文獻探討與名詞釋義

我國監察制度濫觴於秦、漢之際，是中國獨特的政治制度，由諫議、御史制 度的不斷演變與進化，融合儒家與法家之精神，對舉興利除弊舊，產生制衡作用

（王裕民 1994：20-27）。中國監察制度的演進，及就國父創建的五權憲法理論演 進與架構，已不乏先進學者對其有相當的論述(參見表 1-1)，且大致上，也都是

理論概念之探討 從民主法治、政治腐化的理 論概念，探討監察院防腐的 機制理念

監察院防腐機制探討 梳析監察院職權功能及職 權行使成效做系統性的探 討

制度比較與分析

檢視歐洲監察使制度之成因，並 將之與我國監察制度進行比較，

研析可供仿傚之作為

發現與建議 經由本文研究所發現之問 題，研提具體建議作為

實務案例探討 由監察院成果實際案例，探 討其防腐功能之作用

防腐機制斷裂影響探討 以監察院空窗期間，對防腐 機制影響與衝擊的探討

6

第一章 緒論

（1945-2009）

台灣大學國家發展研究所碩士論文,民國 機制，使腐敗行為得以提前發現。國際透明組織（Transparency International, TI）

對「腐敗」下的簡短定義：係濫用委託權力(entrusted power)以謀取私人利益。

其定義具有：濫用權力、權力是被委託的及私人利益等三項要素(監察院 2010：

290)。聯合國反貪腐公約(United Nations Convention Against Corruption，簡 稱 UNCAC)第 6 條有關預防性反腐敗機構（Preventive anti-corruption body or bodies）及第 36 條專職機關（Specialized authorities），分別強調應根據本 國法律制度的基本原則，確保設有一個或酌情設有多個預防性反腐敗機構和打擊 貪腐的專職執法機關，並應使其具備必要的「獨立性」。

二、 憲政主義

「憲政主義」最根本的兩項內涵，一為保障人民權利，二為限制政府權力，

以權力分立原則確保政府成為「有限政府」。1789 年法國「人權與公民權利宣言」

(Declaration of the Rights of Man and of the Citizen)第 16 條即已揭櫫此 一道理：權利之保障未臻確實，權力分立未能釐定之社會，不得謂為有憲法之社

8

會。(Any society in which the guarantee of rights is not assured, nor the separation of posers determined, has not a bit of Constitution) (李福鐘 2008：179-180) 。

民主國家在憲法制度上，為防止統治者濫權的情形發生，多採取孟德斯鳩「三 權分立」的原則，讓政府的權力分散在行政、立法、司法等部門，達到「權力分 立」（separation powers）和「制衡原則」（balance of powers）彼此監督，防 止權力的腐化，此制度設計及民主精神，即為「憲政主義」（constitutionalism）

之表徵（彭懷恩 1995）。 三、 民主政治

哈羅威爾(Hallowell,1954)認為民主政治是基於自然法與人類理性的，具有 絕對的價值。薩杜里(Sartori,1958)認為民主政治仍為「現實主義」，其本身並無 不當，但如不含任何理想、不顧任何道德，則易淪為「權力政治」思維。民主的 真諦不在於是否人民自己治理，而在於是否有適當方法去產生人民信任之人去治 理，並有效地控制其行為（呂亞力 1979：265）。民主政治，取決於多數的原則，

即「少數服從多數」，乃是本於政治行為理性化的產物，惟主要的規範力量，乃出 自 人 類 自 制 ， 避 免 混 亂 的 理 性 力 （ 蘇 俊 雄 1990 ： 122 ）。 杭 廷 頓 (Huntington)(1991:266-267)從民主政治行為制度化的角度，提出了一個「兩次 輪替檢定」(two-turnover test)的指標，它的意思是說，當一個國家在民主轉型 的過程中，透過選舉和平地完成兩次政權輪替時，這個國家就跨入了民主鞏固的 境界。我國在 2008 年的總統大選後亦已正式邁入民主鞏固的階段。

四、 法治國家

「法治國家」原則，我國憲法雖未如德國基本法，明文稱本國為法治國家，

但從以下幾項憲法所規定之原則，可得此確認 (吳庚 2000：155-163) ， (一) 權力分立原則：我國憲法係採五權分立而互相制衡的國家。

(二) 基本權之保障：法治國原則的體現之一為基本權的保障，我國憲法自第七 條以下即臚列各種基本權之保障，並於第二十二條採憲法直接保障主義。

(三) 法律優位與法律保留：此二原則亦為法治國原則重要之體現，憲法第二十 三條、第一百七十條、第一百七十一條、第一百七十二條均為此二原則之 表現。

第一章 緒論

(四) 司法審查制：為維持法律優位與法律保留二項原則，以使憲法上所保障之 自由與權利受到侵害時，能獲得應有的救濟，應有司法審查制度。憲法第 七十八條與第七十九條已明文建立司法權的違憲審查制度；且依司法院大 法官會議釋字 38、137、216 等號解釋，法院亦得對違憲或違法之行政命 令拒絕適用。

民主政治確立於法治觀念，而「法治」意義，首在政府權力的取得與行使，

必須按照法律，尤其憲法，特別是憲法規定的限制，決不可逾越。而越權濫權的 惡例一旦樹立，就難以期望各級文官在執行政策時，不如法泡製；政黨間政治競 爭就可能演變為政治鬥爭。其次在於「法治」與「人治」是相對的，國家需要能 力高強的政治領袖來治理，但任何人都得依法行事，沒有人可令法律為他人的需 要而創設或修改，民主憲政的奠立，法治絕不可少（呂亞力 1979：12）。 五、 貪腐(貪污腐敗)

林嘉誠與朱浤源編著之《政治學辭典》，對「貪腐」（corruption）所下定義，

從政治學的角度觀之，指政治官員或職員，以非法或不合倫理方式所作的行為。

故意或過失的不正當履行對國家之責任，或者不正當行使職權，而出於或多或少 為個人謀取利益的動機 (Brooks,1970：56-61) 。或對公權力的誤用，以追求或 經營私人利得的極大化，致違反法規。故「貪腐」是集體的腐敗、墮落，是結構 性的倒塌與崩潰，不是個別的敗德行為。艾萊默．漢奇斯(Elemer Hankiss)將「貪 腐」稱為「公共邪惡」（public evil），其相反的概念，即「公共善行」（public good）。

洪貴参(1993)認為，「貪污犯罪」係指公務人員利用職務之機會或濫用職權 而索求、期約或收受賄賂之利益犯罪。John G. Peters 認為，當政府公務員違反 了政治行為應該遵守的行為標準或規則，便是貪腐行為。David H. Bayley、M.

Mcmillan 及 J. S. Nye 等學者認為：公務員為了個人利益而浮濫行使職權，即為 貪腐行為。O. P. Dwivedi 認為，公務員不論是單獨或集體的遂行公務上的職權 時，違反到自身應有的忠貞與人格標準，因而損害了公眾對政府信心與仰賴，或 為取得某種程度的私人利益，結果犧牲了公眾福址或公務效益，這就構成了公職 的道德問題。是以貪腐行為，是公務員在道德上存有瑕疵的行為。奧圖曼帝國 (Ottoman)的財政部長 Sari M. Pasha 在其著《治國之道》中指出：「貪污，係為 政治萬惡之淵，亦為暴政之源。貪污對政權的影響，甚於任何形式的不公與苛政，

因為貪污會徹底摧毀人民對國家的信心與認同」。野心、貪婪的集結，促成絕對權

10

力，絕對腐化的現象。綜觀貪腐行為應具備有「秘密」、「欺瞞」、「悖離付託」、

「私利至上」、「權勢」、「結構性」等不一之行為所組合而成。孔傑榮曾言：

如果必須把一個總統關進監牢，凸顯這個國家禁止領導人嚴重貪腐，那麼台灣政 府做得很正確 (賴昭穎，2012：A4) 。且因貪瀆事件，往往是屬於結構性的、封 閉性的狀態，在機關貪腐文化下，集體貪腐已成組織的「內規」或「染缸」，新 進人員自然而然的或不得不的同流合污 (楊國樞 1983：14) ，故僅憑機關內部的 監控機制，是不足防止貪腐行為的發生。

六、 權力分立

「權力分立」，其構想可溯自亞里斯多德，並經洛克、盧梭、孟德斯鳩的倡 導與增補，而蔚為風潮。權力分立可防範國家權力之行使違法的侵害人民基本權。

亦即以國家權力內部的劃分，使其在彼此制衡與監督下，不去侵害人民的權利 (陳 慈陽 1997：234) 。是國家功能分由不同機關行使，藉由相互間的制衡與合作，

防 止 權 力 的 濫 用 ， 其 目 的 在 於 追 求 「 效 率 」 (efficiency) 及 避 免 專 權 暴 政 (prevention of tyranny)，以保障人民自由和防止政治的腐化。美國制憲先賢麥 迪生(James Madison)氏所言最是透徹：「防止各權力逐漸集中於同一部門的最大 保 障 ， 乃 在 於 給 予 各 ( 權 力 ) 部 門 掌 權 者 『 必 要 的 憲 法 手 段 』 (necessary constitutional means)與『個人動機』(personal motives)，抵抗來自其他(權 力)部門的侵犯。」權力間應追求其「動態平衡」(dynamic balance)，所以需要 相互「制衡」，既是「分權」無法徹底所使然²

2當某個權力部門整個的權力完全由掌握另一個部門整個權力的同一批人所行使時，自由憲法的基 本原則於是推翻。

，而由「權力相互制衡」概念猶可 得出「權力相互尊重」的概念。「權力相互尊重」，一般係指各權力部門應避免不 當干涉其他權力部門核心權力之行使，並尊重其決策（決定），也寓有便利國家政 務和諧推動，進而提高政府效率的用意。「權力分立」實際上係建立在對於人性，

尤其是對統治者，極端不信任的假設前提上 (Wright,1961：27) 。因為深信統治 者與被統治者利益分殊，所以析分國家權力，並使之相互制衡。麥迪生亦曾言：「野 心必須以野心相對抗」 (Fairfield,1981:160) ，良有以也。國父孫中山先生論，「蓋 機關分立，相待而行，不致流於專制，一也；分立之中，仍相聯屬，不致孤立，

第一章 緒論

無傷於統一」³

輿論時以西方「三權分立」政治制度，質疑「五權分立」體制運作之複雜性，

疊床架屋，削弱立法權，致失憲政機關「分權制衡」原意。然五權架構「分權制 衡」的本質，自民主憲政原理觀之，實與「三權分立」體制並無差異。在監察院 具有超然獨立地位，扮演監督執法、保障人權及增進政府效能之公正角色，又立 法院陸續將「公職人員財產申報法(1993 年)」、「公職人員利益衝突迴避法(2000 年)」、「政治獻金法(2004 年)」及「遊說法(2007 年)」等法案，由監察院負責 執行其主要業務。使監察院在預防貪污腐化及端正政風、澄清吏治等職能更具完 整，而我國代議與司法制度存在的盲點，亦必須仰賴監察體系加以彌補(楊泰順 2004：A12) 。

，既五權間「相互制衡」(分工)，也「相互尊重」(合作)。而權 力間之相互「制衡」與「尊重」，有如「離心力」與「向心力」或鷹之雙翼，必須 兼而有之，才能保持平衡 (湯德宗 2005，193-201) 。但各權力間究竟如何能既

，既五權間「相互制衡」(分工)，也「相互尊重」(合作)。而權 力間之相互「制衡」與「尊重」，有如「離心力」與「向心力」或鷹之雙翼，必須 兼而有之，才能保持平衡 (湯德宗 2005，193-201) 。但各權力間究竟如何能既