民主防腐機制的實現

「貪腐」非屬我國產物，在世界各地的特殊社經環境下，貪腐的猖厥，仍處處 有所見聞，甚成為國家中的頭號「公敵」，而必須採以嚴厲的行動來嚇阻、遏制其漫 延。Colazingari 與 Rose-Ackerman（1998:469）認為，即使從威權到民主的轉型未 必能消除貪腐對國家的威脅。因為，一個朝向民主化的國家，若未能建立對利益衝 突、不當財產暴增（financial enrichment），及收受賄賂等行為之立法規範和有效 執行，脆弱的民主根基將被薰心的私利所腐蝕。而貪腐的規模和範圍，與發展程度 成 反 比 ， 而 與 國 家 秩 序的 專制 成 直 接正 比 。 Theobald(1990：107)認為 ，貪污 (corruption)係扼殺了企業的精神，虛擲了國家有限的資源。貪污不但無法提升政 治的發展，還會導致嚴重的政治腐敗(political decay)。Nye(1976：416)將貪污定 義為：因為想要替私人，不管是為自己、家族的親屬或是為自己的私黨派系，謀求 一些財富或地位，而違反公務角色，不論是競選或是任命而得的職位，所賦予之正 式責任的行為，或是該種行為觸犯了某些禁制擴大私人影響力的法規皆屬貪污 (孫

第二章 民主化與我國監察院防腐機制

德華 2002：16)。而據國際透明組織調查，以北歐國家的貪腐情形最為輕微，且以 遏止貪腐和提升財政管理的廉潔，已成為國家經濟成長的保證 (監察院 2009a：

322)。亦即為有政府部門及人員在政策執行上，遵守法律和道德標準，使得經濟活 動的參與者或一般民眾起而傚猷，才有可能讓民心士氣逐漸轉變，不再容忍規避法 律與貪腐的行為。

「信任」在政府治理過程中扮演重要的角色，不僅是政治與行政制度的正當性 基礎(Christensen & Laegreid, 2005; Houston & Harding, 2008, April)，民眾 對於政府的信任程度，也將影響公共事務的參與、影響民眾繳納稅金的意願、甚至 影響民眾對於法律的遵循，而這些都是關係到政府能否正常運作以及社會穩定的重 要因素(Nye, Zelikow & King, 1997: 4)。Hetherington (2005) 認為，對政府的 信任已經成為民眾是否支持公共政策的一個很重要指標。因為民眾對政體的信任是 影響其對法律行為順服的關鍵，進而影響政府的合法性與績效(Tyler,1998)。民眾 對政府信任持續下降因素，Norris (1999)在其所編《批判的公民》(Critical Citizens, 1999)一書的導論中，整理了文獻中四個主要解釋途徑。首先是以社會信 任來解釋，認為社會資本的降低導致政治信任的降低；第二是以政府績效表現來解 釋政府信任或支持度的降低；第三則是以制度設計的角度，認為國家的制度選擇或 制度運作情形，影響了民眾對於政府的信任；最後則是從社會文化的角度，認為民 眾對政府信任的降低，主要因公民文化或公民價值知覺隨著民主化或現代化而改 變。Newton 與 Norris(2000)認為：對社會上的制度失去信心，比起對其他公民或是 政治人物失去信任，產生對民主更大的傷害，尤其是在代議制民主更是如此，社會 與政治的穩定及完整，大多取決於對制度的信心而非對個人的信任。

分權原理是民主政治常軌，歐美各民主國家，不論是內閣制或總統制，為了貫 徹政治上的制衡，便把政治權力分開，交由幾個不同機關行使，既可實行政治上分 工與合作，造成萬能政府，又能相互監督與牽制，預防專制政治復活。國父所主張 的民權政治，將治權分交立法、司法、行政、考試與監察五院掌理，這便是分權原 理的制度化。現行五院分立制度，就是根據五權憲法基本理論建立的，將國家的政 治權力，分成五個部門，授予五院掌理，各自獨立行使職權。

民主有一個基本的假設：「沒有人天生是好人」。如果不被監督、不被看管，人 的本能是儘可能的擴大自己的利益，滿足自己的慾望。現代民主國家概以政黨為其

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運作中心，大都透過政黨的輪替執政，體現並擁有選民的信任度。惟獨在糾彈官箴、

匡正吏治之職權，若以政黨意識形態及協商妥協之心態為之，勢必破壞行政及官員 中立之基本原則。監察權主要的目的，在於濟司法之窮，以「超然」地位行使職權。

是以，監察權之定位與立法院以政黨運作為主之協商色彩有所區分，以期能使監察 委員充分發揮整飭官箴、澄清吏治之功能，不受糾彈對象之政黨色彩，而影響監察 公職人員之公正性，此乃將監察權自國會中抽離，納為專職並具有司法性質，較之 西方三權概念，監察非屬國會與隸屬行政之僵化制度，實更具憲政主義之內涵。

五院分立制度，考試權獨立於行政權，監察權獨立於立法權之外，基於避免權 力集中，防止濫權與專斷之分權原理，其制度本身實屬妥適，因三權分立易造成任 用私人、營私舞弊、國會分贓及政治專斷等缺失，國父孫中山先生對此知之頗深、

闡述甚詳，故倡導五權分立。要之，當前憲政癥結，乃非關制度之理性思辨，實屬 憲法之認同問題，若純就憲政法理，考試、監察兩權之獨立，無非在防弊止贓，以 發揮人盡其才之功能，考試院與監察院之存在，並非必然之惡，亦無阻礙憲政運作 之可能。因此，倘能減少意識形態考量，增加憲政認同感，五權憲法體制自無違於 民主憲政規範之價值體系。

基於分權原理，行政、立法、司法分權，僅屬分權原則之例示，不同國家應依 其不同之政治背景而作分權的調整，只須合於權力不致集中、權力並立，以及權力 制衡等諸多原則，即符合憲政原理。依我國歷史情勢，以及目前國會一院制之情況 下，將監察權獨立、使之平等相維，自有其必要。就權力性質而言，在政黨政治之 運作下，國會職權之行使，充滿高度政治性，國會對行政官員之監督，亦應以政治 責任為其要務，我國現行體制較趨於雙首長制，即立法院有對行政院院長提出不信 任案之權；有對總統、副總統提出罷免案之權。此種對國家元首及行政首長之政治 責任監督，由立法院行使，自屬適當。而彈劾權因屬準司法性質，由專責之監察院 行使，並使監察委員超出黨派之外，獨立行使職權，如此，將政治責任與司法責任 區分，可避免監督機制之混淆，防範權力過於集中，乃係各國民主憲政之基本原理。

承上，現行五權分立的憲政體制，除符憲政法理外，亦能發揮清廉政府之必要機能。

行政透明機制是預防貪瀆發生的策略之一，可消弭政府與民眾的資訊不對稱，

提供民眾直接監督政府的可及性(accessibility)，減少貪腐的機會，達到行政機關

第二章 民主化與我國監察院防腐機制

內部自律與民眾外部監督的雙重效果，更可以提升民眾對政府施政的信賴。國際透 明組織主席胡潔特．拉貝勒(Huguette Labelle)更指出，高度「透明公開」是國家 清廉度獲得高度評價的關鍵之一，故各國政府必須將反貪腐行動整合入公共決策，

優先對遊說及政治獻金加以規範，讓公共支出及契約更透明，並使公共機關對人民 更加負責(周志榮 2013：121-124)。國際透明組織每年公佈一次貪腐印象指數，此 指數的目的並非衡量目前的貪腐程度，而是統合各項調查和研究，指出「認為有貪 腐存在」的程度。這種方式有其合理性，因為貪腐國家可能會影響司法和媒體，使 貪腐通常隱而不顯。由國際透明組織公佈的指數來看，在發展中國家的貪腐問題相 較已發展國家嚴重得多，惟富有國家在打擊貪腐行為上，應更努力才行。(經濟學人 2010)國際透明組織公布 2012 年全球「貪腐印象指數」(CPI)，台灣在亞洲排名雖僅 次於新加坡、香港和日本，總排名為 37(176)。分數雖上升 0.4，然排名換算成百分 等級(PR 值) 79，仍又回到 2009 年第二次政黨執政輪替之後的調查結果。可見，馬 政府致力於建立廉能政府及誠信社會，訂頒「國家廉政建設行動方案」，設置「中 央廉政委員會」，實施「公務員廉政倫理規範」，修訂「貪污治罪條例」，增訂「不 違背職務行賄罪」及「財產來源不明罪」，以及修訂「洗錢防制法」，又於 2012 今年 7 月 20 日成立專責反貪腐機關-廉政署，積極回應聯合國「反腐敗公約」推動 各項廉政改革，然其成效卻未如預期。陳芳明教授(2013：A25)認為，在中央政府建 立疊床架屋的肅貪機構，最後只是證明腐化事件愈來愈嚴重。台聯立法院黨團總召 林世嘉指出，台灣的調查系統，包括檢察單位、調查局、特偵組、廉政署、監察院，

是多頭馬車，又疊床架屋，相互抵消戰鬥力，中央及地方的弊案不斷，廉政署卻沒 有作為 (蘇芳禾等 2013：A6)。

表 2- 1 我國 1995-2012 年「貪腐印象指數」(CPI)排名

年份 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 分數 5.08 4.98 5.02 5.3 5.6 5.5 5.9 5.6 5.7 5.6 5.9 5.9 5.7 5.7 5.6 5.8 6.1 6.1 排名 25 29 31 29 28 28 27 29 30 35 32 34 34 39 37 33 32 37 評比

國家 42 54 52 85 99 90 91 102 133 146 159 163 180 180 180 178 183 176 排名換

算成百 分等級 (PR值)

40 46 40 66 72 69 70 72 77 76 80 79 81 78 79 81 83 79

資料來源：法務部 100.12.1 新聞稿(http://www.moj.gov.tw/public/Attachment/11211183023.pdf)

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