民國 71 年台灣大學政治學研究所碩士論文,民國 73 年國父遺教研究會高雄市分會,民國 75 年政治大學三民主義研究所碩士論文,民國 77 年花蓮：真義書局,民國 78 年台灣師範大學三民主義研究所碩士論文, 民國 79 年政治作戰學校政治研究所研士論文,民國 79 年台北：三民主義研究所博士碩士論文獎助出版委員會,民國 79 年台灣大學三民主義研究所碩士論文,民國 79 年中國文化大學政治研究所研士論文,民國 80 年台灣大學法研所碩士論文,民國 82 年政治大學三民主義研究所碩士論文,民國 83 年 6.

(14) 第一章. 著作者徐國誌周陽山李炳南丁宗伋楊乃光. 著作名監察院制前後之比較研究修憲後監察院職能之研究. 修憲後監察院防腐功能之研究監察權與政治防腐之研究權力分立的詮釋觀點周陽山修憲後監察權行使之比較主持研研究究沈秀怡修憲後監察院職權之研究刑子玉我國監察權的變遷分析蘇信琿鄭富容. 緒論. 出處政治大學政治學研究所碩士論文,民國 84 年台北：行政院國家科學委員會,民國 87 年成功大學政治經濟研究所碩士論文,民國 87 年臺灣師範大學三民主義研究所碩士論文, 民國 90 年監察院委託周陽山教授研究案，民國 90 年。. 台灣大學國家發展研究所碩士論文,民國 91 年臺灣師範大學政治學研究所碩士論文,民國 94 年監察權與肅貪機制：以中華中正大學政治學研究所碩士論文,民國 95 年民國監察院為例我國監察院之變革與發展台灣大學國家發展研究所碩士論文,民國（1945-2009） 97 年. 資料來源：筆者自行整理。. 一、防腐機制防腐機制，乃經由建構完善的制度體系，並按依法行政程序嚴格執行，以預防腐敗情事之發生。預防腐敗，在於防止權力濫用，並逐一完備權力的監督制約機制，使腐敗行為得以提前發現。國際透明組織（Transparency International, TI）對「腐敗」下的簡短定義：係濫用委託權力(entrusted power)以謀取私人利益。其定義具有：濫用權力、權力是被委託的及私人利益等三項要素(監察院 2010： 290)。聯合國反貪腐公約(United Nations Convention Against Corruption，簡稱 UNCAC)第 6 條有關預防性反腐敗機構（Preventive anti-corruption body or bodies）及第 36 條專職機關（Specialized authorities），分別強調應根據本國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個預防性反腐敗機構和打擊貪腐的專職執法機關，並應使其具備必要的「獨立性」。二、憲政主義「憲政主義」最根本的兩項內涵，一為保障人民權利，二為限制政府權力，以權力分立原則確保政府成為「有限政府」。1789 年法國「人權與公民權利宣言」 (Declaration of the Rights of Man and of the Citizen)第 16 條即已揭櫫此一道理：權利之保障未臻確實，權力分立未能釐定之社會，不得謂為有憲法之社 7.

(15) 監察院防腐機制功能與檢討. 會。(Any society in which the guarantee of rights is not assured, nor the separation of posers determined, has not a bit of Constitution) (李福鐘 2008：179-180) 。民主國家在憲法制度上，為防止統治者濫權的情形發生，多採取孟德斯鳩「三權分立」的原則，讓政府的權力分散在行政、立法、司法等部門，達到「權力分立」（separation powers）和「制衡原則」（balance of powers）彼此監督，防止權力的腐化，此制度設計及民主精神，即為「憲政主義」（constitutionalism）之表徵（彭懷恩 1995）。三、民主政治哈羅威爾(Hallowell,1954)認為民主政治是基於自然法與人類理性的，具有絕對的價值。薩杜里(Sartori,1958)認為民主政治仍為「現實主義」，其本身並無不當，但如不含任何理想、不顧任何道德，則易淪為「權力政治」思維。民主的真諦不在於是否人民自己治理，而在於是否有適當方法去產生人民信任之人去治理，並有效地控制其行為（呂亞力 1979：265）。民主政治，取決於多數的原則，即「少數服從多數」，乃是本於政治行為理性化的產物，惟主要的規範力量，乃出自人類自制，避免混亂的理性力（蘇俊雄 1990 ： 122 ）。杭廷頓 (Huntington)(1991:266-267)從民主政治行為制度化的角度，提出了一個「兩次輪替檢定」(two-turnover test)的指標，它的意思是說，當一個國家在民主轉型的過程中，透過選舉和平地完成兩次政權輪替時，這個國家就跨入了民主鞏固的境界。我國在 2008 年的總統大選後亦已正式邁入民主鞏固的階段。四、法治國家「法治國家」原則，我國憲法雖未如德國基本法，明文稱本國為法治國家，但從以下幾項憲法所規定之原則，可得此確認 (吳庚 2000：155-163) ， (一) 權力分立原則：我國憲法係採五權分立而互相制衡的國家。 (二) 基本權之保障：法治國原則的體現之一為基本權的保障，我國憲法自第七條以下即臚列各種基本權之保障，並於第二十二條採憲法直接保障主義。 (三) 法律優位與法律保留：此二原則亦為法治國原則重要之體現，憲法第二十三條、第一百七十條、第一百七十一條、第一百七十二條均為此二原則之表現。 8.

(16) 第一章. 緒論. (四) 司法審查制：為維持法律優位與法律保留二項原則，以使憲法上所保障之自由與權利受到侵害時，能獲得應有的救濟，應有司法審查制度。憲法第七十八條與第七十九條已明文建立司法權的違憲審查制度；且依司法院大法官會議釋字 38、137、216 等號解釋，法院亦得對違憲或違法之行政命令拒絕適用。民主政治確立於法治觀念，而「法治」意義，首在政府權力的取得與行使，必須按照法律，尤其憲法，特別是憲法規定的限制，決不可逾越。而越權濫權的惡例一旦樹立，就難以期望各級文官在執行政策時，不如法泡製；政黨間政治競爭就可能演變為政治鬥爭。其次在於「法治」與「人治」是相對的，國家需要能力高強的政治領袖來治理，但任何人都得依法行事，沒有人可令法律為他人的需要而創設或修改，民主憲政的奠立，法治絕不可少（呂亞力 1979：12）。五、貪腐(貪污腐敗) 林嘉誠與朱浤源編著之《政治學辭典》，對「貪腐」（corruption）所下定義，從政治學的角度觀之，指政治官員或職員，以非法或不合倫理方式所作的行為。故意或過失的不正當履行對國家之責任，或者不正當行使職權，而出於或多或少為個人謀取利益的動機 (Brooks,1970：56-61) 。或對公權力的誤用，以追求或經營私人利得的極大化，致違反法規。故「貪腐」是集體的腐敗、墮落，是結構性的倒塌與崩潰，不是個別的敗德行為。艾萊默．漢奇斯(Elemer Hankiss)將「貪腐」稱為「公共邪惡」（public evil），其相反的概念，即「公共善行」（public good）。洪貴参(1993)認為，「貪污犯罪」係指公務人員利用職務之機會或濫用職權而索求、期約或收受賄賂之利益犯罪。John G. Peters 認為，當政府公務員違反了政治行為應該遵守的行為標準或規則，便是貪腐行為。David H. Bayley、M. Mcmillan 及 J. S. Nye 等學者認為：公務員為了個人利益而浮濫行使職權，即為貪腐行為。O. P. Dwivedi 認為，公務員不論是單獨或集體的遂行公務上的職權時，違反到自身應有的忠貞與人格標準，因而損害了公眾對政府信心與仰賴，或為取得某種程度的私人利益，結果犧牲了公眾福址或公務效益，這就構成了公職的道德問題。是以貪腐行為，是公務員在道德上存有瑕疵的行為。奧圖曼帝國 (Ottoman)的財政部長 Sari M. Pasha 在其著《治國之道》中指出：「貪污，係為政治萬惡之淵，亦為暴政之源。貪污對政權的影響，甚於任何形式的不公與苛政，因為貪污會徹底摧毀人民對國家的信心與認同」。野心、貪婪的集結，促成絕對權 9.

(17) 監察院防腐機制功能與檢討. 力，絕對腐化的現象。綜觀貪腐行為應具備有「秘密」、「欺瞞」、「悖離付託」、「私利至上」、「權勢」、「結構性」等不一之行為所組合而成。孔傑榮曾言：如果必須把一個總統關進監牢，凸顯這個國家禁止領導人嚴重貪腐，那麼台灣政府做得很正確 (賴昭穎，2012：A4) 。且因貪瀆事件，往往是屬於結構性的、封閉性的狀態，在機關貪腐文化下，集體貪腐已成組織的「內規」或「染缸」，新進人員自然而然的或不得不的同流合污 (楊國樞 1983：14) ，故僅憑機關內部的監控機制，是不足防止貪腐行為的發生。六、權力分立「權力分立」，其構想可溯自亞里斯多德，並經洛克、盧梭、孟德斯鳩的倡導與增補，而蔚為風潮。權力分立可防範國家權力之行使違法的侵害人民基本權。亦即以國家權力內部的劃分，使其在彼此制衡與監督下，不去侵害人民的權利 (陳慈陽 1997：234) 。是國家功能分由不同機關行使，藉由相互間的制衡與合作，防止權力的濫用，其目的在於追求「效率」 (efficiency) 及避免專權暴政 (prevention of tyranny)，以保障人民自由和防止政治的腐化。美國制憲先賢麥迪生(James Madison)氏所言最是透徹：「防止各權力逐漸集中於同一部門的最大保障，乃在於給予各 ( 權力 ) 部門掌權者『必要的憲法手段』 (necessary constitutional means)與『個人動機』(personal motives)，抵抗來自其他(權力)部門的侵犯。」權力間應追求其「動態平衡」(dynamic balance)，所以需要相互「制衡」，既是「分權」無法徹底所使然 2，而由「權力相互制衡」概念猶可得出「權力相互尊重」的概念。「權力相互尊重」，一般係指各權力部門應避免不當干涉其他權力部門核心權力之行使，並尊重其決策（決定），也寓有便利國家政務和諧推動，進而提高政府效率的用意。「權力分立」實際上係建立在對於人性，尤其是對統治者，極端不信任的假設前提上 (Wright,1961：27) 。因為深信統治者與被統治者利益分殊，所以析分國家權力，並使之相互制衡。麥迪生亦曾言：「野心必須以野心相對抗」 (Fairfield,1981:160) ，良有以也。國父孫中山先生論，「蓋機關分立，相待而行，不致流於專制，一也；分立之中，仍相聯屬，不致孤立，. 2. 當某個權力部門整個的權力完全由掌握另一個部門整個權力的同一批人所行使時，自由憲法的基本原則於是推翻。 10.

(18) 第一章. 緒論. 無傷於統一」 3 ，既五權間「相互制衡」(分工)，也「相互尊重」(合作)。而權力間之相互「制衡」與「尊重」，有如「離心力」與「向心力」或鷹之雙翼，必須兼而有之，才能保持平衡 (湯德宗 2005，193-201) 。但各權力間究竟如何能既「制衡」又「合作」，孟德斯鳩(Charles Louis de Secondant Montesquieu, 1689-1755)僅謂：「此三權應該自然形成一種反應或不作為狀態(a state of response or inaction)。但是因為在人類事務的過程中有行動的必要，三權會被迫行動，惟仍協同一致地行動。」 ( Carrithers,1977:213)。蓋國家組織法之「權力分立」原則旨在使各職權互有節制，以發揮最大功能（李惠宗 1999：70）。輿論時以西方「三權分立」政治制度，質疑「五權分立」體制運作之複雜性，疊床架屋，削弱立法權，致失憲政機關「分權制衡」原意。然五權架構「分權制衡」的本質，自民主憲政原理觀之，實與「三權分立」體制並無差異。在監察院具有超然獨立地位，扮演監督執法、保障人權及增進政府效能之公正角色，又立法院陸續將「公職人員財產申報法(1993 年)」、「公職人員利益衝突迴避法(2000 年)」、「政治獻金法(2004 年)」及「遊說法(2007 年)」等法案，由監察院負責執行其主要業務。使監察院在預防貪污腐化及端正政風、澄清吏治等職能更具完整，而我國代議與司法制度存在的盲點，亦必須仰賴監察體系加以彌補(楊泰順 2004：A12) 。七、政治權力政治學者羅素將「政治權力」歸納出三個基本概念，即「權力與價值的相互依存」(interdependence between power and value)、「相對主義」(relativism) 及「均衡原則」(principle of equilibrium)（易君博 1980：262-265）。而「權力與價值的相互依存」是以維持社會秩序與正義或增進個人幸福與自由的工具價值。權力與價值之間永遠是互為因果交互影響的，故如忽略了價值觀念與政治權力在實際社會中的交互影響，不僅許多政治現象無法解釋，而且不可能了解政治社會的基本性能。「相對主義」即真理與價值常隨著時間、空間或社會的特殊條件而改變，是漸進的，沒有絕對的。也就是政治權力無絕對的善，亦無絕對的惡，是要端看使用的程度、方式和條件而定。「均衡原則」與所謂的「牽制與平衡」 (checks and balances)並非完全一樣，後者在政治制度上的意義多，前者乃指一. 3. 參見＜中華民國建設之基礎＞，輯於《國父全集》第二冊，頁 179(民國六十二年六月)。 11.

(19) 監察院防腐機制功能與檢討. 種理論模式(theoretical model)。Mosca(1939)認為一個理想的國家必須要各種社會動力(social forces)在相互競爭之中以得到一個權力的均衡，不然法治的政府不過徒具虛名而已。 Smith(1951)更徹底的認定，只有均衡才是健康，不論對個人說或對社會說都是一樣的真。也就是當一個人體內的能量一旦失去均衡時，那麼這個人一定生病；同樣的，當一個國家內部的各種社會勢力如失去均衡，那麼這個國家一定不健全。羅素認為政府存在的功能有二，一是消極的，是制定法律並強制執行，以防止個人擾亂秩序，保障生命與財產。一是積極的，是幫助被認為是大多數人民的慾望之實現 (Bertrand,1955:55-59) 。並強調權力的分散 (zoning of power)，權力太集中容易發生危險，輕則可使權力的功能無法對個體有利，重則會變成失調的權力(maladjusted power)，而危及個人的生命與幸福，即政治權力如過分集中，根本違反了功能性權力的基本原則(易君博 1980：248)。八、政治經濟政治發展是經濟發展的要件，即經濟是政治的內容和目的，而政治是達到經濟目的的手段與方法。為達目的，應使政府有能有為，使官吏廉潔有效，有賴政治與經濟相互為用，並相得益彰 (楊明毅 1991：186) 。「政治經濟」基本上在公部門仍主張極佳化(optimizing)，即使經濟資源的利用達到最佳境界，並確保政策非只是政治折衝、或政治權力遊戲的結果。惟極佳化仍受到行為上的管制、能力與觀念上及組織結構系絡的限制，一旦政治或經濟的制度性結構發生變遷，相關的成本、效益也跟著變遷，故極佳化必須建立在結構化而客觀存在的政治可行性(political feasibility )之上 (蕭全政 1994： 29；Alt & Chrystal,1983:10,241；Bartlett,1973:39-79) 。監察院之空懸，是在政治折衝，及政治權力遊戲下的最佳傑作，造成憲政機關整體結構性的變化，使國家整體經濟成本與效益隨之下落。可見，公部門的極佳化已不存在。九、政治文化政治文化，泛指對政治體系的心理取向與行為模式。如：人民對於領袖的信任感，或對政府的支持態度、或是對政治意識型態的價值感。而將其代代相傳承的過程，即為政治社會化(political socialization)。十八世紀政治思想家盧梭曾說：「強莫強於統治者能夠成功地將權力變成正義，服從變成責任。」若要達到此目標，主要就是透過教育的功能。政治體系在缺乏政治共識(consensus)的情況 12.

(20) 第一章. 緒論. 下，就容易產生裂痕而致衝突頻仍。如缺乏對政治體系典則的認同，人民不再視現行政府的權威是「正當的」，則政權就失去了正當性(legitimacy)，政府的施政不易得到人民的支持，勢必影響到政府的效能（彭懷恩 1995：71-74）。故人民的政治意識是要由教育來提升，以增加其參與度，進而瞭解政府政策，監督政府政策，信任政府政策，而支持政府政策。十、監察行為「監察行為」，是一種監督政府及其人員的行為，以達到提升政府效率，保障人民權利的目的。故其核心任務是整飭官箴、澄清吏治、保障人權、紓解民怨。監察行為，得透過糾彈違法失職的行為程序，防制政府官吏的腐化和惡化。而監察的範圍、項目和方式，每因國家主政者、時代及政制而有出入。但不管是對於違法失職官員的彈劾、糾舉，不當政治措施的糾正，以及行政弊端的遏阻，監察行為是一種共通的作用，亦是嚇阻作用，這也是它最基本的特徵。凡是具有嚇阻作用的權力或措施，寧可備而不用，而不可一日或缺。且其成效，不在於其積極作為或消極不作為，亦不能以其統計之量大，作為成效優越之認定。對於監察人員的人選亦大都慎重物色，自秦漢以來，莫不選用剛果勁正之士以充風霜之任，俾能振紀綱而肅官常。監察權行使的頻度，是與政風的優良成反比及與政風的腐劣成正比的 (馬起華 1973：382-390) 。國家這個大機器的運轉，如同一個人的身體運作。若糞便和垃圾堆在馬路上，應該有清道夫去掃除，而監察行為之落實者監察委員就好比清道夫，掃除政治上的糞便和垃圾。「監察行為」能夠幫助政府修明政治，但必須綜核名實，不可意氣用事。以「言乎其所不得不言，行乎其所不得不行。」亦就是批評乎其所不得不批評，糾彈乎其所不得不糾彈（陶百川 1969：10-11）。監察為國家作用之一，但非屬強制作用，亦非為社會統制作用，而實屬一種權力的控制形態 (郝思麗 1999：12) 。監察權本質上為法律性之事後監督權，旨在對政府之官員課以法律責任。國父亦曾明謂：「監察權就是彈劾權」。故監察權乃對官吏違法或失職之行為予以糾彈為重心，而監察院之創設，乃在於將監察權予以發揮。. 13.

(21) 監察院防腐機制功能與檢討. 14.

(22) 第二章. 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 民主化與我國監察院防腐機制. 民主化，係指公民權或公民地位恢復與擴張的歷程。而現代民主國家乃依循憲政主義(constitutionalism)，以憲法作為國家權力統治的基礎。憲法明定了權力制度與政府組織運作過程，以形成國家政治模式與基本規範 ( 汪子錫 2012 ： 122,144) 。我國憲法第一條開宗明義揭明：「中華民國基於三民主義為民有民治民享之民主共和國。」第二條：「中華民國之主權屬於國民全體。」國家統治權的合法性來自國民之同意。 4我國憲法於 1947 年公布施行，旋因中國共產黨叛亂，同年 5 月 9 日公布「動員戡亂時期臨時條款」，凍結憲法部分條文，形成行憲與戡亂並行政局。經歷四十餘年後，於 1987 年 7 月 15 日終止動員勘亂時期，使憲法得以完全施行，推動民主憲政體制。1991 年 5 月 1 日為調整兩岸關係，促進國家統一，因應臺灣地區社會經濟的蓬勃發展，依憲法第二十七條及第一七四條規定，通過中華民國憲法第一階段增修條文共十條，產生具有充分民意基礎的第二屆國民大會代表。在第二階段修憲，又將總統、副總統由中華民國自由地區全體人民選舉之，並於 1996 年選出中國國民黨提名之李登輝先生任第九任總統，於 2000 年選出民主進步黨提名之陳水扁先生任第十任總統，邁進政黨政治，使民主化的腳步更為穩健，又於 2008 年選出中國國民黨提名之馬英九先生任第十二任總統，在政黨二次輪替執政後，讓我國民主化的腳步更加的鞏固，更符合立憲主義精神的民主共和國。民主國家即為法治國家，在法治國家係將人民視為國家之主人，人民之基本權保障即為首要任務。為確保人民基本權，法治國家之體制設計，乃將國家權力分散，使國家各種權力由不同機關執掌，互相制衡，故權力分立原則作為法治國之最基本之原則。而百官行為受監察者，一為失職，即官吏不盡其應盡的義務而懲戒之，用以維持官紀；一為枉法，即官吏職權做出不法之事而處罰之，用以維持社會秩序 (薩孟武 1992：223,274) 。五權憲法始於 1905 年，國父在柏林與留學生座談時，於 1906 年 12 月 2 日在東京舉行的「民報」週年紀年大會上，更明白的說：「將來中華民國的憲法，是要創立一種新主義，叫做『五權憲法』」。就民主國家三權分立之外，增設考選權、 4. 參司法院大法官會議釋字 387 解釋。 15.

(23) 監察院防腐機制功能與檢討. 糾察權，合列為五權分立。其糾察權，專管監督彈劾的事。該機關是任一國家皆必有的，其理由亦為人所易曉的。在我國此一機關定要獨立。中國自古有御臺主持風憲，然僅為君主的奴僕。就今立憲各國，以立法機關兼具監督的權限，亦生出無數弊病；就美國言，國會常以此權限，挾制行政機關，形成國會專制，使得行政效率低落。況裁判人民的機關已經獨立，裁判官吏的機關仍在別機關之下，此一理論上亦說不去的，故此一機關也要獨立。乃在補救國會專制，政府無能之失 (林清井 1986：1-3) 。美國哥倫比亞大學喜斯羅教授，就認為「三權分立」是不够用的，而主張把國會中的彈劾權獨立出來，成為彈劾權、立法權、司法權、行政權之「四權分立」。政府被充分授權下，由專家以積極有為，發揮其效能，因是由專家來擔任，所以能把事做好，也才能贏得人民的更信任。且「權」、「責」應如影相隨，即有權力就必須要有責任。授權並課於對等的責任，故上級機關或長官不宜任意干預下級之機關或長官，倘使干預，其失敗責任應自負，以貫徹「逐級授權，分層負責」之功用。我國憲法制定之初，是經過多次激烈的政治折衡與妥協的產物，當時政治協商會議對國家組織方面作成十二項修正原則，其中第三項：「中央政制基於三權分立，使立法院成為國會，監察院類似國會之上院，……。」(李惠宗 1999：14)。我國監察院的職掌與功能，實介於「穩定民主」國家之國會監察使(Ombudsman)制度及「新興民主」國家設置之護民官(Defencer of the People)之間，既掌有穩定民主國家中監督行政機制促其透明化，改善行政效率與效能的「監察使」任務；又兼具新興民主國家中揭發貪腐，保障民權的「護民官」功能。然在民主化(democratizatìon) 勃興過程，歷經解嚴、修憲等重大變遷，且七次修憲均以「為總統擴權」為前提之基礎下，除了強化總統權力，弱化立法權之外，監察權的權限也受到相當的節制 (周陽山 2010:11-12) 。第一節民主政治的實現憲政是制定憲法以規劃政治權力行使的分際，保障人民的自由權利。民權主義的憲政就是民主憲政，就是憲法之治，亦為實行五權憲法的體制。而民主政治非完美的政治制度，有其優劣。優者，保障人民的自由權利，政府的和平轉變，人格尊 16.

(24) 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 嚴的重視，長治久安的策定，對於政府有效的監督，政治溝通管道暢通，而法治精神得以發揚等。民主不是萬能丹，應由其「涵蓋廣泛」、「政治類型」(如內閣制、總統制、委員制)、「國家安全與社會秩序」、「過與不及」等面向的優缺問題對症下藥 (馬起華 1980：129-137) 。反觀我國實行民主政治過程中，發生缺失是難免的，惟其補救方式，仍應「保障人民自由權」與「國家安全、社會秩序」的平衡，並合於法治。先總統蔣中正於 1960 年在憲政研討會開會致詞：「民主政治同時也是法治政治。民主與法治，實際上乃是一體的兩面。……在民主原則之下，個人有其應有之權利與自由，在法治原則之下，人民和政府同樣要受法律的支配和法律之前人人平等。民主國家所以綱維者，就是法律與制度，要尊重法律與制度，更必須使之成為一種生活方式，養成一種民主與法治的風範。」故法治為民主政治的維持、保障和運作所必需，也是民主政治的基本條件。民主政治制度，首要，具有民主的「政治系統」 (political system)，即經被治的民眾所同意，而由民眾作主人的政治實體，包括國家、政府和其他政治性組合。其次，要有民主的「法律規範」，即須經由民主的程序而制定，亦即必須經由民選的制憲機關或立法機關依法定程序所制定。然政治系統若一成不變，必致僵化，必不能適應環境，終究毀滅，要能維持長久的系統應能隨著環境俱變的。且民主政治制度和法律，是要受人民尊重，不容許少數人因己之私而加以破壞。五權的平衡乃以五權分立為先決條件，沒有分立，即沒有平衡，但分立不代表孤立，五權或五院彼此間，仍有相互聯鎖、維繫的 (馬起華 1980： 23-105) 。姚立明教授認為(1989：版 2)，「我國憲法設計同意權，與內閣制國家選舉內閣首長的精神並不相同，反而有些類似美國國會對總統提名內閣官員所行使的同意權。內閣制國家選舉內閣首長時，國會本身是主體，不論候選人的產生或政黨協調，均由國會主動運作。然而我國立法院行使同意權卻非如此。因為美國國會及我國立法院都只處在被動地位，只能根據提名表示贊成與否。挑選候選人的權力仍在總統。」惟李惠宗先生認為，「美國之總統制，所謂『國務卿』本質上是總統的屬官，其經提名，即取得總統的信任，經國會同意，亦實僅為政治禮貌，而我國總統在體制上並非行政院長之長官，故立法院之同意，即非單純的政治禮貌。」故我國對司法院大法官、監察院監察委員及考試院考試委員等人員之同意權行使，其程序含有「提名」、 17.

(25) 監察院防腐機制功能與檢討. 「同意」、「任命」三階段，其中乃以立法院的同意程序最為關鍵，總統即使因個人政治影響力或政黨關係，容或有實質的支配力，畢竟「制度上」亦只有形式的發動權（李惠宗 1999：22）。況總統非五院之長官，各院並不對總統負責 5。又憲法設置國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能，不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。如美國聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權（美國聯邦憲法第二條第二項）；又如採取內閣制國家，於新任內閣閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第七十一條）。總統陳水扁先生提出監察院第四屆監察委員候選名單，咨請立法院行使同意權，在立法院的消極不行使同意權，使得監察院無從行使職權，發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞。6民主憲政體制的不健全，使五權間的分工合作與互相制衡機制面臨傾斜狀態。在憲法的協合原則下，憲法法益遇衝突時，不應輕率的以「利益衡量」或抽象的「價值衡量」為由，犧牲其他法益，而是使其能達到最佳的實效性。7國家機關間就其憲法上之職權，應以負責任及理性，並能以免於急迫與被強制的方式而行使，故具突襲性效應或奇襲式之措施，是違憲的。8國家在履行其保護義務時，享有一定的形成自由，特別是立法者需透過法律將保護的內容予以具體化 (李建良 2000：373) 。根據憲政主義原則，總統權力應受到憲法限制。總統只能依法行使憲法賦予他的權力，對於憲法未賦予總統的權力，則絕不能任意擴權，侵犯其他憲政機關之法定權力。陳水扁先生自 2000 年就職總統，就企圖把憲政體制定位為總統制，將大權一把抓。在總統愈擴權，相對的行政院也就愈被動、愈無效能。亦在總統未遵守憲法，使得憲政主義未能落實 (周育仁 2007) 。. 5 6 7 8. 參見孫中山先生論著，中國革命史，國父全集第二冊，頁 354-357。參見司法院大法官會議釋字 632 解釋。 Vgl. Hesse, Grundzuege, Rn. 72; Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 133。 Vgl. Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 135。 18.

(26) 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 第二節我國監察權防腐機制監察機關設置乃世界潮流趨向，而其主要之功能，乃在於補救議會監督之不足、提供人民救濟管道，濟司法制度之窮，以防止政府權力的腐化。我國立國以來採行五權憲法，監察院的設置即在於權力分立與制衡中，行使彈劾、糾舉與審計權，扮演監督政府機關的防腐機制。仉桂美(1984)認為，監察院為憲政體系中的重要反腐防腐機構，其中又以彈劾權的行使最具監察功效，惟應注意彈劾權對行政機關的警愓或嚇阻作用，喚取輿論的廣泛注意，增強社會壓力之監督。王俊茹(1991)認為，監察院對其角色認知錯誤，使得角色實現發生偏差至功能不彰。陳振銘(1995)認為，應將監察院改制為我國最高貪腐防治機關，並將調查局廉政處與法務部各政風機構等改制隸屬於監察院，確實發揮整飭官箴、澄清吏治。徐國誌(1996)認為，監察制度能否發揮防腐功效與制度的設計並沒有必然的關係，但由於人為因素的敗壞，造成監察院功能不彰，而為人所詬病，而導致監察院的改制，故應提升監察委員的素質成為監察院防腐功能得否發揮的重要指標。梁琨(1995)認為，應重視監察委員的人選，提名不可成為酬庸性質，而應具專業、進取，而非黨派化。並讓監察委員扮演類似北歐監察使起訴官員的檢察官角色 (丁宗伋 1999：14) 。故監察制度的防腐功效，與監察委員的素質息息相關，亦即制度在完備，人的因素仍是得否使行政機關信服，並配合監察作為積極執行改善。監察權才得以真正發揮防腐功能。我國憲法經過七次的修憲程序，監察院的定位與功能已有所更變，如刪除同意權、監察委員由間接選舉產生變成由總統提名經立法院同意任命之、監察院由國會角色變成準司法機關、原彈劾總統副統總職權改由立法院行使、刪除監察委員的言論免責權及不被逮捕特權等，惟增列監察委員必須超出黨派之外，依法律獨立行使職權。其餘之彈劾權(除總統副總統外)、糾舉權、審計權、調查權、糾正權、巡察權、監試權等均未作調整。並仍為國家最高監察機關。美國首任總統華盛頓曾說：「政府代表的不是理性，也不是雄辯，他憑藉的是力量；他是危險的僕人，甚至會成為可怕的主人。」還說：「沒有人比我更倡導適當的限制，還有健全的檢查監督政府的所有部門的機制……」 (姚立明 1989：版 2)。又《韋伯斯特新國際大詞典》給腐敗下的定義：通過不正當的報酬引誘違犯職責的行為。公元 16 世紀，阿卜杜爾‧拉曼‧伊在恩‧卡爾杜恩寫道：「腐敗的根源」在 19.

(27) 監察院防腐機制功能與檢討. 於統治集團內部對奢侈生活的渴求。而對付各種形式的腐敗行為，應考慮到文化和其他變量，同時我們也應該堅決抵制文化宿命論或危險的種族主義的誘惑 (楊光斌等 1998：8-11)。為能有效決解腐敗行為，在監督者應具有廉潔奉公且有高超的專業技能，並增加腐敗行為被發現和受懲罰的可能性，與持續對監督機構的職能、制度進行改革，以限制監督者權能之濫用。政治學家塞繆爾‧杭廷頓認為，只有一個東西比一個僵化的、過於集權的、不誠實的官僚主義社會更壞，那就是一個僵化的、過分集權的、誠實的官僚主義社會 (楊光斌等 1998：38)。即政府是僵化的、過於集權的，那些微腐化比廉潔來得好。因此，在確立反腐敗政策的目標時，關鍵在於被違反的政策、法規的社會用途及組織效用。然腐敗會導致民眾對政府信任的喪失，雖不直接但卻危害極大，甚滋長普遍的離心力與憤世嫉俗情緒，而導致政權的不穩定。拖馬斯．潘恩認為，「即使是最廉潔的政府也不可避免地存在着弊端，而最腐敗的政府則令人無法忍受。」馬克思在《資本論》中說明資本原始積累的趨勢時，即借用英國學者拖．約．登寧的話：「資本害怕沒有利潤或利潤太少，就像自然界害怕真空一樣，一旦有適當利潤，資本就大膽起來，如果有 10%的利潤，它就保證到處被使用；有 20%的利潤，它就活躍起來；有 50%的利潤，它就鋌而走險；為了 100%的利潤，它就敢踐踏一切人間的法律；有 300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。如果動亂和紛爭能帶來利潤，它就會鼓勵動亂和紛爭。」(馬克思等 1995：829)。實際上，腐敗的本性也如此。從經濟的角度觀之，人的活動有一個收益與成本的問題，若腐敗成本越小於收益，越容易使人產生腐敗的動機。故對腐敗的懲處不僅要及時，而且要嚴厲，使其收支相抵不合算 (季正矩 1999：136)。 1990 年 8 月第八屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過《關於反腐敗實際措施》，其對反腐敗的建議：一、建議在打擊貪污舞弊的法律中設立偷竊罪、濫用職權罪、利益衝突罪；二、隱瞞個人財產不申報的官員，必須給予貪污罪的懲罰，而不僅僅是純粹的民事處罰；三、設立獨立的反腐敗機構要視具體情況而定，即該國政府貪污舞弊或易於沾染此不良風氣的程度，執法機構的工作作風和成效，司法部門的獨立性和 20.

(28) 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 公正無私及對待公眾輿論的態度，要採取措施去「監視那些監視人」，即反腐機構也要受監督，責任分工上有一點重疊和競爭不失為防止腐敗的良方；四、考慮反腐敗責任管轄權的專屬問題；五、鼓勵並獎賞舉報人員；六、將舉報轉給有關所涉部門處理有很大缺陷，一是會使大事化小，小事化了，二是加劇公眾的憂慮和沮喪心情；七、反腐敗僅有刑事制裁是不夠的；八、制定職業道德準則就要明確乾脆，不拐彎抹角；九、官員的工資太低，易慫恿腐敗行為；十、暫停考慮正受調查人的晉升問題，若無問題，將有資格晉升。學者季正矩先生認為，反腐敗機構是國家或政府保證法律得以實施，針對政府官員的腐敗行為進行預防、偵破制裁的專門的或兼職的或諮詢的機構。越來越多的國家認為，建立獨立、有權威、體系完備的反腐機構是通向廉政之路，所不可或缺的環節和保障。反腐機構的設置、隸屬與職責權限上，各國有所不同，但從具體實踐觀之，若要取得高效而廉潔的效果，應具有如下之特點：一、機構相對獨立，不易受不正當行政權力的干擾。二、調查案件的權力相對集中具有權威性。三、機構精簡，機制靈活。四、自身受到嚴格的監督和制約。英國歷史學家約翰．阿克頓言：「權力有腐敗的趨勢，絕對的權力滋生絕對的腐敗。」法國思想家孟德斯鳩言：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。」而要防止權力的濫用，以權力約束權力是必須的。故權力如同雙刃劍，各國在實現現代化的過程中亦均認識到，要建立一套制約和制衡權力的機構。權力的濫用和失衡是導致腐敗的中心環節。權力體制的設計框架和運作機制在力求制衡原則，透過「管理者」與「被管理者」間的監督，或「公眾輿論」等社會監督，將體制內、體制外的監督結合，即使尚無法完全遏制腐敗行為，但已能在一定的程度抑制和減緩權力腐敗的泛濫和腐蝕，成為維護政治穩定的「粘著劑」和「緩衝器」。而歐美國家在監督和約束權力的機制亦具有如下特質：一、監督的雙向性和多邊性，即在相互牽制的體制中，力圖每一權力行使者都成 21.

(29) 監察院防腐機制功能與檢討. 為監督鏈的一環。二、監督的合法性，權力職能之間的約束關係以較為完善的法律制度作為依據與基礎。三、監督的相對獨立性，在專職監督機構的設立上，確保其獨立地位，消除有相互監控義務的主體之間的利害關係，以保證監督的真實性和有效性。四、監督的主動性，將防止和制止腐敗成為各種職能活動的一部分，及加之民眾和輿論從體制外施加壓力，並及時地對腐敗活動予以揭發和遏制，達到全面性和社會性有效結合，全力掃除腐敗活動。綜上，中西對防腐機制之共通性，應具「合法性」、「獨立性」、「靈活性」、「及時性」、「有效性」及「自制性」，以落實腐敗活動預防之機先。在西方傳統三權分立中，為強化議會對政府的監督，亦有許多的國家，設置專職的監察使，對政府機關或人員的腐敗活動或不良行政，即除貪污賄賂、失職瀆職等違法行為外，並就雖屬合法但明顯不合理的消極行為進行監督。英國《地方監察使法》規定：「不良行政」是指政府機關因管理不善所帶來的不公平待遇。包括：忽視與不當的拖延；未能遵守議會制定的政策、規則與程序；卑鄙、偏見與不公平的待遇及歧視；沒有執行適當或復查必要的手續；忽略相關情況；執行中運用了錯誤或失當的方法；未告知民眾應具有的權利 (季正矩 1999：146-167)。我國監察制度乃同專制政體之建立，而逐漸形成較為完整之體系（張志韓 1974：245）。在各朝代監察制度之組織雖有不同，然其性質及基本權力則大同小異，其作用的大小，則取決於君主的開明程度（蔡定劍 1991：53）。在制度演變過程中，「言官」與「察官」之形成，與中國傳統之專制統治及法儒兩家思想有其密切的關聯性，主要是在現實政治之需要（劉惠仁 1990：82）。中國御史制度即為法家政治思想之產物，而給諫制度即為儒家政治思想之產物，歷代之諫官不避直言進諫，以匡正君正之作法，充分顯露儒家政治思想之精神（黃國華 1979：147）。御史制度能發揮其功效，以正官箴，則完全以群臣彼此相監，互相監視，則百官俱不敢違法徇私（徐光國 1982：15），充分發揮法家制衡原理之運用（徐國誌 1996：12）。我國監察院功能，在於補救議會監督不足，防止政府權力的腐化，以促進廉能政府，並給予失職之政府官員懲戒與制裁，以濟司法制度之窮；提供充足申訴管道，給予受害 22.

(30) 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 者合理之救濟與補償，以達公平正義之原則（徐國誌 1996：9-10）。現代立憲民主國家以「權力分立原則」(Doctrine of Separation of Powers) 作為憲政體制的基礎，也是國家權力與組織設計最重要的一項憲政原則。其精義在於「分權」(separation of powers)及「制衡」(checks and balance)（湯德宗 2005： -136）。行政官僚行使權力，難免出現不公、濫權、腐敗的現象，或者侵犯人民基本權利，然而立法機關對於行政機關已不能有效的監督和制衡；再者，司法權的性質因為具有消極性、被動性、事後性、獨立性以及拘束性的本質，對於監督行政機關和提升行政效率，較不具時效性。反觀監察權，一在救濟行政內部監督與司法外部控制之不足，一則因應現代政府不斷擴充其行政權力而產生 (劉惠仁 1990：85)，故監察制度亦是權力控制型態的一種。傳統上，西方國家的監察權大多隸屬於立法權之中，但是基於獨立性、專業性、公正性、時效性的考量，近年來許多國家漸漸將監察權，獨立於三權之外，負責制衡行政權與司法權；或者雖仍隸屬於立法機關，但是，實際運作時，卻是獨立行使職權，不受外界任何干涉，形成所謂「第四權」的概念（李文郎 2005：2）。陳茂雄教授認為，正常國家只有三權，台灣的制度卻有五權，當然不正常，然而，若是真的廢掉考監兩院，必定天下大亂，因為台灣的國會更不正常，只有意識，沒有是非，以審核預算權及質詢權就足以綁死行政機關。故將監察權併入國會，政府將可能瀕臨瓦解 (陳茂雄 2013：版 3)。在民主的制度建立理論中，以制衡成就「社會正義」(Social Justice)是必要的手段。而政治防腐目標之體現，制衡機制亦是必然的考量。British(1997)認為，以「良治」的政府角度而言，正當性(Legitimacy)、責任歸屬(Accountability)、專業知能(Competency)、人權(Human Right)及法治(Rule of Law)是為關鍵指標 (丁宗伋 1999：76)。而監察院的政治防腐之制度系統，彭堅汶(1999：6-9)認為，可從「分權」(Separation of Powers)、糾彈對象、制衡的對稱性及監察委員人選的品德操守等進行加強。畢竟國父孫中山先生設計監察院主要的目的，在於防止官吏濫權、杜絕國會專制及保障人民權利，不是專為監督總統而設，而是在於協助總統實現廉能政府，因此就制衡的防腐機制的創意應予肯定 (陳春生 1996：220)。「監督」也是一種防止腐化的機制，許多機構會設置內部的監督單位，以偵察、糾舉或彈劾防範官員腐化。這些監督單位可能是平行的單位，可能是上級的單位，但是防制腐化的效果卻令人存疑。因為此類型的監督機構通常也擁有相當程度裁量 23.

(31) 監察院防腐機制功能與檢討. 權，同樣容易陷入腐化，造成用來監督官員的機制反而成為腐化的根源。媒體報導政風人員與業者在酒店裡飲酒作樂的消息屢見不鮮，可見，政風人員由於擁有糾舉或彈劾的獨斷權力，常常會被勾結的官商收買，加入腐化的共犯結構，更甚者，政風人員可能發現弊案時，主動進行勒索。此監督機制很少能夠抑制腐化 (林偉立 2005：35-36)。無論國家法規與制度規劃的在嚴謹、在完備，能落實執行才是最重要的。在法務部廉政署成立後，爆發前行政院秘書長林益世涉貪事件，廉政署對公務人員防貪、肅貪的執行成效受到質疑，監察委員李復甸認為，現在廉政署組織隸屬設計完全錯誤，既然廉政署主要負責查察行政案件，他主張就應設在監察院底下，讓監察院有直接探入行政單位調查的職權，才能發揮積極作用 (甘芝萁 2012：A4)。楊永年教授(2012：A24)認為，廉政制度具政治文化不透明、政治獻金不透明及行政透明度不足等三大危機因素。而認為向媒體爆料比向司法有關單位檢舉，更能讓貪污者受到法律制裁 (台灣時報社論 2012：版 3)。可見，人民寧可依賴媒體壹週刊，而不信監察院或廉政署等反腐機關。在在顯示，我國防腐機制的設計，應行精簡化、一貫化，使能充分發揮防腐功能。第三節民主防腐機制的實現「貪腐」非屬我國產物，在世界各地的特殊社經環境下，貪腐的猖厥，仍處處有所見聞，甚成為國家中的頭號「公敵」，而必須採以嚴厲的行動來嚇阻、遏制其漫延。Colazingari 與 Rose-Ackerman（1998:469）認為，即使從威權到民主的轉型未必能消除貪腐對國家的威脅。因為，一個朝向民主化的國家，若未能建立對利益衝突、不當財產暴增（financial enrichment），及收受賄賂等行為之立法規範和有效執行，脆弱的民主根基將被薰心的私利所腐蝕。而貪腐的規模和範圍，與發展程度成反比，而與國家秩序的專制成直接正比。 Theobald(1990 ： 107)認為，貪污 (corruption)係扼殺了企業的精神，虛擲了國家有限的資源。貪污不但無法提升政治的發展，還會導致嚴重的政治腐敗(political decay)。Nye(1976：416)將貪污定義為：因為想要替私人，不管是為自己、家族的親屬或是為自己的私黨派系，謀求一些財富或地位，而違反公務角色，不論是競選或是任命而得的職位，所賦予之正式責任的行為，或是該種行為觸犯了某些禁制擴大私人影響力的法規皆屬貪污 (孫 24.

(32) 第二章. 民主化與我國監察院防腐機制. 德華 2002：16)。而據國際透明組織調查，以北歐國家的貪腐情形最為輕微，且以遏止貪腐和提升財政管理的廉潔，已成為國家經濟成長的保證 (監察院 2009a： 322)。亦即為有政府部門及人員在政策執行上，遵守法律和道德標準，使得經濟活動的參與者或一般民眾起而傚猷，才有可能讓民心士氣逐漸轉變，不再容忍規避法律與貪腐的行為。「信任」在政府治理過程中扮演重要的角色，不僅是政治與行政制度的正當性基礎(Christensen & Laegreid, 2005; Houston & Harding, 2008, April)，民眾對於政府的信任程度，也將影響公共事務的參與、影響民眾繳納稅金的意願、甚至影響民眾對於法律的遵循，而這些都是關係到政府能否正常運作以及社會穩定的重要因素(Nye, Zelikow & King, 1997: 4)。Hetherington (2005) 認為，對政府的信任已經成為民眾是否支持公共政策的一個很重要指標。因為民眾對政體的信任是影響其對法律行為順服的關鍵，進而影響政府的合法性與績效(Tyler,1998)。民眾對政府信任持續下降因素，Norris (1999)在其所編《批判的公民》 (Critical. Citizens, 1999)一書的導論中，整理了文獻中四個主要解釋途徑。首先是以社會信任來解釋，認為社會資本的降低導致政治信任的降低；第二是以政府績效表現來解釋政府信任或支持度的降低；第三則是以制度設計的角度，認為國家的制度選擇或制度運作情形，影響了民眾對於政府的信任；最後則是從社會文化的角度，認為民眾對政府信任的降低，主要因公民文化或公民價值知覺隨著民主化或現代化而改變。Newton 與 Norris(2000)認為：對社會上的制度失去信心，比起對其他公民或是政治人物失去信任，產生對民主更大的傷害，尤其是在代議制民主更是如此，社會與政治的穩定及完整，大多取決於對制度的信心而非對個人的信任。分權原理是民主政治常軌，歐美各民主國家，不論是內閣制或總統制，為了貫徹政治上的制衡，便把政治權力分開，交由幾個不同機關行使，既可實行政治上分工與合作，造成萬能政府，又能相互監督與牽制，預防專制政治復活。國父所主張的民權政治，將治權分交立法、司法、行政、考試與監察五院掌理，這便是分權原理的制度化。現行五院分立制度，就是根據五權憲法基本理論建立的，將國家的政治權力，分成五個部門，授予五院掌理，各自獨立行使職權。民主有一個基本的假設：「沒有人天生是好人」。如果不被監督、不被看管，人的本能是儘可能的擴大自己的利益，滿足自己的慾望。現代民主國家概以政黨為其 25.