監察委員資格與產生

監察院職權乃由監察委員行使之，監察院組織架構得應其階段性需求而作調整，

以維繫職權功能之正常運作。故職權得能發揮，監察委員為主要關鍵所在。

國父孫中山先生 1906 年在東京「民報」週年紀念會上，演說「三民主義與中國 民族之前途」時，指出中華民國的憲法是要創一種新主義「五權分立」。行使監察權的 機關，在 1919 年撰述之《孫文學說》中，確定為「監察院」，此後即沿而未改。而關 於監察院組織，該學說中亦確定以「五院制為中央政府」，並規定監察院院長，由總統 得立法院之同意而委任之，但不對總統及立法院負責，五院皆對國民大會負責。1923 年撰述之《中國革命史》，對於監察院院長之任命，與《孫文學說》所規範者相同，惟 1924 年，國父手訂之建國大綱第二十四條則規定：「國民大會對於中央政府官員，有

第四章 我國監察職權行使與案例檢討

選舉權，有罷免權，準此，監察院既為治權機關，該院院長當係中央政府官員，且該 院院長又須向國民大會負責，其人選自應由國民大會選舉。」又同年提出《權能區分 學說》，在權能區分下，五院俱為治權機關，其地位相等，且同對國民大會負責，如是，

監察院院長之任命自不須得立法院之同意甚明。權能區分乃為五權憲法之基本原理，

故吾人當從建國大綱之規定。又國父於學說中一再提及監察院長如何、如何，可見，

國父對於監察院之組織，係採用獨任之首長制，而不主張採用合議之委員制，或即基 於萬能政府之理想，期以事權集中，責任明確，以強化組織之效能。至於行使彈劾權 的監察官之人選如何產生，《孫文學說》謂「國民大會及五院職員，與夫全國大小官吏，

其資格皆由考試院定之」，則擔任監察官一職者，自須經考試院考試，覈核或銓定及格，

始獲任命。故監察官應先具備某種資格，然後可由國民大會選舉產生，亦不違國父之 本意（劉惠仁 1985：87-88）。關於監察院之職權方面：如前所述，監察院之設立，主 要在使監察權能獨立行使，而依國父之意，監察權即彈劾權。然除彈劾權之外，監察 院應否另有其它職權，國父並無提示。按彈劾權之行使，實應有其他「工具性之職權」， 諸如調查權、質問權、受理人民書狀權等等以為輔助，是以國父雖未明言監察院具有 此等職權，但揆諸彈劾權行使之實際，則監察院應具上述工具性職權，自屬合理。此 外有關處理院內事務之職權，諸如內部法規制定權，內部組織決定權，自律權等，相 信亦屬監察院實際運作所必要者，雖國父於此未有提示，然其應屬監察院必要之職權 甚明。此外，國父曾表示：裁判人民的機關已經獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機 關之下，這也是論理上說不過去的，故此機關也要獨立。他所謂的裁判官吏的機關係 指監察院，自無庸置疑的。

一、監察委員名額與資格

我國國民政府於 1925 年 7 月在廣州成立後，旋即公布監察院組織法，設監察委 員五人，並互選一人為主席，全院之事務由院會議決之，試行監察權。1927 年南京時 期國民政府修正監察院組織法，並將監察委員增至七人，惟時逢北伐軍事行動未施行。

1928 年完成北伐後，本諸國父孫中山先生的五權憲法原理，制定「中華民國國民政府 組織法」，並明定監察院為國民政府最高監察機關，依法行使彈劾與審計兩權，監察委 員之名額為十九至二十九人，由監察院院長提請國民政府任命之。1931 年監察院正式 成立，將審計部改隸屬於該院，復續修正國民政府組織法，將監察委員名額增為二十 九人至四十九人。1947 年為延攬各黨派及社會賢達共同參與建國工作，監察委員名額 增為五十四人至七十四人。以上各階段之監察委員產生方式均由監察院院長提請國民

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政府主席提出於國民政府委員會會議議決後，依法任用之。

1947 年行憲後，依憲法第九十一條：監察院監察委員，由各省市議會、蒙古、西 藏地方議會及華僑團體選舉之。其名額即每省五人、每直轄市二人、蒙古各盟旗共八 人、西藏八人及僑居外國之國民八人。其意係以憲法條款直接保障各省市及蒙藏在中 央民意機構的代表權，使得監察院具有聯邦國家「上議院」的外貌。各地依照「監察 委員選舉罷免法」應選出二百二十三人，因受戡亂戰事的影響，後經國民政府公布當 選者一百八十人，實際報到一百七十八人。1969 年台北市升格直轄市，選出周百鍊及 蔡章麟二人。1973 年增額選出監察委員十五人(含僑民遴選五人)。1980 年依中央民意 代表名額辦法規定，選出監察委員臺灣省十二人、臺北市及高雄市各五人，及僑民遴 選十人，合計三十二人；惟此次選出之監委中不乏企業負責人，又有「賄選」傳聞，

使得職權行使的公正性受到質疑與批評，至影響對監察院能發揮澄清吏治的功能期望 (賀凌虛等 1982：17-28)。歷來監察委員產生方式與員額之演變情形參見表 4-4。

監察院乃超然獨立的機關，監督全國公務人員使之能依法為民服務。憲法對行使 監察職權的監察委員之資格規定，亦較其他民意代表為嚴謹，使其能負起杜絕貪污、

整肅官箴等職權功能，創造一個廉能的政府。憲法增修條文第七條第二項規定：監察 院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提 名，經立法院同意任命之。第五項規定：監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行 使職權。監察院組織法第三條之一規定：監察院監察委員，須年滿三十五歲，並具有 下列資格之一：

一 曾任中央民意代表一任以上或省(市)議員二任以上，聲譽卓著者。

二 任簡任司法官十年以上，並曾任高等法院、高等法院檢察署以上司法機關司法 官，成績優異者。

三 曾任簡任職公務員十年以上，成績優異者。

四 曾任大學教授十年以上，聲譽卓著者。

五 國內專門職業及技術人員高等考試及格，執行業務十五年以上，聲譽卓著者。

六 清廉正直，富有政治經驗或主持新聞文化事業，聲譽卓著者。

表 4- 4 監察委員產生方式與員額演變情形

屆 次 ( 年 別 ) 產 生 方 式 資 格 條 件 ( 法 規 ) 員 額 數 廣州時期

（1925-1926）

設監察委員五人執行 院務，互選一人為主

1925 年 7 月 17 日公布國民政 府監察院組織法，8 月 1 日成

5 人

第四章 我國監察職權行使與案例檢討

（1927-1936）

1927 年 4 月國民政府

(1937-1947)

抗戰時期國民政府之

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(1948-1971)

憲法第九十一條：監察

（1972-1981）

同上 同上 同上。

（1982-1986）

同上 同上 1980 年依法增

額補選 32 名 ( 台 灣省 12 名、台北市及 高 雄 市 各 5

第四章 我國監察職權行使與案例檢討

（1987-1992）

同上 同上 1980 年選出之 (1993.2-1999.1)

由總統提名經國民大 (1999.2-2005.1)

由總統提名經國民大 (2008.8-2014-7)

由總統提名經立法院

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(一) 監察院定位

1、 胡佛教授：監察院一定要維持，其理由是維持民主的制度，也就是監察院的 體制，是政府的體制，是五個權組成一個政體結構。國家的結構是整體國家 的組合，主要是統合能夠長治久安，能夠永遠維持下去的結構。在這個結構 下，總統代表長治久安的，延續下去的一個國家的元首，他是統而不治，而 五權政府是治而不統，互相的分權而制衡。「分權」就是以行政單位為核心 來分，而在監察院、考試院的分權言，一重是對事的制衡，一重是對人的制 衡，在此雙重的制衡，使得行政體系能夠舞弊與違法的空間將易於縮減，對 民主而言，就是好的制度。

2、 楊泰順教授：監察院的組織設計或委員的產生必須兼具準司法功能及政治功 能，猶如歐洲國家採居接受民間抱怨陳情的功能。故既是準司法，應具有專 業性，其具有較高學歷的限制是有必要的。而又是政治性的機關，所以尚應 具有民意的基礎。

(二) 監察委員產生方式

1、 吳豐山代表：就監察院的問題，有一個上策、一個中策和一個下策，還有一 個根本不是辦法的辦法。而其上策是廢除監察院，中策是保持現狀，而下策 是直接民選。至於國民黨修憲所提出的由總統提名，國民大會同意，則根本 不是辦法。其中保持現狀即維持監察委員仍由各省市議會間接選舉產生。而 不是辦法的辦法，係因為監察委員由總統提名，監察委員權限中最重要的是 彈劾權，由於由總統提名，監察委員的彈劾權對總統及政務官的彈劾權(當 時尚未將總統、副總統之彈劾權力移由立法院行使)，幾乎形同虛設。又總 統因為多了提名監察委員的權力，其權力更加擴大，形成雙首長，一國二公，

政出多門，政局必然混亂。又未來民選的總統、直接民選的國民大會、直接 民選的立法院，總統、國民大會的多數，立法院的多數，分別由不同的政黨 掌握的話，國家的政事隨時可能停擺，所以認為根本不是辦法。

2、 馬起華教授：修憲將監察委員由市議會選舉，改由總統提名，國民大會同意 任命之，是矮化監察院，而取消其言論免責權，更將監察權縮水了。如此，

監察委員如何超然、公正行使監察權。且同意權為提名及任命的中間程序，

由包含各黨派代表組成的國民大會行使應獨立行使職權的監察委員、大法官

第四章 我國監察職權行使與案例檢討

或考試委員的同意權的制度並不適當。

3、 伍澤元代表：監察委員維持由省市議會選舉產式，除可代表地方監督中央 外，亦屬國會而具有言論免責權，如此，監察委員才能顯現其應有的風範與

3、 伍澤元代表：監察委員維持由省市議會選舉產式，除可代表地方監督中央 外，亦屬國會而具有言論免責權，如此，監察委員才能顯現其應有的風範與