監察院體制與功能檢討

國父提倡五權分立，乃著重於其間職能的分工合作原則，各司其職，達到制衡作 用。而在分權制衡上，任卓宣(1973：216)認為在同一行政權，其分權是沒有制衡的作 用。傅啟學(1976：224-225)認為行政權力最大，最易於濫用權力，所以其他四院都以 限制其權力，使其為善而不為惡，以保障政治的清明。田炯錦(1973：113-115)認為「歐 美研究如何分權，使其能由互相牽制而達均衡，從無人捨分權而單講制衡，因為分權 是造因，制衡是結果，分權而不互相牽制，乃不可能之事」。在權能區分的原則下，人 民信賴政府，不隨意干涉政府的施政，政府功能乃得能發揮，為人民提供最有效的服 務(劉惠仁 1990：49)。

一、 監察委員產生方式

行憲後監察院於 1948 年 6 月 5 日正式施行以降，變化之最，莫於 1992 年之第二 階段修憲，將監察委員產生方式，由間接選舉改由總統提名國民大會同意任命之。監 察院第二屆及第三屆監察委員即依此規定而產生並行使職權，後於 2000 年第六階段修 憲，復改由立法院同意任命之，惟於第四屆監察委員由時任之總統陳水扁提名咨請立 法院行使同意權，卻因時下政局不定，立法院政黨間的有意識運作，使得第四屆監察 委員無法於 2005 年 2 月 1 日前產生，並延宕至 2008 年第二次的執政輪替後，經由總 統馬英九重提監察委員名單並咨請立法院行使同意權後命任，才使能中斷監察院空窗 之憲政危機現象，恢復正常之運作。反觀本文前論，在修憲前不乏學者、專家與政治 人物認為應維持現狀，並反對廢除委員由選舉產生方式，惟於修憲並施行後，反對聲 浪亦隨之退卻。可見，制度經由法定之程序修改後，即成就制度的賡續與延展，接續 所要探討的，是制度的有效施行。

在政治利益優先考量的政黨運作，使得第四屆監察委員無法於 2005 年 2 月 1 日 之期限前產生，乃因時下政局的詭譎，而非制度的問題，況觀各國之監察使制度，監 察使或護民官之產生均由國會推舉，我國經由修憲程序，將監委等人事同意權歸於立 法院，乃時之所趨，無其利弊可究。制度之成形本於時勢，即其成就乃因勢制宜，與 時俱進也。

二、 增加監察院調查人力

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監察院組織架構第一屆時，亦有隨著職權行使之需，作局部調整情事。第二屆時，

因應修憲後監察院體制之改變，組織架構雖亦調整，但調整幅員並不大。時至，1998 年 1 月監察院組織法及監察院各委員會組織法修正施行後，使有大幅員的變革，在時 下院長王作榮的策劃，成立專責之調查單位監察調查處，並以減少行政的人力，大幅 增加專責調查人力（調查官、調查專員、調查員各 28 人），停止兼辦調查工作。其意 在於提升調查品質與時效，以期符合人民之期待願景。

監察院除行使憲法賦予之職權外，自 1993 年起陸續經由法律授予之任務，如公 職人員財產申報、公職人員利益衝突迴避、政治獻金、遊說等業務的加入，使得組織 之人員運用上的相互擠壓，因而縮減了部分之調查人力，使調查工作壓力隨之增加，

復以案隨人的作法，使得調查人力流動比率遍高，以 87 年成立監察調查處時進用之調 查人力，現尚存的調查官剩下 2 名，經驗傳承受阻，影響調查整體之品質與時效，已 有違當時院長王作榮之良意。故筆者認為，補強調查人力，降低調查壓力，提升調查 品質與時效，以符合人民之期待，應列為優先之考量。

三、 調查作為避免受政治干擾

監察乃國家執行作用之監督，確保國家執行作用之合法與適當，是政治權力椌制 形態的一種(傅啟學等 1967：269-272)。而國家執行作用，為機關人員之行為結果，

監察權乃以官吏違法或失職之糾彈為核心，以發揮肅正綱紀、糾察官邪之功能。監察 院體制結構與成員之執行力，攸關監察權得能發揮與成敗。齊家、治國而天下平，是 由小處著手，與由內而外的推展，而就監察體制言，亦是如此。內合使能有一致的對 外力量。另五權分立原則使監察權獨立，在於避免政治因素所左右，而成為統治者之 工具，主事者應持一，不因受政治等外力而有不同的監督結果。

四、 有效運用調查人力，縮短調查時間，快速回應社會期待

監察院職權雖未明文具有調查權，然按彈劾權之行使，調查權等為其工具性之職 權。監察院調查權與檢察署檢察權所依的權源與目的不同，監察院調查權是以外部監 督的目的，所追究者為行政責任；檢察權則為行政權的一環，所追究者為刑事的法律 責任。二者的表現形式與手段雖相似，但其性質並不相同。監察法施行細則第二十七 條第一項：「調查案件被調查人之同一行為在刑事偵查或審判中者，不停止調查。但其 行政責任應以犯罪成立與否為斷而認為有必要者得停止調查。」第二項：「偵查或審判

第五章 我國國監院功能檢討

中案件承辦人員，與該承辦案件有關事項，在承辦期間，應盡量避免實施調查。但如 認為承辦人員有貪污瀆職或侵犯人權情節重大，需要即加調查者，仍得斟酌情形，實 施調查。」監察院辦理調查案件注意事項第五點：調查委員調查案件應自調查文件送 達之次日起算，………(一)一般案件，三個月。(二)重大案件，六個月。(三)特殊重 大案件，一年。前項案件性質，由調查委員收受派查函件時，視案件內容、範圍及繁 簡程度，決定之。調查案件屆期未能提出報告者，應敘明理由報請延長，延長期間每 次以三個月為限；屆期未提出調查報告且未申請延長者，由監察調查處按月提院會報 告。調查作為在於輔助糾彈職權之行為，以監察院第四屆之平均調查案件數 564 案，

調查委員人次 1.71，監察委員 27 人(不含院長、副院長)換算，每位監察委員每年約 調查 36 案，即每個月約提出 3 案調查報告(糾正、彈劾、糾舉等未計算)。協助監察委 員之調查人員在組織員額為 84 人(調查官 28 人、調查專員 28 人、調查員 28 人)，然 102 年 6 月時之實質協助調查人力約 60 人。故在符合人民陳訴或社會關注等重大案件 之調查，能快速且即時的回應，補足調查人力是必要之方。另如前章所敘及對調查成 案之必要性進行檢討，避免調查人員過度集中於某些個案中，排及其他案件之執行。

五、 強化委員會功能

依憲法第九十六條：監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調 查一切設施，注意其是否違法或失職。第九十七條：監察院經各該委員會之審查及決 議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。綜上，委員會負有調 查一切設施，並得提出糾正案之職責。又監察院各委員會組織法第二條：監察院設內 政及少數民族、外交及僑政、國防及情報、財政及經濟、教育及文化、交通及採購、

司法及獄政等七委員會；第九條：各委員會各置秘書二人、科員二或三人、辦事員一 人。可見，委員會雖由委員所組成，但委員會之執行有責無人，依其人力架構之規劃，

委員會之職責，乃停留於會議召開、案件之後續執行與列管行為，案件之實質作為與 成效，仍由案件之調查委員與調查人員決定。監察院各委員會顯已成為議事單位，而 非業管單位。行政院組織改造，截至 102 年 6 月 18 日已完成 18 個部會及所屬組織法 案之立法，持續推動立法者尚有 11 個部會及所屬組織，依憲法第九十六條規定，監察 院使可適時藉由行政院組織之改造後，調整各委員會之職能結構，及提升其功能性。

六、 調整公職人員財產申報等業務執行程序

監察院依法執行各項陽光法案之業務，於 1993 年 9 月 1 日以任務編組方式成立

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公職人員財產申報處，受理依法應向監察院申報財產之案件，並依法進行查詢、處分 等作業，在期初時的處理程序，其查詢認為涉有故意申報等處分案件，係由業管單位 成立審查小組進行審議並決議之，實質屬行政之處分作為。後因監察委員提議，提升 該審查小組功能，並由監察委員擔任小組成員，其審議作為改為監察委員執行。亦因 之延伸到在無監察委員期間，各行政處分之案件無得進行審議程序而停滯。使原可在 無監察委員期間仍得進行之陽光法案業務，亦等同停止。況以現今作法，除由委員組 成之廉政委員會外，尚有行政人員組成之審查小組先行審查後，再行提送廉政委員會 議。監察院之會議由委員參加者，有院會、召集人員會、各委員會會議及聯席會議、

及特種委員會會議等，以 101 年計召開 725 次會議，報告事項 2,107 案、討論事項 4,330 案、臨時動議 61 案(監察院 2013：23-47)，其會次及審議量之多，已大幅排擠委員調 查之時間。又廉政委員會計召開 12 次，報告事項 1,045 案、討論事項 12 案、臨時動 議 4 案。可見，各查詢之案件均以提會報告處理，實質審議之意義不大，該等案件之 審查處分程序，筆者認為，可回到業務執行之初期，由行政人員組成審查小組審查並 決議之，減少資源浪費，並提升行政之效率。若行政上涉有違失或不當，再由監察委 員以行使監察職權介入調查。

第三節 小結

國家憲政機關就如同一家具規模的企業組織。企業的營運，一般係以營利為目 的，即有其一定產出效能的要求，來維繫企業的正常運作與永續的經營。國家憲政機 關運作，係以保障人民權利及公益為目的，其任一機關的成立，都有其必備的使命與 任務存在，亦即有如企業中的效能產生。故企業在無效能產出的情境下，永續經營有

國家憲政機關就如同一家具規模的企業組織。企業的營運，一般係以營利為目 的，即有其一定產出效能的要求，來維繫企業的正常運作與永續的經營。國家憲政機 關運作，係以保障人民權利及公益為目的，其任一機關的成立，都有其必備的使命與 任務存在，亦即有如企業中的效能產生。故企業在無效能產出的情境下，永續經營有