第二章 民主化與我國監察院防腐機制
第一節 民主政治的實現
憲政是制定憲法以規劃政治權力行使的分際，保障人民的自由權利。民權主義 的憲政就是民主憲政，就是憲法之治，亦為實行五權憲法的體制。而民主政治非完 美的政治制度，有其優劣。優者，保障人民的自由權利，政府的和平轉變，人格尊
第二章 民主化與我國監察院防腐機制
嚴的重視，長治久安的策定，對於政府有效的監督，政治溝通管道暢通，而法治精 神得以發揚等。民主不是萬能丹，應由其「涵蓋廣泛」、「政治類型」(如內閣制、總 統制、委員制)、「國家安全與社會秩序」、「過與不及」等面向的優缺問題對症下藥 (馬 起華 1980：129-137) 。反觀我國實行民主政治過程中，發生缺失是難免的，惟其 補救方式，仍應「保障人民自由權」與「國家安全、社會秩序」的平衡，並合於法 治。
先總統蔣中正於 1960 年在憲政研討會開會致詞：「民主政治同時也是法治政 治。民主與法治，實際上乃是一體的兩面。……在民主原則之下，個人有其應有之 權利與自由，在法治原則之下，人民和政府同樣要受法律的支配和法律之前人人平 等。民主國家所以綱維者，就是法律與制度，要尊重法律與制度，更必須使之成為 一種生活方式，養成一種民主與法治的風範。」故法治為民主政治的維持、保障和 運作所必需，也是民主政治的基本條件。民主政治制度，首要，具有民主的「政治 系統」 (political system)，即經被治的民眾所同意，而由民眾作主人的政治實體，
包括國家、政府和其他政治性組合。其次，要有民主的「法律規範」，即須經由民主 的程序而制定，亦即必須經由民選的制憲機關或立法機關依法定程序所制定。然政 治系統若一成不變，必致僵化，必不能適應環境，終究毀滅，要能維持長久的系統 應能隨著環境俱變的。且民主政治制度和法律，是要受人民尊重，不容許少數人因 己之私而加以破壞。五權的平衡乃以五權分立為先決條件，沒有分立，即沒有平衡，
但分立不代表孤立，五權或五院彼此間，仍有相互聯鎖、維繫的 (馬起華 1980：
23-105) 。
姚立明教授認為(1989：版 2)，「我國憲法設計同意權，與內閣制國家選舉內閣 首長的精神並不相同，反而有些類似美國國會對總統提名內閣官員所行使的同意 權。內閣制國家選舉內閣首長時，國會本身是主體，不論候選人的產生或政黨協調，
均由國會主動運作。然而我國立法院行使同意權卻非如此。因為美國國會及我國立 法院都只處在被動地位，只能根據提名表示贊成與否。挑選候選人的權力仍在總統。」
惟李惠宗先生認為，「美國之總統制，所謂『國務卿』本質上是總統的屬官，其經提 名，即取得總統的信任，經國會同意，亦實僅為政治禮貌，而我國總統在體制上並 非行政院長之長官，故立法院之同意，即非單純的政治禮貌。」故我國對司法院大 法官、監察院監察委員及考試院考試委員等人員之同意權行使，其程序含有「提名」、
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「同意」、「任命」三階段，其中乃以立法院的同意程序最為關鍵，總統即使因個人 政治影響力或政黨關係，容或有實質的支配力，畢竟「制度上」亦只有形式的發動 權（李惠宗 1999：22）。況總統非五院之長官，各院並不對總統負責 5
總統陳水扁先生提出監察院第四屆監察委員候選名單，咨請立法院行使同意 權，在立法院的消極不行使同意權，使得監察院無從行使職權，發揮功能，國家憲 政制度之完整因而遭受破壞。
。又憲法設置 國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能，不致因人事更迭而有一 日中斷。為避免因任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世 界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。如美國 聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權（美國聯邦憲法第二條第二項）； 又如採取內閣制國家，於新任內閣閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執 行其職務至繼任人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第 七十一條）。
6民主憲政體制的不健全，使五權間的分工合作與互相 制衡機制面臨傾斜狀態。在憲法的協合原則下，憲法法益遇衝突時，不應輕率的以
「利益衡量」或抽象的「價值衡量」為由，犧牲其他法益，而是使其能達到最佳的 實效性。7國家機關間就其憲法上之職權，應以負責任及理性，並能以免於急迫與被 強制的方式而行使，故具突襲性效應或奇襲式之措施，是違憲的。8
根據憲政主義原則，總統權力應受到憲法限制。總統只能依法行使憲法賦予他 的權力，對於憲法未賦予總統的權力，則絕不能任意擴權，侵犯其他憲政機關之法 定權力。陳水扁先生自 2000 年就職總統，就企圖把憲政體制定位為總統制，將大權 一把抓。在總統愈擴權，相對的行政院也就愈被動、愈無效能。亦在總統未遵守憲 法，使得憲政主義未能落實 (周育仁 2007) 。
國家在履行其保 護義務時，享有一定的形成自由，特別是立法者需透過法律將保護的內容予以具體 化 (李建良 2000：373) 。
5 參見孫中山先生論著，中國革命史，國父全集第二冊，頁 354-357。
6 參見司法院大法官會議釋字 632 解釋。
7 Vgl. Hesse, Grundzuege, Rn. 72; Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 133。
8 Vgl. Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 135。
第二章 民主化與我國監察院防腐機制