我國社區營造政策的演變與作法

從1895 年開始台灣淪為日本軍國主義之下的殖民地，其引進許多歐美國家 先進制度，例如帶動現代社會工作起源的「睦鄰組織」、鄰保館與社會館。因此，

台灣當代社會工作制度的起源可遠溯至日治時期﹙賴兩陽，2008﹚。

1949年，政府遷台以後，到1965年台灣開始推行「社區發展」之先，這期間 有兩個運動可以視為社區發展先驅，一為國民義務勞動，一為基層民生建設（徐 震，1982：71）。之後，隨著臺灣社區政策的演進，大致分為解嚴前以基層民生 建設運動為主的「民生建設時期」（1965－1987）解嚴後以地方觀點為出發的政 黨輪替前期（1987－1999）及政黨輪替後（2000年－2008年）以地方特色再造新 社區的政黨輪替後時期，茲將各時期政策內容分述如下：

一、日治時期（1895－1945）

光緒 21 年（1895 年）清朝甲午戰爭失利將台灣割據給日本。當時社會 行政初屬於總督府民政局，歷經改隸民政部、內務局，最後歸文教局社會課 社會事業係管理（台灣省文獻委員會編，1994：639）。依據賴兩陽﹙2008﹚

的分析，台灣現代社區工作之發展受日本殖民影響深遠，主要工作是社會救 助。而日本仿效英國社區睦鄰組織（the settlements movement）、美國J. Adams 女士所創設的「赫爾館」（hull house）、德國愛爾伯福制（elberfeld system）， 1917 年9 月稻垣藤兵衛在台北市港町大稻埕創設的「人類之家」，其設置的目的在 提昇民眾精神與物質之生活，其組織分為兩部：社會部與兒童部，社會部負 責個案會談、巡迴訪問、就業輔導、失業者與遊民之保護與教導；兒童部則 負責普及簡易教育與預防不良少年之產生。台灣「鄰保館」事業係於昭和 9 年（1935 年）5 月，由財團法人嘉義博愛會於台南州嘉義市設置，並陸續推 廣至台灣各地，其工作內容包括救貧、兒童保護、醫療、社會教化、改善風 俗等綜合性社會福利事業。由於日本政府對當時的台灣社區的定位僅作保防 及教化的單位，在政策上並未側重於社區自主與認同的建構，基礎性的社會 福利工作是仿效西方國家社區組織工作並向殖民地台灣擴散（diffusion）的結 果。這些西方國家的制度被視為現代社會工作與社區工作的起源（李增祿主 編，2002），顯見日治時代台灣已有現代專業社會工作的基礎。而這些會館設 置地點也以社區為考量，提供兒童、青少年、低收入戶、遊民與失業者的福 利服務為主，可視為社區當中推動福利工作的起源（賴兩陽，2006：66）。

二、國民義務勞動時期（1949－1965）

的基礎成果並未繼續發展，因為當時的台灣被國民政府視為反共復興基地，社區 的「自我意識」乃是政治上的一大禁忌，使得社區一詞只是地理位置上的行政區 域劃分，不但社區居民對社區公共事務形成不關心的態度，社區自主力量也受到 政府部門的壓抑。

1943年政府公布「國民義務勞動法」，內容有五大項目，都與地方自治建設 有關⁹。1953－1954年間，當時總統蔣中正對加強國民義務勞動指示甚多，因此 省政府訂定很多有關推行國民義務勞動的實施辦法。1961年又將工作重點置於整 修道路交通及改善衛生環境兩大項，這些工作在1962年至1964年達到最高，今天 全省所有鄉村道路可說大多是運用義務勞動力量完成的（胡宇傑，1971）。當時 的社區被定位是國家基礎建設的執行單位。台灣的國民義務勞動在1956年之後漸 次讓地方政府可以不用花錢，徵用義務勞動力從事修建村道巷道、築堤、墾荒、

造林、建排水溝、開闢公井、公園、美化環境、清掃街道等簡易工程（劉脩如，

1971），1959年「八七水災」後的重建工程，收效尤大。1962至1964年更發動縣 市與縣市間、鄉鎮與鄉鎮間、村里與村里間，採競賽方式舉辦國民義務勞動，但 後因聯合國國際勞動組織認定是強迫人民無償勞動違反基本人權而停止（王培 勳，1985）。這個時期並沒有現代社區的概念，所有的政策作為是為了興建「復 興基地」，社區亦為國家行政區緊密連結不可分割的一部份，社區內的任何資源 都應為國家所用。

三、民生建設時期（1965－1986）

於 1960 年代末到 1970 年代時政府進行的一系列國家級基礎建設工程，這 個時間對社區的認知是將其框架在整個國家的民生基礎建設上，以國家資源、政 策的主動介入協助地方基礎設施的建立。

1964 年 11 月 28 日中國國民黨第九屆二中全會通過「民生主義現階段社會 政策」，並於1965 年 4 月 8 日行政院令頒「民生主義現階段社會政策」，該政 策在序言中清楚標示：以社區發展方式促進民生建設。此階段社區定位在國家政 策執行的被動配合者，因此這時期的社區是被扶助的、需要政府資金協助各項硬 體設施的建設。在社區發展的實施方針上，特別強調「民生主義現階段社會政 策」，確立了台灣社會福利政策的七項範圍¹⁰，將社區發展列入社會政策之中，

也影響到1990 年代的社區營造運動。至此，政府將「基層民生建設工作」與「國

9 1943 年中央政府公佈「國民義務勞動法」規定有築路、水利、衛生、地方造產及其他公共福 利等五大項目。

10 社會保險、國民就業、社會救助、國民住宅、福利服務、社會教育、社區發展等七大社會福 利措施。

民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」，此時期的社區具有以下三種特 徵：

（一）社區僅是空間的意義，不具文化與生命的實體，在國家政策的執行 上與概念上，仍然帶著國民義務勞動時期的色彩，社區是國家政策 執行單位。

（二）社區為政府服務，居民的在地培力不是重點，而是執行國家賦於各 行政區域的地方工作。

（三）國家的政策並不反映社區的意識，社區中的建設與活動是完全服膺 於國家政策上的指導。

1969 年，經外交部與經合會之洽商，獲聯合國發展方案（UNDP）之協助，

指派社區發展顧問來臺協助社區發展研究與訓練﹙莫藜藜，2004﹚。所以這個階 段的社區發展偏重在社會福利建構、人才培育以及地方自治的概念建立。1983 年規定省、縣市、鄉鎮成立社區發展委員會，推動與協調此項業務。其後，政府 陸續以小康計畫、家庭副業、媽媽教室、農業托兒所、社區產業道路、社區排水 工程、簡易自來水工程、社區守望相助等輔導社區發展，對於臺灣當時之鄉村建 設及縮短城鄉差距頗多貢獻（徐震，2004：26）。

這個時期可以說是社區模型與概念的轉化期，從原先國家機器底下所支配的 行政區域，慢慢轉型成地方自治型態的社區發展，雖然從整個制度面來看與現今 的社區發展有著極大的差距，但是台灣已經由一個強人獨裁的政權開始將權力下 放地方。

四、政黨輪替前期（1987－1999）

由於上個階段的社區發展偏重在國家基礎建設，但歐美社區發展的啟示使得 社區一詞的定義有了不同的變化，地方的重要性也因為台灣逐漸落實民主化而增 加。內政部在 1991 年再修訂後的「社區發展工作綱要」最大改革便是將原先社 區發展政策中帶有官方色彩的「社區理事會」，改由各級社政單位推動改組為人 民團體自發起的「社區發展協會」，並鼓勵社區居民自由參加，理監事皆採取民 主選舉方式。工作包括：基礎工程、生產福利與精神倫理，也授權社區發展協會 得接受政府政策項目、推薦項目，以及社區自創項目。

1994年7月14日，行政院第2389 次院會審議通過「社會福利政策綱領」。其 中實施要領第21 條規定：「輔導社區居民依法成立社區組織，鼓勵居民參與社

「社區發展協會應廣徵社區居民為會員，並鼓勵社區內各機關、機構、學校、團 體與公民營企業之參與，做為社區發展協會之團體成員，以結合資源建設社區。」

1994年10月文建會向立法院所提的施政報告以「社區總體營造」一詞重新定義了 台灣社區發展的方向。此項運動所標榜的「由下而上」、「民眾參與」、「凝聚社區 意識」、「發掘地方文化特色」等等觀念，作為新一類文化行政的新思維與政策目 標。其主要目的是為了整合「人、文、地、景、產」五大社區發產面向展開台灣 創新性社區營造工作。

1999年12月14日，行政院再次修訂頒布「社區發展工作綱要」，其工作綱要 內容為¹¹：

（一）設置社區活動中心

至2011年為止，臺灣地區已設有社區活動中心4213所¹²，提供社區發展協會 召開會議、辦理地方性青少年、婦女及老人活動，並作為社區居民平日休憩聚會 之場所。另協助社區發展協會充實社區活動中心設施設備，以加強社區活動中心 之各種功能，使社區活動中心能對社區民眾提供有效且多功能用途的服務。

（二）辦理精神倫理建設活動

為凝聚社區居民意識，提昇社區居民精神生活，由社區發展協會推動，辦理 各種生活講座、社區刊物、兒童、青少年育樂休閒活動、婦女及老人健康活動、

社區運動會、媽媽教室、民俗文化技藝活動、社區性福利服務等，以達成敦親睦 鄰，促進社區居民互動的目標。

（三）辦理社區守望相助

透過社區居民共同的關注及付出參與，發揮我國「守望相助、疾病相扶持」

的傳統生活的理想，利用現代保全服務的提供或是傳統的街坊巡邏，強調「社區 共同體」的概念，以促進社區居民更好、更安全的生活環境。

（四）推動社區志願服務

透過社區發展協會對社區內退休人員、家庭主婦、青年學生等未開發人力，

鼓勵參與社區服務，利用個別餘暇加以組織、激發潛能，按照個人興趣與專長，

以協助社區自助、自治，針對社區基本資料調查，青少年、兒童團隊組訓，鄰里

以協助社區自助、自治，針對社區基本資料調查，青少年、兒童團隊組訓，鄰里